一、事权划分的重要性及财力与事权相匹配的必然要求
    财政，简单的说，就是以财行政，以政控财，是国家政权为满足其实现自身职能的需要而对一部分社会产品的分配。财政体制就是政府与企业、事业单位之间以及各级政府之间财政分配关系上相对稳定的形式，规范与调节财政领域中各个主体或当事人的行为。
    
    政府间财政关系涉及方方面面，但归结起来主要是四个基本要素：事权、支出责任、财权和财力。事权可以定义为一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务（事权、支出责任概念不同，但其代表的政府支出内容一致）。多级政府体系下，在明确政府间事权划分的基础上，界定各级政府支出责任，划分财政收入，再通过转移支付等手段调节上下级的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现“财力与事权相匹配”，才是确保整个财政体制有效运转的理性选择。从此角度出发，如果说支出责任划分是处理政府间财政关系的逻辑起点，那么，事权划分则是整个财政体制的运转基础。
    
    现行分税制财政体制存在的问题，即使事权划分得很清楚，如果各地的财力配置没有到位，也不能解决地区差距大、地方对中央倒逼等问题。1980年以来，中央对地方从未重新核定过收支，包干体制下一直按既得利益作为支出基数，至于既得利益与实际支出需求之间有无差距，一直没有进行过思考，对于再者之间的差距应有制度性的规范。因此，明晰政府间事权及支出责任划分只是前提，问题的症结在于收入划分，核心在于均衡制度。纵观各国分税制建立与发展的历史，一个带有普遍性的基本特征，就是在科学界定政府事权范围的基础上划分财政支出范围，再据此划分相应的税源，并建立起以各自主体税种为核心的税收体系。可见，事权的划分是处理政府间财政关系的前提和基础。
    
    二、现行政府间支出责任划分（事权划分）存在的问题
    1994年以来，政府间支出责任划分基本沿袭了分税制改革前中央地方划分支出的办法。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。
    
    上述支出划分，是在市场经济体系建立初期确立的。当时，政府的支出范围还比较窄，许多与民生相关的支出尚未发生，因此，政府间支出责任划分并不全面。另外，中央与地方政府之间事权划分虽有一定规范，但仍然存在以下问题：一是一些事权划分不适宜。一方面，下级政府在部分领域承担了应由上级政府承担的事权，责任能力不足。另一方面，属于地方的事务中央也承担了一部分。二是部分事权划分不清晰。目前宪法和有关法律法规对各级政府的事权划分只作了原则性规定，各级政府在基础设施建设、农业、教育、社会保障、卫生、文化等事业发展方面的支出责任划分不具体、不明确；在政法领域的事权界定也较为模糊。三是有些事权执行不规范。有些事权虽然有明确分工，但执行中调整随意性大，相互违规越权。上级政府往往以给项目、加资金为条件，搞评比达标，要求地方设置对口机构，将属于地方的事权随意上收；下级政府也有越权审批现象。
    
    由于事权划分方面存在的问题，导致地方财政也承担了应当由中央完全承担的项目经费，应由地方政府承担的项目中央财政也安排了专款。几乎所有的财政支出科目都是共用科目，几乎所有事务都是共同事务，你中有我，我中有你，职权不清，责任不明。
    
    三、事权划分的理论依据和原则
    界定中央与地方事权范围的理论依据之一是：政府职能的分工层次标准。
    现代市场经济中的政府职能一般都是参与资源配置、协调收入分配和维持经济稳定，但是不同级次的政府所承担的侧重面有所不同。大体说来，中央与地方政府的职能分工是这样的：资源配置职能以地方政府为主，中央政府为辅；而收入分配职能和经济稳定职能以中央政府为主，地方政府为辅。这是由中央政府与地方政府所处地位决定的，这样的基本分工适合中央政府有能力把握全局和地方政府有条件因地制宜的要求。
    
    界定中央与地方事权范围的理论依据之二是：公共物品的层次性标准。
    在市场经济条件下，具有非竞争性和非排他性的公共物品必须也只能由政府提供。实际上，公共物品按其受益范围可分为两大类：一类是全国性公共物品，如国防、外交等；另一类是地方性公共物品，如消防、垃圾处理等。公共物品的资源配置应遵循一条原则，即政府所提供的公共物品必须尽量与受益区域内居民的消费偏好相一致。按照这一原则，全国性公共物品应由中央政府提供，地方性公共物品应由地方政府提供。
    
    按照上述政府职能分工和公共产品受益原则，应将涉及宏观经济稳定、社会公平、全国范围受益的公共支出划归中央政府及其财政；将涉及资源配置、区域范围收益的公共支出划归地方政府及其财政。随着经济体制的转换和政治体制改革，各级政府的事权划分和支出职责划分必须作相应的调整，对财政职责范围重新界定。
    
    上述政府职能分工标准和公共物品层次性标准仅仅是界定中央与地方事权范围的基本理论依据。实际经济生活中还会出现一些难以彻底划清的事务。主要因为有些物品从性质上看既非纯粹的私人物品，又非纯粹的公共物品，而是介于两者之间，如交通、卫生、社会保险等，这种混合物品的提供应由市场与政府共同进行；还有一些地方性公共物品地方政府不太愿意提供，因为其受益面并不完全局限于它所管辖的地区内，其他地区的居民不用付出代价也能享受；另外还有些全国性公共物品，本应由中央政府承办，但是从节省成本、提高效率角度看，需要由地方政府配合。这些特殊情况的存在，往往成为界定中央与地方事权范围的难点。
    
    四、事权划分应重视各方面的关系
    事权划分不是简单的政府间权责的配置，不仅仅是政府内部的事务，影响涉及社会各个层面，涉及执政理念与方式的改变，需要调适不同社会行为主体的权责与利益。
    
    一是正确处理政府与市场的关系。对一个模糊的政府职能在各级政府间进行切割是不可能，因此，政府与市场边界必须清晰，政府职能必须有限并可把握。这就涉及政府职能和执政方式的转变以及较充分的经济市场化等问题，如执政方式要改进，更多的是要通过法律形式体现执政意志，而不是通过直接的发布命令来体现。另外，如果政府级次太多，必然增加政府间权责配置的难度，很可能多级政府在做同一件事，很多事务不得不成为共同事务，你中有我、我中有你、职权不清、责任不明的状况也就难以改变，因此，行政体制需要改革，甚至行政区划也需要进行适当的调整。
    
    二是正确处理中央与地方的关系。明确了地方政府的职能，那么，地方政府的标准支出需求就必须得到满足，不能留缺口，否则，这些地方政府的职能就难以有效行使，其结果要么是降低公共服务尤其是对弱势群体公共服务的水平，要么是自力更生，回到各自为政以及盲目发展的失序状态；同时，还面临另外一类地区财力剩余如何处理的问题，这可能需要适时、适当、适度地触动既得利益，建立上封顶、下保底的政府间财力分配机制。另一重要的问题是如何定位省级政府功能。事权划分不应当仅仅是笼统的中央与地方，而是中央与各级地方政府的职责权限都是清楚明了的，中央对地方的转移支付就可以一步到位，直接对各级政府，而没有必要中央对省、省对市县。这种改变不只是财政体制上的变化，更多的是治国方式与观念的变更。
    
    三是正确处理各部门的利益关系。事权界定清楚后，转移支付方式自然就会确定，就需要对现行的专款进行大规模的整合清理，会涉及中央各部门权责、部门利益、机构设置与人员配置的重新调整。就管理效率来说，中央部门可以改变忙于定项目、分资金的状况，可以从大量的微观事务中解脱出来，集中精力研究并制定标准与规则，研究并改进宏观调控，加强社会管理与公共服务等政策引导，强化监督与考核。
    
    四是正确处理不同群体间的利益关系。事权划分是为更有效地行使政府职能服务的，会涉及不同地区的同一群体间、同一地区不同群体间的利益转移问题。最典型的是基本养老制度，不仅存在负担级次的调整问题，而且需要解决不同体系的并轨问题。
    
    五是正确处理稳定与适当调整的关系。如上所述，事权划分不仅涉及方方面面，而且都较为敏感与复杂，改革的难度较大，处理不当会影响社会经济的发展。稳定是指中央政府与地方政府的事权划分和调整，不仅要经过立法程序，明确规范，逐步纳入法律管理的轨道，而且要保持一定的连续性。适当调整是指对中央与地方政府事权的不合理部分适时进行修正、更改。稳定与适当调整之间是辩证的统一，必须有机地结合。
    
    五、本次审计需要把握的方向及个案分析
    事权划分要达到财力与事权相匹配的目标，还需要其他事项的综合配套改革，主要是优化转移支付结构和推进省以下财政体制改革。本次审计对事权和支出责任的划分界定也是着眼于进一步健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，为促进城乡区域协调发展、更好地推动科学发展提供有力保障。
    
    转移支付是实现财力与事权相匹配的重要保障。要科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，发挥好各自的作用，促进地方政府的财力与其事权相匹配。在明确划分各级政府支出责任的基础上，逐步做到属于地方政府事务，其自有收入不能满足支出需求的，中央财政原则上通过一般性转移支付给予补助；属于中央委托事务，中央财政通过专项转移支付足额安排资金；属于中央地方共同事务和支出责任的支出，明确各自的负担比例。增加一般性转移支付规模和比例，完善中央对地方均衡性转移支付增长机制，提高转移支付补助系数，逐步补足地方标准收支缺口。
    
    推进省以下财政体制改革是实现省以下各级政府财力与事权相匹配的客观需要。在现实中，应结合主体功能区建设，规范省以下财政收入和政府支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任，提高民生支出保障程度，促进省内地区间基本公共服务均等化。
    
    按照公共财政的要求，以人为本逐步实现公共服务均等化，首先要逐步界定政府间基本公共服务事权与支出责任，建立健全改善民生的长效机制，然后着眼于精简效能和减轻负担的要求，在保留五级政府架构的基础上减少财政层次，逐步虚化地市级和乡级财政，形成中央、省、县的三级财政架构，明确界定中央、省、县三级政府间支出责任。
    
    目前，本次审计2011年某省地方财政支出分级投入情况表初步填好，省中央和地方负责事务分级投入情况表暂未完全填好，据此我们根据前者选取一小部分支出和后者的个别项目试作一些初步的分析，由于水平能力有限，且没有更细化的款、项支出，分析很粗陋：
    表 某省地方财政支出分级投入情况表（部分）    
    
    （一）地方政府承担了应由中央政府承担的事权
     如国防，本应由中央全部承担，实际上中央财政才投入1.21%，而省市县投入98.79%（其中县财政投入竟超过50%），显然不够合理科学。
    
    （二）在一些民生保障领域中央政府承担的较少、省级政府承担的还不够多
    教育、社会保障和就业、医疗卫生三项支出，中央财政投入的比例分别为3.55%、14.19%、11.28%，省级财政投入的比例分别为16.2%、19.6%、25.85%，而市县财政投入的比例分别为80.24%、66.2%、62.87%。这与“与居民切身利益紧密相关的支出领域，中央加大投入力度，以形成公平正义、安定有序的和谐氛围”的远期目标似乎还存在一定差距。其中城市居民最低生活保障，地方财政投入95.16%，中央财政投入4.84%，这符合《城市居民最低生活保障条例》第四条“城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作”的规定，但是否还可以在“重点适当上移部分民生支出责任”，“中央加大投入力度”这些近期远期目标上做一些努力。审计时各组应根据具体的款、项具体的情况，再看看是否与“强化省级政府在义务教育、社会保障、医疗卫生等基本公共服务领域的支出责任”要求相吻合。因目前没有细化到款、项的数据，对某具体款、款暂不好作分析说明。根据各方面资料综合，社会保险中养老保险涉及到劳动力的全国流动，信息又相对简单，只需知道人们的年龄、生死、就业状况，比较而言医疗保险还要知道身体情况、药品、医院等等，而且信息高度不对称，所以，养老保险中央有条件全面管理，而医疗保险可能需要中央和地方政府合作管理。
    
    （三）其他问题的提出
    1、目前大致有定论的。跨流域大江大河的治理、跨地区的污染、食品安全、跨地区经济上的纠纷、高级官员贪腐的司法管辖，这些都应该由国家来管。由于这些没有做到位，所以出现很多不和谐、不平衡、不可持续的问题，同现在提出的科学发展观、和谐社会完全背道而驰，而且是制度性的背道而驰。审计中看看这些执行情况。
    
    2、需要进一步探讨关注的。如贫困地区的脱贫，应依靠贫困地区地方政府自身的努力，还是由中央政府负责？或者通过中央让经济发达地区去承担？这同样是相当模糊的。科学技术支出，中央财政只投入了1.36%，合理吗？基础科学中，中央投入的是多少？按上述事权划分的原则，应全部是中央投入。地下重要文化遗产被发现后，又应该由谁来组织挖掘、整理、保护？若全部归地方政府承办，压力太大，如果地方承办中央出资，就会调动地方的积极性。审计中应予以关注。
    
    （四）以前年度审计发现问题的案例。我们在以前年度审计中，也发现地方政府在部分领域承担了应由中央政府承担的事权这样的问题。如我办在对某省2002年至2003年6月中央补助资金管理使用情况实施审计调查时发现，军队离退休干部和无军籍职工交由地方安置，中央的专项补助标准严重偏低，地方财政要因此承担大量的超支经费。仅N、X两市2002年就承担了应由中央财政承担的超支经费3549万元。国防是全体国民共同受益的公共事项，应由中央财政承担全部支出。军队离退休干部终身为军队服务，年老才到地方安置，中央财政应根据地区平均生活水平安排其生活经费，不应留有差额，增加地方财政的负担。（孟庆霞）

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