部门预算执行问题透视及审计之道
魏长华(江苏省扬州市审计局)
【发布时间:2013年01月04日】
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    部门预算是国家预算的重要组成部分,部门预算改革不仅是规范财政支出,强化预算约束的重要措施,而且在整个财政支出管理改革中发挥着主导和引导的作用,对建立公共财政支出框架将起到基础性作用。部门预算执行审计是整个财政预算执行审计的基础,随着预算管理改革的不断深入,部门预算执行审计工作面临新的形势、新的挑战及新的任务。为此,必须对部门预算改革及审计情况进行深入研究,并在实践中进行积极探索。
    
    一、透视部门预算执行的错弊,迫切需要加强部门预算执行审计。部门预算是以部门为单位编制,经财政部门审核后报人代会审议通过,反映部门所有收入和支出的预算。它由一般预算和政府性基金预算构成。这两类预算又分成收入预算和支出预算。因此收入预算包括:一般收入预算(财政拨款收入、预算外资金收入和其它收入预算)和政府性基金收入预算。支出预算包括基本支出预算、项目支出预算和政府性基金支出预算。随着财政体制改革的不断深化和预算管理意识的逐步增强,部门预算质量和控制力明显提高,但仍存在亟待解决的问题。从部门预算编制和批复环节来看,存在着预算编制不完整;基本支出预算不真实;项目支出预算不符合规定;未按规定批复预算或批复预算不及时;未经批准自行调整预算的问题。从部门预算资金拨付环节来看,存在着违规拨付和支付财政资金、截留和挪用财政资金、滞留应当下拨的财政资金的问题。从部门预算基本支出环节来看,存在着擅自扩大支出范围、擅自提高开支标准、未经批准随意调整基本支出预算、虚列支出套取财政资金的问题。从部门预算项目支出环节来看,存在着项目支出预算编制不合规、未按规定批复项目支出预算、未按规定执行项目支出预算、基建项目履行程序不合规的问题。从部门非税收入征缴环节来看,存在着执收行为不合规、资金管理不规范、预算编制不完整的问题。从部门国有资产管理环节来看,存在着违规将非经营性资产转为经营性资产、擅自处置国有资产、违规对外担保、资产管理不规范的问题。从部门政府采购环节来看,存在着采购预算、计划编报不合规;随意调整采购方式;采购资金大量结余,使用效益不高的问题。凡此种种,既是部门预算执行亟待改进的问题,也是部门预算执行审计需要重点关注的问题。
    
    二、促进财政改革措施落实,为部门预算执行审计提供制度保障。部门预算改革要以构建公共财政基本框架为目标,进一步完善适应经济快速发展的政府预算管理模式。重点要在完善四项制度上下功夫求实效。一是国库集中收付制度,要将所有的财政性资金全部集中到国库单一账户,并明确规定所有的财政支出必须由国库直接支付。着力抓好收入、支出和账户的集中管理;二是政府采购制度。要恪守公平竞争、公开透明、公正诚信的原则,坚持集中采购与分散采购相结合。对跨部门的通用商品需集中采购,而对特殊采购项目则可采取分散采购。要灵活运用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等多种方式;三是收支两条线制度。有关部门取得的非税收入与发生的支出必须脱钩。其工作经费根据需要按标准核定并拨付。收入必须上缴国库或财政专户,不得截留、坐支。此举旨在将全部财政性收入纳入政府预算管理,不能有游离于政府预算之外,不受社会公众监督的财政收支。切实做到收缴分离和收支脱钩,逐步淡化和取消预算外收支,积极创造条件编制综合政府预算。四是预算支出绩效考评制度。要以绩效考评为突破口,探索建立科学、合理的预算支出绩效考评体系。运用一定的考核方法、量化指标和评价标准对部门为实现其职能所确定绩效目标的实现程度,以及为实现这一目标安排预算的执行结果所进行的综合性考核和评价。
    
    三、创新审计思路与方法,把握关键环节不断深化预算执行审计。部门预算执行审计是审计机关依法对本级各部门(含直属单位)预算执行和其它财政收支的真实、合法和效益情况进行的审计监督。是审计机关的一项重要任务和职责。必须紧扣“守土有责、把握总体、突出重点、整改提高”的总要求。要坚持以财政资金的管理方式、使用情况为主线,抓住部门的重要、关键和薄弱部分进行突破。要通过审计促进部门整改提高,提高财政资金的管理水平和使用效益。
    (一)部门预算编制情况审计。严格地说,对部门预算编制的审查不属于预算执行审计的范畴。这是人大常委会的职责和职权。但是,从近年来部门预算执行审计中发现的问题来看,预算执行过程中的很多问题都与预算编制有关。预算编制对预算执行的真实性和合法性以及预算资金管理、使用的经济性、效率性和效果性有着根源性的影响。有鉴于此,笔者以为,部门预算执行审计可以通过预算执行过程中发现的问题,对预算编制情况进行审查。应重点关注:预算编制是否真实。即部门预算收支的预测是否以社会经济发展计划和履行部门职能的需要为依据,每一项收支项目数字的测算是否依据实际或计划的基础数据,运用科学合理的方法进行测算;预算编制是否合法。即部门预算的编制是否符合预算法和国家相关法律、法规的规定,是否符合国家有关经济社会发展的各项方针政策,是否在法律赋予部门的职能范围内;预算编制是否科学完整。即部门预算编制是否遵循了量入为出、收支平衡的原则,是否稳妥可靠,是否采取有效的程序和方法合理安排了各项资金,部门预算的编制是否符合综合预算的原则,对各项收入和支出预算的编制是否做到了不重不漏。
    (二)部门预算批复情况审计。要重点审查:部门是否按照规定及时向所属单位批复了预算;部门向所属单位批复的预算与财政部门批复本部门预算的科目和项目是否一致,有无随意调整预算项目、调增调减预算金额、擅自改变资金用途等问题;部门向所属单位批复的预算是否足额完整,有无预留预算资金的问题。
    (三)部门预算拨付情况审计。要重点审查:拨款收入的取得是否符合预算和其他法律法规;拨款收入的记账是否完整准确,有无错报或者漏报的问题;部门是否严格按照预算拨付资金,有无超预算、无预算拨款、挤占、挪用预算资金的问题;部门是否按照预算级次拨付资金,是否存在超越预算级次或者向非预算单位拨款等问题;部门是否按照项目进度拨款,是否存在资金拨付不及时,滞拨、欠拨、截留应拨预算资金,影响项目建设和事业发展的问题;预算资金拨付是否按照相关会计制度进行了记录和反映。     
    (四)部门预算基本支出情况审计。要重点审查:基本支出是否遵循了预算法和其他有关法律法规;基本支出是否按照会计制度的规定进行了记账和反映;基本支出执行国家规定标准的情况,主要是人员津贴、奖金、社会保障费、医疗费、住房补贴、交通费、差旅费、会议费等,有无擅自扩大支出范围,提高开支标准,超范围超标准使用资金的问题;基本支出的效益情况,主要审查部门对基本支出经费的使用是否贯彻了厉行节约的原则,经费使用过程中是否存在浪费和滥支乱用的问题。  
    (五)部门预算项目支出情况审计。要重点审查:是否组织和安排了项目的实施,是否是巧立名目骗取财政资金;项目资金是否存在挤占、挪用现象;项目支出是否遵循了预算和其他法律法规;项目支出是否按照会计制度的规定进行了记账和反映;是否讲究了经济性,是否存在损失浪费的问题;项目执行过程的效率性,是否建立了有效的管理和内部控制,以及相应的责任机制。这些制度和机制的建立和实施能否为项目达到预期效果、实现预期目标提供合理保证。项目执行的效果性,即审查项目目标的实现情况,分析项目对政治、经济、文化和社会发展方面产生的影响。
    (六)部门非税收入征缴情况审计。政府非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。要重点审查:非税收入征收的合法性,具体包括非税收入项目的设立是否经过相关部门的审查和批准,罚没是否具有明确的法律依据,有无乱收费、乱罚款的情况,征收范围和标准是否符合法律法规的规定,有无超范围、超标准征收的问题。征收管理情况,包括收费许可证、专用票据的管理等。执行收缴分离制度的情况,有无自行开设过度账户,而未将非税收入直接缴入财政部门指定的账户等问题;“收支两条线”制度执行情况,即部门征收非税收入与部门支出脱钩的情况,对纳入预算管理的非税收入是否及时足额上缴国库,对尚未纳入预算管理的非税收入是否及时足额缴入财政专户,部门支出是否通过部门预算进行核定,有无使用收取的非税收入安排相关支出,截留、转移、坐支、挪用、私分国家非税收入等问题;非税收入的会计记录是否及时、完整、准确。
    (七)部门国有资产管理情况审计。要重点审查:国有资产的取得情况,包括国有资产取得的渠道是否正确合法,是否办理了产权登记,产权是否明晰,是否存在无偿占用企业等其他经济组织资产的问题,资产的配置是否符合国家法律和法规、政策和原则的规定;国有资产的管理和使用情况,包括是否建立健全国有资产管理和使用制度,是否存在资产闲置、损失浪费、资产或者资产收益流失的问题;国有资产的处置情况,包括部门对国有资产的处置是否经过批准和授权,处置程序是否符合国家法律和法规的规定;国有资产的账面记录是否真实、完整,核算是否符合国家相关会计准则和会计制度。    
    (八)政府部门采购情况审计。随着改革的逐步深入,政府采购的范围和规模不断扩大,采购的对象包括商品、工程和服务等也越来越多。因此,这部分内容的审计也越来越重要。要重点审查:部门遵循政府采购法及其他有关政府采购方面规定的情况,是否存在擅自采购列入政府采购目录的货物、工程或服务,规避集中采购的问题;政府采购预算的执行情况。除了个别追加的情况以外,所有应纳入政府采购的采购活动,是否编制了年初采购预算。           
    (九)部门其他业务情况审计。其他业务主要包括非财政预算拨款收支、结余、预收和应付、暂付款项等。要重点审查:其他业务是否按照相关会计制度进行记录和反映,是否在决算报表中充分披露;其他业务的收支是否符合国家有关的法律和法规的要求,应当纳税的非财政预算拨款收入是否及时足额纳税,有无偷税漏税的问题。
    
     综上所述,系部门预算执行审计的主要内容。在审计时,不一定均涉及上述所有内容。但应在考虑这些内容的基础上,根据要求和被审计部门的特点,确定审计的具体范围和内容,在不遗漏的同时做到有所侧重。在部门预算编制、批复、拨付等九个不同的审计环节,确定具体的审计目标,选择相应的技术手段和方法。首先要了解各业务环节设置了哪些内部控制措施,可以运用内部控制调查表,对其健全性、合法性进行调查;其次要确定风险水平,研判是进一步对内部控制的有效性进行测试,还是直接实施实质性测试;第三,运用内部控制测试程序表对拟依赖的内部控制进行测试,以确定内部控制的实行执行情况和有效程度,并对控制风险进行再评估。第四,对内部控制存在的问题进行汇总,进一步剖析问题产生的原因和可能带来的后果,分析可采取的改进措施,必要时在审计报告中提出改进建议;第五,根据测评结果调整实质性测试的程序和范围,对部门预算编制和批复等各个业务环节的有关文件、项目申报文本、业务资料和会议报表以及用款计划、拨款凭证和账簿资料,运用检查、询问、计算、分析性复核、审计抽样等审计方法,确保实现审计目标,取得审计实效。(魏长华)
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