基于公共财政框架下的专项转移支付效益性的几点分析
朱惠茹（审计署西安办）
一、分税制是构建我国公共财政体制的重要框架
1994年分税制改革前，我国实行的是分级财政包干体制，这种体制下，中央财政收入占全国财政收入的比重过小，1993年中央仅掌握全国财力的22%。中央依靠地方的上解财力，不利于中央掌控全局，以及对地方政府行为的控制与调节，也不利于中央调节区域间基本公共服务的差异。为理顺中央和地方分配关系，增强政府公共财政职能作用的发挥，保证财政收入，我国于1994年推行分税制改革。
分税制作为一种财政管理体制，在当前的市场经济国家，特别是发达国家，一般都实行该体制，其本质在于按照税种划分税权、分级管理，中央与地方财政自收自支、自求平衡。一般来说，完善的分税制要求中央政府和地方政府根据自己的事权自主地决定所辖的税种。中央政府和地方政府有权根据自己的事权自主决定税法的立法、司法、执法事宜，划归地方政府征管的地方税税种，地方政府可以自行决定立法、开征、停征、减税、免税，确定税率和征收范围。目前，我国推行的是具有中国特色的分税制，虽然执行的不够彻底和完善，但是在初步理顺中央与地方的关系、促进税收收入、完善地方产业结构等方面做出了巨大的贡献。同时，分税制体制改革后，中央以一般性转移支付的形式弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，平衡地区间基本公共服务水平的差距；以专项转移支付形式投向地方，实现特定的宏观政策及事业发展战略目标。因此，转移支付制度是分税制财政体制下的一个重要组成部分。
二、公共财政框架下现行转移支付制度的特点
基本公共服务是指在一定的经济条件下和发展时期内，由政府主导提供，以保障全体公民生存和发展的最基本需求，以及维护本国和地区经济社会的稳定。基本公共服务具有非竞争性、非排他性的特点，是所有公民都享有的服务。2012年7月20日，中国基本公共服务领域首部国家级专项规划——《国家基本公共服务体系“十二五”规划》正式对外公布，首次明确了“中国公民有权享受政府提供的基本公共服务项目及其标准”，以及“提供基本公共服务是政府的职责”。
我国地域幅员辽阔，地区间差异较大，导致在经济社会发展上也存在较大的地区间差异。如，2010年江苏省财政总收入11743亿元（其中地方一般预算收入4080亿元），一般预算支出4914亿元；而甘肃省财政总收入仅745.3亿元（其中地方一般预算收入353.6亿元），一般预算支出1466.7亿元。通过对比可以发现，如果不实行分税制，江苏省和甘肃省的收入差异达15倍，甘肃省收入难以承担其支出责任。分税制体制下，如果中央不对甘肃省进行转移支付补助，甘肃省的收支缺口高达1113.1亿元。因此，为平衡地区间的基本公共服务差异，中央对下转移支付制度非常必要。
此外，为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，中央设立了专项转移支付项目，该类补助指定了资金的用途，资金使用者必须按照规定的方式使用这些资金，专款专用是其最基本的特征。不可否认，专项转移支付在一些特定项目上，由于其指向性、强制性为项目的有效建设、实施做出了贡献。但随着财政体制的不断完善，专项转移支付资金的效益发挥，专项项目的设置等方面问题的完善也引起了关注。
三、专项转移支付资金效益性分析
1、财权与事权不匹配，中央和地方事权划分不明确，个别专项转移支付资金设立不够科学。对事权划分的通常理解是政府各项职能在各级政府之间进行界定，从公共产品的层次出发，全国受益的公共产品由中央政府提供，地方受益的公共产品由地方政府提供。如国防、外交、全国性公共事务等，受益面广，为中央事权；地方的公益事项、基础设施建设，主要受益人群限制在一定的区域内，为地方事权。但我国目前的事权划分还与决策权、执行权、监督权等要素相关，中央负责制定全国的宏观政策、目标，以及各项事业发展战略，也掌握大部分的决策权、监督权，地方更多履行的是执行权，这种方式有利于中央宏观政策贯彻执行的到位，有利于实现各项社会、经济发展的目标，但难以将事权明确划分清楚，存在某一事项的履行是由各级政府共担的，中央、省、市、县、乡共同出力，负有共同责任的情况。另一方面，由于公共产品具有“外溢性”，也难以明确界定某项公共服务应由哪一级政府来承担、提供。如教育，某省每年培养的高校学生数量远远大于当年在本省就业的高校毕业生数，除去高校毕业生继续深造等因素，该省在高校方面的投入也远远大于其产出，接收该省高校毕业生的省份受到该省教育的正外部性影响。这种情况下，让该省完全承担教育方面的支出，不符合基本公共服务的本质。
虽然各级政府共同承担同一事项在有一定的必要性，但在实际实施过程中也存在责任划分不清、资金使用效益不高等问题。中央制定了各项政策措施，对重点工程、项目根据地区间财力差异给予一定的专项转移支付补助，地方各级政府负责贯彻落实，实现国家设立项目的目标。由于专项转移支付要求专款专用，当实际情况发生变化，或是执行过程中存在困难时，地方政府难以灵活变通。各级政府间缺乏专项转移支付资金有效使用的沟通机制，不能及时改变资金用途，即使资金有结余时也不能随意使用，甚至在项目实施不符合当地实际情况时也要硬着头皮继续建设，影响财政资金效益发挥。因此，专项转移支付的设立要定期根据国家的宏观政策、方针结合地区间差异、实际情况进行调整，不断提高财政资金的使用效益。
2、专项转移支付占比较高，地方政府自主支配资金的能力不够。2010年，中央对地方转移支付总额2.73万亿元，其中专项转移支付为1.41万亿元，加上一般性转移支付中有指定用途的资金2622.2亿元，共计有61.7%的中央对下转移支付是有规定用途的。这个数据也就意味着地方拿到中央的补助资金中仅38.3%的部分可由地方自由支配，其余资金必须按照要求专款专用，不能随意改变用途。此外，中央下达的专项转移支付是各主管部委根据项目要求设立的，往往需要各级地方政府财政出配套资金，假设所有的专项转移支付要求按照1:1的比例配套，以2010年中央专项转移资金1.41万亿元估算，地方政府总的配套资金规模占2010年地方一般收入4.06万亿元的比重达34.73%。再加上每年中央下达的下一年转移支付资金提前告知数中，一直以来专项转移支付的告知数与决算数相差较大，地方政府难以准确预测当年的中央专项转移支付配套规模，这样一来不仅加大了地方政府的财政压力，也不利于地方政府对当年财政支出的预算安排。根据相关法律，教育、科技、农业支出增长率要大于财政经常性收入的增长幅度，对于一些财力不甚宽裕的地方，这些法定增长和每年用于维持基本公共服务运转的经费已经占去了大量财力，专项转移支付的配套要求更是让地方政府捉襟见肘，这也是地方政府更倾向于收到中央一般性转移支付的原因之一。
3、专项转移支付种类繁多，参与分配的部门较多，财政资金效益性受影响。2011年中央共下达287项专项转移支付，其中既有对地方的切块资金，也有明确补贴对象的资金。这些专项转移支付资金，大部分是根据项目由中央对口部委具体负责审核项目、批复计划、下拨资金计划。项目种类繁多，设置过细，在各部门之间缺乏信息沟通、未建立有效联席制度的情况下，易造成下达的项目内容交叉重复。下达的项目交叉重复，有个别项目就有可能同时申请获得几笔补助资金，而同时就存在有需要补助资金的项目却难以获得补助，难以体现财政补助的公平性，财政资金也难以发挥最大效益。（朱惠茹）
1994年分税制改革前，我国实行的是分级财政包干体制，这种体制下，中央财政收入占全国财政收入的比重过小，1993年中央仅掌握全国财力的22%。中央依靠地方的上解财力，不利于中央掌控全局，以及对地方政府行为的控制与调节，也不利于中央调节区域间基本公共服务的差异。为理顺中央和地方分配关系，增强政府公共财政职能作用的发挥，保证财政收入，我国于1994年推行分税制改革。
分税制作为一种财政管理体制，在当前的市场经济国家，特别是发达国家，一般都实行该体制，其本质在于按照税种划分税权、分级管理，中央与地方财政自收自支、自求平衡。一般来说，完善的分税制要求中央政府和地方政府根据自己的事权自主地决定所辖的税种。中央政府和地方政府有权根据自己的事权自主决定税法的立法、司法、执法事宜，划归地方政府征管的地方税税种，地方政府可以自行决定立法、开征、停征、减税、免税，确定税率和征收范围。目前，我国推行的是具有中国特色的分税制，虽然执行的不够彻底和完善，但是在初步理顺中央与地方的关系、促进税收收入、完善地方产业结构等方面做出了巨大的贡献。同时，分税制体制改革后，中央以一般性转移支付的形式弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，平衡地区间基本公共服务水平的差距；以专项转移支付形式投向地方，实现特定的宏观政策及事业发展战略目标。因此，转移支付制度是分税制财政体制下的一个重要组成部分。
二、公共财政框架下现行转移支付制度的特点
基本公共服务是指在一定的经济条件下和发展时期内，由政府主导提供，以保障全体公民生存和发展的最基本需求，以及维护本国和地区经济社会的稳定。基本公共服务具有非竞争性、非排他性的特点，是所有公民都享有的服务。2012年7月20日，中国基本公共服务领域首部国家级专项规划——《国家基本公共服务体系“十二五”规划》正式对外公布，首次明确了“中国公民有权享受政府提供的基本公共服务项目及其标准”，以及“提供基本公共服务是政府的职责”。
我国地域幅员辽阔，地区间差异较大，导致在经济社会发展上也存在较大的地区间差异。如，2010年江苏省财政总收入11743亿元（其中地方一般预算收入4080亿元），一般预算支出4914亿元；而甘肃省财政总收入仅745.3亿元（其中地方一般预算收入353.6亿元），一般预算支出1466.7亿元。通过对比可以发现，如果不实行分税制，江苏省和甘肃省的收入差异达15倍，甘肃省收入难以承担其支出责任。分税制体制下，如果中央不对甘肃省进行转移支付补助，甘肃省的收支缺口高达1113.1亿元。因此，为平衡地区间的基本公共服务差异，中央对下转移支付制度非常必要。
此外，为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，中央设立了专项转移支付项目，该类补助指定了资金的用途，资金使用者必须按照规定的方式使用这些资金，专款专用是其最基本的特征。不可否认，专项转移支付在一些特定项目上，由于其指向性、强制性为项目的有效建设、实施做出了贡献。但随着财政体制的不断完善，专项转移支付资金的效益发挥，专项项目的设置等方面问题的完善也引起了关注。
三、专项转移支付资金效益性分析
1、财权与事权不匹配，中央和地方事权划分不明确，个别专项转移支付资金设立不够科学。对事权划分的通常理解是政府各项职能在各级政府之间进行界定，从公共产品的层次出发，全国受益的公共产品由中央政府提供，地方受益的公共产品由地方政府提供。如国防、外交、全国性公共事务等，受益面广，为中央事权；地方的公益事项、基础设施建设，主要受益人群限制在一定的区域内，为地方事权。但我国目前的事权划分还与决策权、执行权、监督权等要素相关，中央负责制定全国的宏观政策、目标，以及各项事业发展战略，也掌握大部分的决策权、监督权，地方更多履行的是执行权，这种方式有利于中央宏观政策贯彻执行的到位，有利于实现各项社会、经济发展的目标，但难以将事权明确划分清楚，存在某一事项的履行是由各级政府共担的，中央、省、市、县、乡共同出力，负有共同责任的情况。另一方面，由于公共产品具有“外溢性”，也难以明确界定某项公共服务应由哪一级政府来承担、提供。如教育，某省每年培养的高校学生数量远远大于当年在本省就业的高校毕业生数，除去高校毕业生继续深造等因素，该省在高校方面的投入也远远大于其产出，接收该省高校毕业生的省份受到该省教育的正外部性影响。这种情况下，让该省完全承担教育方面的支出，不符合基本公共服务的本质。
虽然各级政府共同承担同一事项在有一定的必要性，但在实际实施过程中也存在责任划分不清、资金使用效益不高等问题。中央制定了各项政策措施，对重点工程、项目根据地区间财力差异给予一定的专项转移支付补助，地方各级政府负责贯彻落实，实现国家设立项目的目标。由于专项转移支付要求专款专用，当实际情况发生变化，或是执行过程中存在困难时，地方政府难以灵活变通。各级政府间缺乏专项转移支付资金有效使用的沟通机制，不能及时改变资金用途，即使资金有结余时也不能随意使用，甚至在项目实施不符合当地实际情况时也要硬着头皮继续建设，影响财政资金效益发挥。因此，专项转移支付的设立要定期根据国家的宏观政策、方针结合地区间差异、实际情况进行调整，不断提高财政资金的使用效益。
2、专项转移支付占比较高，地方政府自主支配资金的能力不够。2010年，中央对地方转移支付总额2.73万亿元，其中专项转移支付为1.41万亿元，加上一般性转移支付中有指定用途的资金2622.2亿元，共计有61.7%的中央对下转移支付是有规定用途的。这个数据也就意味着地方拿到中央的补助资金中仅38.3%的部分可由地方自由支配，其余资金必须按照要求专款专用，不能随意改变用途。此外，中央下达的专项转移支付是各主管部委根据项目要求设立的，往往需要各级地方政府财政出配套资金，假设所有的专项转移支付要求按照1:1的比例配套，以2010年中央专项转移资金1.41万亿元估算，地方政府总的配套资金规模占2010年地方一般收入4.06万亿元的比重达34.73%。再加上每年中央下达的下一年转移支付资金提前告知数中，一直以来专项转移支付的告知数与决算数相差较大，地方政府难以准确预测当年的中央专项转移支付配套规模，这样一来不仅加大了地方政府的财政压力，也不利于地方政府对当年财政支出的预算安排。根据相关法律，教育、科技、农业支出增长率要大于财政经常性收入的增长幅度，对于一些财力不甚宽裕的地方，这些法定增长和每年用于维持基本公共服务运转的经费已经占去了大量财力，专项转移支付的配套要求更是让地方政府捉襟见肘，这也是地方政府更倾向于收到中央一般性转移支付的原因之一。
3、专项转移支付种类繁多，参与分配的部门较多，财政资金效益性受影响。2011年中央共下达287项专项转移支付，其中既有对地方的切块资金，也有明确补贴对象的资金。这些专项转移支付资金，大部分是根据项目由中央对口部委具体负责审核项目、批复计划、下拨资金计划。项目种类繁多，设置过细，在各部门之间缺乏信息沟通、未建立有效联席制度的情况下，易造成下达的项目内容交叉重复。下达的项目交叉重复，有个别项目就有可能同时申请获得几笔补助资金，而同时就存在有需要补助资金的项目却难以获得补助，难以体现财政补助的公平性，财政资金也难以发挥最大效益。（朱惠茹）
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