党政领导经济责任同步审计应把握的几个问题
刘锡平（吉林省安图县审计局）
[摘要] 本文就党政领导经济责任同步审计分析了面对的态势，指出了面临的问题，提出了应该把握的重点。
[关键词] 党政领导 经济责任 同步审计 把握重点
党的十八大把经济责任审计作为健全权力运行制约和监督体系的重要内容之一，是经济责任审计的重要导向。经济责任审计开展十几年来，特别是有法可依以来，经济责任审计不断向纵深发展，成为中国特色的审计内容。随着形势的发展和政治社会需求，审计署明确提出了逐步扩大党政领导干部同步审计，并把同步审计作为“十二五”审计工作发展规划的重要内容之一。党政领导经济责任同步审计已成为需要探索的组织和实施模式，各地审计机关正在摸索和实践，不少业内人士从理论上进行了研究，同步审计正在逐步推广。笔者认为，推进党政领导经济责任同步审计，当前有些问题需要厘清，尤其是在实践中需要把握好几个关键问题。
一、党政领导经责同步审计面对的态势
一是党政领导管理权限明确约定。中央“两办”新出台的经济责任审计《规定》中，明确要求领导干部的经济责任审计依照干部管理权限确定，这从行政规章上作出了明确约定。按照现行体制，领导干部管理是多层级的，县级党政主要领导是省管干部，虽然《规定》对人大、政协、纪检等机关主要负责人的经济责任没有明确规定，但也参照实施审计，这些干部又是地市管理干部。有的科局领导属于副县处级别，同样属于地市级管理。这种领导干部管理体制，越往上越集中，上一级审计机关承载的审计任务就越重，审计的范围就越广。
二是党政领导干部任期明显不一。在当前体制下，是党管干部和组织选举共存的局面 。在很大程度上，党政领导干部的选拔使用是各级党委行使决定权的，根据工作需要，领导干部的提拔、交流、离职等基本上是组织行为。除非新组建的党政机关或换届中一同调整，党政领导同时任用，大多时候既有党政机关的领导任期是不一致的，有的干满一届甚至更长时间，有的任期未满即被交流。考虑到工作的连续性，很少党政领导同时离职。这种态势，无论是任中审计还是离任审计，实施同步审计都会存在一定的难度。特别是领导干部交流后，前后任的工作状况和决策水平有一定的差别，在实施同步审计中，关联度大，不易实施评价。
三是党政领导职责基本相互作用。虽然有关法律和文件对党政领导的职责作出了明确规定，但其职责之间仍然相互作用。经济问题和建设项目是党委决策的重头戏，抓经济社会发展是第一要务。政府主要领导是党委常委重要成员，惯例是居党委主要领导之下其他领导之上，既要执行党委决策又要独立决策，政府执行水平往往体现着党委决策水平，是在相互作用的情势中履行着各自职责。实行党政领导经济责任同步审计，在厘清履行经济责任时，需要置于相互作用的环境中统筹考量，尤其是注意党政领导之间、前后任之间的关联度，稍有不慎，就会在审计成果和审计评价上缺失公允，也会伴生一定的审计风险。
四是部门党政领导基本交叉兼职。中央《规定》中要求地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体的主要领导实行经济责任审计，这就要求审计监督全覆盖。从当前情形看，一些规模较小的乡镇实行了党政兼职，而在政府工作部门全部设有党组织，主要领导几乎全部交叉兼职。越往上大的行政部门，既有党组也有党委，直属机构也设有党组织，主要领导既是党组织主要负责人，又是行政主要负责人，既是决策者，又是执行者。党政领导经济责任同步审计，不仅包含了党政机关的主要领导，也必然涵盖了交叉兼职的部门主要领导。对这些部门领导的党政经济责任同步审计，也是需要认真研究和对待的问题。
二、党政领导经责同步审计面临的问题
首先，同步审计的决定权不在审计。经济责任审计作为一种受托审计，向深层次推进，其决定权不在审计机关。虽然中央《规定》明确要求建立经责审计联席会议，并明确了组织协调职责。但是，党政领导干部的管理使用是动态的，是各级党委视情况随机决定的，联席会议难以左右干部的调整情况，也就不能按照同步审计的要求及时作出计划，即使纳入计划也因突发变化而发生变更。因此，要扩大党政领导干部经济责任同步审计，不能审计机关一厢情愿，而是应由相关部门相互联动，主要是由组织部门牵头组织，特别是由具有干部管理权限的党政机关高度重视这一问题，同步审计才能逐步扩大和推进，增加覆盖面。否则，同步审计将会受到影响。
其次，同步审计缺乏规范科学依据。经济责任审计既是因干部管理而受限的一项审计，又是一项需要对同步审计不断探索创新的审计形式和组织方式。在经济责任审计《条例》尚未出台，审计准则和行政规章没有涉及的情况下，同步审计还是一个新生事物，缺少应有的规范和科学依据及模式，只能在探索中前行，在实践中不断规范完善。推进党政领导经责同步审计，在实施中必然遇到许多新情况新问题，这就需要因势而宜地加以总结，共同研究解决遇到的实际问题。推进这一审计项目，亟需从法规、机制制度层面进行设计，以形成配套的审计措施。在目前没有成功模式借鉴和规范依据的情况下，同步审计只能量力而行，积极实践。
再次，人力资源与任务的矛盾突出。随着经济责任审计的深入和同步审计的推行，审计机关的人力资源与承载的工作任务的矛盾日益突出。特别是按照干部管理权限的需求，地市以上审计机关的任务越集中，不仅要承担本级党政领导干部的经责审计，而且要对下级管理干部进行审计，涉及范围大，审计对象多，目前只是对管理权限的下级党政领导干部实施离任审计，无力开展任中审计。如果推进同步审计，并不断扩大覆盖面，人力与任务的矛盾会更加突出。如果不能在审计资源上统一整合和组织方式创新，党政领导经济责任同步审计推进步伐将受到制约，这是需要认真对待和加以解决的紧迫问题。
最后，评政不评党的现象普遍存在。党政干部工作部门、事业单位和人民团体的主要领导党政兼职的现象是一个长期客观存在，对其党政履行经济责任需要分别进行审计监督。从以往的经责审计实践看，对这些领导的经责审计是只评政不评党，只从行政视角鉴证经济责任，很少从党组织主要领导的角度进行审视和评价，致使审计成果不全面，综合评价有短板。推进党政领导经济责任同步审计，部门兼职的主要领导也必须从两个层面实施审计监督，做到实施审计同步、综合评价同步、监督整改同步。只有如此，才能使审计提供的干部使用依据更客观、更全面、更有说服力。
三、党政领导经责同步审计把握的重点
1、把握好三个原则
统筹谋划原则。党政领导经济责任同步审计是一项新的审计实践，需要始终坚持统筹谋划的原则，自上而下从工作部署、计划制定、方案拟定、组织试点、整体推进等方面都要统筹安排，有序推进，确保实效。
责任明确原则。同步审计是在干部管理权限范围内的“上审下”审计，要在上级党委政府领导下，在落实领导责任的同时，形成联席会议共同负责，相关部门共同参与，责任目标相互分解，形成分工明确的工作格局和运行机制。
制度保障原则。针对同步审计的需要，在法规尚未健全的情况下，建立有章可循的同步审计机制制度，用制度保障同步审计的推进，用机制促进同步审计的组织方式和审计技术方法创新。
2、搞好四个结合
项目计划与实际情况相结合。审计工作是计划性较强的工作，同步审计同样需要纳入审计项目计划。但计划制订时，要与审计客体的实际情况相结合，摸清基层干部情况，有目标地实施同步审计，取得经验，逐步扩大，不断规范。
任中审计与离任审计结合。要充分考虑党政领导干部的任期情况和干部使用的需求，坚持把任中审计与离任审计相结合，在对某一领导实施离任审计时，同步对另一领导实行任中审计，达到有机结合，既符合任期规律，又可提高审计效率，达到同步的目的。
整合资源与组织创新结合。随着经责同步审计的不断扩大，为缓解人力与任务的矛盾，亟需进行资源整合和组织方式创新。针对审计需要，借鉴其他项目审计的模式，可实行同级审计机关资源整合，也可上下级资源整合，易地实施审计，确保同步审计任务的完成。
同步审计与借鉴成果结合。党政领导所在的区域，每年都实行“上审下”或“同级审”的预算执行审计，也有不少项目的专项审计，同时还有相关经济方面的考核。为提高同步审的效率和效果，要坚持与借鉴成果相结合，以节约审计成本。同时，也要与广泛社会调查结合起来，以增强审计成果可靠、可信、可用度。
3、处理好五个关系
处理好加强领导与主动受托的关系。经责同步审计是一项全新的工作，各级审计机关要积极争取党委、政府加强领导，在积极汇报、主动受托的同时，力争加大对同步审的支持力度，推动同步审不断向深层次、广覆盖发展。
处理好联席会议与审计机关的关系。联席会议履行着相应职责，但基本上是审计机关独立行使审计监督权。在同步审计中，尤其要注意处理好联席会议与审计机关的关系。审计实施中遇到重大问题，通过联席会议研究解决。个别重大事项，相关部门可共同参与审计，以保持审计的公正性和减少审计风险。
处理好上级委托与基层承办的关系。对于不属于党政机关主要领导而干部管理权限在上的部门领导干部，在实施经责审计时，上一级审计机关受限于人力紧张，往往委托下一级审计机关实施，在此情况下，要处理好委托与承办的关系，坚持审计标准和质量，严格对上负责，注重履行程序，提升审计水平。
处理好上级审计与地方配合的关系。包括同步审计的经济责任审计，一定比例的是“上审下”，在上级审计机关实施审计时，下级审计机关要密切配合，不仅要协助提供必要的工作条件，而且要客观地反映有关情况和提供相关资料，确保同步审计顺利进行。
处理好同步审计与厘清责任的关系。党政领导履行经济责任既有共性又有个性，内联程度高。在同步审计中，尤其要处理好厘清责任的关系，正确判断集体与个人、主观与客观、前任与后任等因果关系，科学作出评价，使审计成果更有利于管理使用干部，更能彰显同步审计的应有效力和效应。（刘锡平）
[关键词] 党政领导 经济责任 同步审计 把握重点
党的十八大把经济责任审计作为健全权力运行制约和监督体系的重要内容之一，是经济责任审计的重要导向。经济责任审计开展十几年来，特别是有法可依以来，经济责任审计不断向纵深发展，成为中国特色的审计内容。随着形势的发展和政治社会需求，审计署明确提出了逐步扩大党政领导干部同步审计，并把同步审计作为“十二五”审计工作发展规划的重要内容之一。党政领导经济责任同步审计已成为需要探索的组织和实施模式，各地审计机关正在摸索和实践，不少业内人士从理论上进行了研究，同步审计正在逐步推广。笔者认为，推进党政领导经济责任同步审计，当前有些问题需要厘清，尤其是在实践中需要把握好几个关键问题。
一、党政领导经责同步审计面对的态势
一是党政领导管理权限明确约定。中央“两办”新出台的经济责任审计《规定》中，明确要求领导干部的经济责任审计依照干部管理权限确定，这从行政规章上作出了明确约定。按照现行体制，领导干部管理是多层级的，县级党政主要领导是省管干部，虽然《规定》对人大、政协、纪检等机关主要负责人的经济责任没有明确规定，但也参照实施审计，这些干部又是地市管理干部。有的科局领导属于副县处级别，同样属于地市级管理。这种领导干部管理体制，越往上越集中，上一级审计机关承载的审计任务就越重，审计的范围就越广。
二是党政领导干部任期明显不一。在当前体制下，是党管干部和组织选举共存的局面 。在很大程度上，党政领导干部的选拔使用是各级党委行使决定权的，根据工作需要，领导干部的提拔、交流、离职等基本上是组织行为。除非新组建的党政机关或换届中一同调整，党政领导同时任用，大多时候既有党政机关的领导任期是不一致的，有的干满一届甚至更长时间，有的任期未满即被交流。考虑到工作的连续性，很少党政领导同时离职。这种态势，无论是任中审计还是离任审计，实施同步审计都会存在一定的难度。特别是领导干部交流后，前后任的工作状况和决策水平有一定的差别，在实施同步审计中，关联度大，不易实施评价。
三是党政领导职责基本相互作用。虽然有关法律和文件对党政领导的职责作出了明确规定，但其职责之间仍然相互作用。经济问题和建设项目是党委决策的重头戏，抓经济社会发展是第一要务。政府主要领导是党委常委重要成员，惯例是居党委主要领导之下其他领导之上，既要执行党委决策又要独立决策，政府执行水平往往体现着党委决策水平，是在相互作用的情势中履行着各自职责。实行党政领导经济责任同步审计，在厘清履行经济责任时，需要置于相互作用的环境中统筹考量，尤其是注意党政领导之间、前后任之间的关联度，稍有不慎，就会在审计成果和审计评价上缺失公允，也会伴生一定的审计风险。
四是部门党政领导基本交叉兼职。中央《规定》中要求地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体的主要领导实行经济责任审计，这就要求审计监督全覆盖。从当前情形看，一些规模较小的乡镇实行了党政兼职，而在政府工作部门全部设有党组织，主要领导几乎全部交叉兼职。越往上大的行政部门，既有党组也有党委，直属机构也设有党组织，主要领导既是党组织主要负责人，又是行政主要负责人，既是决策者，又是执行者。党政领导经济责任同步审计，不仅包含了党政机关的主要领导，也必然涵盖了交叉兼职的部门主要领导。对这些部门领导的党政经济责任同步审计，也是需要认真研究和对待的问题。
二、党政领导经责同步审计面临的问题
首先，同步审计的决定权不在审计。经济责任审计作为一种受托审计，向深层次推进，其决定权不在审计机关。虽然中央《规定》明确要求建立经责审计联席会议，并明确了组织协调职责。但是，党政领导干部的管理使用是动态的，是各级党委视情况随机决定的，联席会议难以左右干部的调整情况，也就不能按照同步审计的要求及时作出计划，即使纳入计划也因突发变化而发生变更。因此，要扩大党政领导干部经济责任同步审计，不能审计机关一厢情愿，而是应由相关部门相互联动，主要是由组织部门牵头组织，特别是由具有干部管理权限的党政机关高度重视这一问题，同步审计才能逐步扩大和推进，增加覆盖面。否则，同步审计将会受到影响。
其次，同步审计缺乏规范科学依据。经济责任审计既是因干部管理而受限的一项审计，又是一项需要对同步审计不断探索创新的审计形式和组织方式。在经济责任审计《条例》尚未出台，审计准则和行政规章没有涉及的情况下，同步审计还是一个新生事物，缺少应有的规范和科学依据及模式，只能在探索中前行，在实践中不断规范完善。推进党政领导经责同步审计，在实施中必然遇到许多新情况新问题，这就需要因势而宜地加以总结，共同研究解决遇到的实际问题。推进这一审计项目，亟需从法规、机制制度层面进行设计，以形成配套的审计措施。在目前没有成功模式借鉴和规范依据的情况下，同步审计只能量力而行，积极实践。
再次，人力资源与任务的矛盾突出。随着经济责任审计的深入和同步审计的推行，审计机关的人力资源与承载的工作任务的矛盾日益突出。特别是按照干部管理权限的需求，地市以上审计机关的任务越集中，不仅要承担本级党政领导干部的经责审计，而且要对下级管理干部进行审计，涉及范围大，审计对象多，目前只是对管理权限的下级党政领导干部实施离任审计，无力开展任中审计。如果推进同步审计，并不断扩大覆盖面，人力与任务的矛盾会更加突出。如果不能在审计资源上统一整合和组织方式创新，党政领导经济责任同步审计推进步伐将受到制约，这是需要认真对待和加以解决的紧迫问题。
最后，评政不评党的现象普遍存在。党政干部工作部门、事业单位和人民团体的主要领导党政兼职的现象是一个长期客观存在，对其党政履行经济责任需要分别进行审计监督。从以往的经责审计实践看，对这些领导的经责审计是只评政不评党，只从行政视角鉴证经济责任，很少从党组织主要领导的角度进行审视和评价，致使审计成果不全面，综合评价有短板。推进党政领导经济责任同步审计，部门兼职的主要领导也必须从两个层面实施审计监督，做到实施审计同步、综合评价同步、监督整改同步。只有如此，才能使审计提供的干部使用依据更客观、更全面、更有说服力。
三、党政领导经责同步审计把握的重点
1、把握好三个原则
统筹谋划原则。党政领导经济责任同步审计是一项新的审计实践，需要始终坚持统筹谋划的原则，自上而下从工作部署、计划制定、方案拟定、组织试点、整体推进等方面都要统筹安排，有序推进，确保实效。
责任明确原则。同步审计是在干部管理权限范围内的“上审下”审计，要在上级党委政府领导下，在落实领导责任的同时，形成联席会议共同负责，相关部门共同参与，责任目标相互分解，形成分工明确的工作格局和运行机制。
制度保障原则。针对同步审计的需要，在法规尚未健全的情况下，建立有章可循的同步审计机制制度，用制度保障同步审计的推进，用机制促进同步审计的组织方式和审计技术方法创新。
2、搞好四个结合
项目计划与实际情况相结合。审计工作是计划性较强的工作，同步审计同样需要纳入审计项目计划。但计划制订时，要与审计客体的实际情况相结合，摸清基层干部情况，有目标地实施同步审计，取得经验，逐步扩大，不断规范。
任中审计与离任审计结合。要充分考虑党政领导干部的任期情况和干部使用的需求，坚持把任中审计与离任审计相结合，在对某一领导实施离任审计时，同步对另一领导实行任中审计，达到有机结合，既符合任期规律，又可提高审计效率，达到同步的目的。
整合资源与组织创新结合。随着经责同步审计的不断扩大，为缓解人力与任务的矛盾，亟需进行资源整合和组织方式创新。针对审计需要，借鉴其他项目审计的模式，可实行同级审计机关资源整合，也可上下级资源整合，易地实施审计，确保同步审计任务的完成。
同步审计与借鉴成果结合。党政领导所在的区域，每年都实行“上审下”或“同级审”的预算执行审计，也有不少项目的专项审计，同时还有相关经济方面的考核。为提高同步审的效率和效果，要坚持与借鉴成果相结合，以节约审计成本。同时，也要与广泛社会调查结合起来，以增强审计成果可靠、可信、可用度。
3、处理好五个关系
处理好加强领导与主动受托的关系。经责同步审计是一项全新的工作，各级审计机关要积极争取党委、政府加强领导，在积极汇报、主动受托的同时，力争加大对同步审的支持力度，推动同步审不断向深层次、广覆盖发展。
处理好联席会议与审计机关的关系。联席会议履行着相应职责，但基本上是审计机关独立行使审计监督权。在同步审计中，尤其要注意处理好联席会议与审计机关的关系。审计实施中遇到重大问题，通过联席会议研究解决。个别重大事项，相关部门可共同参与审计，以保持审计的公正性和减少审计风险。
处理好上级委托与基层承办的关系。对于不属于党政机关主要领导而干部管理权限在上的部门领导干部，在实施经责审计时，上一级审计机关受限于人力紧张，往往委托下一级审计机关实施，在此情况下，要处理好委托与承办的关系，坚持审计标准和质量，严格对上负责，注重履行程序，提升审计水平。
处理好上级审计与地方配合的关系。包括同步审计的经济责任审计，一定比例的是“上审下”，在上级审计机关实施审计时，下级审计机关要密切配合，不仅要协助提供必要的工作条件，而且要客观地反映有关情况和提供相关资料，确保同步审计顺利进行。
处理好同步审计与厘清责任的关系。党政领导履行经济责任既有共性又有个性，内联程度高。在同步审计中，尤其要处理好厘清责任的关系，正确判断集体与个人、主观与客观、前任与后任等因果关系，科学作出评价，使审计成果更有利于管理使用干部，更能彰显同步审计的应有效力和效应。（刘锡平）
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