对我国社保基金保值增值的审计视角分析
高斐(审计署成都办)
【发布时间:2013年01月07日】
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    近年来,随着社会保险基金规模的迅速扩大和基金结余的日益增多,如何实现保值增值已成为社会保险基金运营管理中最重要和最紧迫的任务。社会保险基金的特点是:安全性、流动性、收益性。如果强调安全性、流动性,其效益性就比较差甚至遭遇贬值的风险;如果强调效益性,安全性就会受到影响甚至导致重大损失。纵观我国和世界各国社会保险基金运营的成败得失,使我们意识到要解决社会保险基金保值增值的难题,必须根据中国实际,从现有制度执行和完善到进行科学的制度设计,才是实现保值增值的有效途径。
    
    一、我国社会保险基金保值增值的现状
    
    经过长达三十多年的摸索和尝试,我国形成了目前较为系统的、以养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险制度为主要内容的基本保险制度体系。截止到2010年末,我国社会保险基金累计结余22902.7亿元,其中基本养老保险基金累计结余15365.3亿元,失业保险基金累计结余1749.8亿元,城镇基本医疗保险基金累计结余5047.1亿元,工伤保险基金累计结余479.1亿元,生育保险基金累计结余261.4亿元。
    2000年,我国成立了全国社会保障基金理事会,并于2011年出台了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》,对基金的投资渠道好和范围进行了规定。社保基金可用于投资银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具,包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债券等有价证券。理事会直接运作的社保基金的投资范围限于银行存款、购买国债、其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作并委托社保基金托管人托管。理事会对全国工商企业直接投资可以达到总资本的20%,对私募股权投资基金的投资可以达到10%,有很多比例的资金投资于股票市场。近几年来,全国社保基金理事会累计收益率达到了10%以上,比同期累计通过膨胀率高出5个百分点以上,是目前运作做好的社保基金管理机构。
    除社保基金理事会管理以外,全国更大规模的社保基金由地方政府或社会经办机构直接管理,当前主要存在两方面的问题:
    一是社会保险基金收益率低,面临贬值风险。目前,国家对社会保险基金投资渠道作了严格限制,只允许将基金结余存放银行和购买国债。如果单从绝对数看,现行政策能使基金总额增加,但如果考虑通货膨胀等因素,社会保险基金实际已隐性贬值。而且,随着我国逐步进入老龄化社会,社会保险基金的支付压力将不断加大,收支矛盾将更为突出。2010年,审计署公布了对抽查的部分地区五项社会保险基金的收益率不到2%。2011年,根据对西部某市五项社会保险基金年平均收益率审计发现,五项社会保险基金年平均收益率分别为2.36%、2.5%、1.98%、2%、1.37%,均低于2011年银行一年期整存整取利率(3.5%)和同年居民消费价格指数涨幅(4.5%),社会保险基金面临贬值风险。
    二是部分社会保险基金执行优惠利率难。按照中国人民银行对养老保险基金执行利率的规定,养老保险基金活期存款应享受三个月整存整取优惠利率。然而,在实际执行中,由于中国人民银行出台上述文件时,机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险等养老保险险种还未出现,部分银行对新的险种未对活期存款执行三个月整存整取优惠利率。当前,我国社会保障体系发展迅速,而制度的缺失已严重影响到了基金保值增值。
    
    二、世界其他国家社会保险保值增值情况
    
    社会保险基金起源于国外,在对社会保险基金保障增值方面,国外对社会保险基金的运营管理起步较早,主要有以下几个特点:
    一是专业化管理。主要分为两种模式,一是美国、欧洲等国家普遍采用的由雇主或行业协会发起的年金管理模式。从投资效益看,1984至1996年,英国、美国、荷兰、丹麦的职业养老计划年平均实际收益率达到6%至10%。二是大多数拉美国家采取的专门养老基金管理公司管理模式。其代表国家智利1981至199年养老保险基金年平均收益率达到10.9%。相反,新加坡却是由政府直接管理的,1961至1996年养老金年平均收益率仅为1.5%。
    二是多元化投资。如德国法律规定,养老保险基金可用于投资股票的比例为20%左右,具体比例由各个养老保险基金灵活掌握;可投资房地产的比例为30%,可投资于流动资产的比例为49%。又如,智利国家社保基金不仅用于购买国家债券,而且扩展到购买公私企业债券和股票、进行抵押贷款或海外投资等。
    三是科学的投资组合。不把鸡蛋放在一个篮子里,德国社保基金就坚持组合投资,并明确了投资比例,投资于债券占75%,投资于房地产占13%,投资于股票占9%,投资于现金储蓄占3%。
    
    三、制约我国社会保险基金保值增值的主要原因
    
    一是投资渠道狭窄,缺乏有效的保值增值手段。从现行制度看,考虑到社会保险基金的安全性,我国的《中华人民共和国社会保险法》、《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险基金财务制度》等法律法规规定,对社会保险基金实行财政专户管理,社会保险基金结余只能存银行和购买国债,不得进行其他任何形式的直接或间接投资。由于目前国家已不再发行特种定向债券,所以社会保险基金结余只能转存银行定期存款。全国各地方也按照国家上述政策规定来管理和运营社会保险基金,尽管采取了如增加定期存款期限等投资措施,但并未改变社会保险基金投资渠道狭窄的现状。
    二是社会保险基金投资管理职责不明确。目前,社会保险基金统筹管理已成为大势所趋,大量社保基金统筹后对管理部门提出了更高的要求。而社会保险基金投资的管理职责主要由财政部门和社会保险经办机构承担,由于没有成立专门的投资管理机构,而且将投资管理职责作为社会保险经办机构的附带职责,使得目前社会保险结余资金处于无专人管理、无专门机构投资运营的状态。同时,目前全国绝大多数地方尚未建立社会保险基金运营和增值率考核指标,对社会保险经办机构和财政部门在基金保值增值工作方面没有约束和激励机制,致使相关部门在以社会保险基金安全性为第一位的前提下,很难形成对基金保值增值的动力。
    
    四、促进社会保险基金保值增值的对策建议
    
    经过近十年的发展,我国已逐步建立起完善的社会保障制度体系,经济和社会的全面发展进步,各方面也具备了较好的条件,解决社会保险基金保值增值难题已提上了议事日程。为现阶段,我国社会保险基金保值增值应遵循的基本原则是:在保证基金安全性、流动性的前提下,实现基金资产的增值。为破解难题,有效促进社保基金的保值增值,现提出如下对策建议:
    (一)完善现有制度并确保得到有效执行。
     一是社会保险基金管理部门要进一步加强与金融机构的沟通协调,严格执行社会保险基金应享受优惠利率、及时转存定期存款等相关规定,确保基金收益最大化。二是各地方政府或有关部门要尽快出台细化的配套措施,用以指导和规范社会保险基金的投资运营。三是以省为单位,以财政部门、人力资源和社会保障部门为基础,成立社会保险基金投资专门机构,负责制定基金投资的重大方针、政策和制度,指导和监督社会保险基金投资运营过程。
    (二)适当拓宽社会保险基金投资渠道。
    一是尽快把发行定向国债纳入社保基金管理运作之中,由财政部定期向社会保险基金发行定向特别国债,并根据社会保险基金支出需要确定期限,较好实现基金安全与收益的匹配。二是在确保社会保障基金安全的前提下,根据资本市场的发育程度、投资运营机制健全和投资管理水平提高程度,有计划、分阶段地允许部分社会保险基金进入资本市场。 三是科学设计社会保险基金投资期限组合,将长期、中期、短期投资有机结合起来,充分考虑社会保险基金支付的时间和金额以及经济周期变化,增加社会保险基金收益。
    (三)细化和明确社会保险基金保值增值的责任。
    一是财政部门和社会保险经办机构通过加强预算管理,科学、全面、准确掌握社会保险基金收入、支出、结存的详细情况,根据基金运行情况和结余趋势,及时编制社会保险基金存储计划,为基金保值增值工作打好基础。二是建立基金运营效益考核指标,将社会保险基金增值率作为考核部门的一项重要指标。三是建立投资风险评估和监督机制,引入第三方机构对基金投资决策进行风险评估,降低投资风险,定时向社会公告社会保险基金运营情况,接受全社会的监督。(高斐)
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