建筑行业农民工社会保障现状及对策研究
许丕藤(审计署广州办)
我国目前正经历着历史上规模最大的人口流动和迁移,大多数农民从农业领域转移出来,在城乡流动就业,这种情况在今后一段时间内仍将存在。流动人口推动了经济社会发展,创造了大量财富,但同时由于诸多因素导致农民工社会保障权益严重缺失,使农民工无法享有社会保障的法定权利。本文重点调查了解建筑业农民工社会保障现状,对其原因作了初步分析,并对解决这些问题提出了一些思考及建议。
一、 建筑行业农民工社保现状及存在的问题
以农民工为代表的流动人口为城市的发展作出了巨大贡献,但却并没有真正参与城市公共事务的管理。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》及2001年劳动和社会保障部《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》对农民合同制工人参加基本养老保险做出了规定,但受限于其操作性及实际的客观因素仍造成了大量农民工游离于国家保障范围之外,同时建筑行业农民工大多在行业产业链的末端劳务分包企业就业,其就业的环境尚并未得到太大的改善,相应的社保权益并未完全落到实处。据人力资源和社会保障部近日发布中国2011年人力社保事业发展统计公报显示,截至2011年,我国农民工数量达2.5亿人,其中外出农民工约1.6亿人,而农民工参加养老、医疗保险的人数均为4000多万人,参保率约为16%。调查某市9家建筑行业在2011年12月共有员工人数13187名,其中农民工约12791名,“五险”均未参加的农民工有12390,农民工参保率仅为3.14%。
二、 流动行业社保问题原因分析
1、高流动性
建筑行业农民工参保率低,农民工的社保权益未得到落实与这个行业的高流动性特点有很大的关系。建筑行业由于技能要求不高,人员需求量大,往往是农民工的聚集的领域。而在这个行业存在工资低、劳动强度大,劳动条件较差,受区域经济发展不平衡等因素的影响,从而造成了多数从业人员频繁流动。高流动性给农民工参加社保、办理社保带来了较多不良影响。
一是高流动性客观造成了建筑业企业无法提供准确的缴费资料,由于办理相关业务经过一定流程需要一定的办理时间,而农民工的频繁流动导致用工企业在一个月的时间已经更替了多名农民工。无法掌握准确的具体用工量导致参保主体无法为这些直接服务于建设项目的具体农民工参保。
二是高流动性导致社会保险关系转移、接续成本较大。按照《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》(国办发〔2009〕66号)的规定,办理跨省流动基本养老关系转移接续至少需要45个工作日,这对流动性极大的建筑行业农民工形成了较大障碍,影响农民工参保的积极性。在农民工社保关系不便转移的情况下,现行转移政策以及管理手段不适应农民频繁流动的需要,进一步增加了管理难度,也凸现现有的信息系统不能适应社会发展的需要。
农民工流动性大表现不仅在同一个城市频繁地变动工作岗位,而且还经常跨地域流动,以及阶段性转入非农领域就业。由于外来农民工一般来自不发达地区,其户口所在地的农村社会养老保险制度一般没有建立,已经建立的也还很不健全。一旦他们离开原工作的城市,其养老保险个人账户难以转回原籍,农民工的社保关系转移困难。如果不能实现有效的转移接续,多数难以达到缴纳社保费用年限标准。有的地方还规定退休前5年必须到该地参保,这实际上把农民工的养老问题排除在外。所以农民工在离开参保地时普遍不愿将钱放在社保机构,一般都选择退保。这实际反映出农民工对现行社会保险制度的不了解和不信任。
三是高流动性导致监督管理难度加大。养老和医疗等主要的社会保险制度被分割在多个统筹单位内运行,各统筹单位之间政策不统一,难以互联互通,劳动保障部门缴费基数核定及监察执法等工作带来困难。其次制度“缺陷”与农民工“流动性”融合为一个矛盾体。如《失业保险条例》规定,城镇企事业单位招用的农民合同制工人应当参加失业保险,与城镇职工不同的是,对农民合同制工人,个人不缴费。单位招用的农民合同制工人连续工作满1年,劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的,只要本单位已缴纳失业保险费,即由社会保险经办机构根据其工作时间长短,向其支付一次性生活补助金。而农民工流动性积强,在一个单位工作满1年的比例很低,因此按政策不能享受相关待遇,影响了参保积极性。
2、用工体制
现行的用工体制导致产业链末端企业负担过重。由于承担历史遗留问题的负担,企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均为工资总额的28%,个人缴费为11%,企业和农民工个人普遍感到负担太重,这种保险制度设计本身不适合农民工的特点。一些地方政府担心实行这样的社会保障政策影响地方招商引资,一些企业不愿由此提高成本加重企业生存环境。抽样调查某市2011年其建筑企业缴纳的社会保险费相当于人均工资总额的27.4%,占其人工成本的17.4%,而人工成本总额相当于成本费用总额的12.9%。也就是说,企业参加社会保险将增加其总成本约2.24个百分点。由于费率过高,形成了高门槛,影响了用工企业单位参保的积极性。而按照《中华人民共和国劳动法》第七十二条规定:用人单位和劳动者必须依法参加社会保险,缴纳社会保险费。建筑行业的上游企业为规避法律风险,促成了大量劳务分包,将农民工置于行业产业链末端的劳务分包企业。调查的9家建筑业企业中2家劳务分包企业有农民工11425名,占调查的农民工总数的89.32%。而劳务分包企业又处于建筑行业,其收益相对较低,如企业依法缴纳社会保险,企业将无法生存。
3、城乡二元社会福利体制
从深层次分析,公共政策公平性的不足导致我国出现的城乡二元分割体制造成流动人口成为社保的“缺档”。我国从20世纪50年代确立了以户籍制度为核心的城乡二元社会福利体制,作为特定时期非均衡发展战略的产物,二元社会福利体制是我国在资金匮乏、物资短缺、公共财力极为有限的情况下形成的制度安排,对当时加快工业化进程起到过积极作用,但弊端随着经济社会发展不断显现。社保的属地管理在地方政府,地方政府的人口统计分为两类:一类是常住人口,一类是流动人口。考虑到财政压力,绝大多数地方政府都把精力和财力放在户籍人口上。虽然农民工已是产业工人和城镇人口的重要组成部分,但在城市他们仍处于与城镇户口的市民身份不同、权利不等的“二等公民”的地位。由于劳动力市场供大于求,农民工又分散求职,几乎没有与雇主进行谈判的能力。在许多地区的政府官员眼中,GDP的增长速度要比农民工的社会保障更重要,担心实行社会保障影响招商影响本地经济发展和为官一任的政绩。因此,各地区的劳动监管部门很难履行职责,一些企业不为农民工参保,也不予引导、纠正。
此外,我们的社会保障和公共服务都是在不同时期产生的,有着非常明显的人的身份特征,不同的人群有着不同的制度。而到了信息时代,如果社保和公共服务还要按照身份来落实,那么农民工就会变成一个‘缺档’。同样,如果社保关系不能携带、账户资金不透明,农民工在遇到患病、失业、工伤、生育等困难时,也没有办法获得相应的补贴和服务。
三、 解决问题的对策建议
1、完善流动人口社会管理制度建设
社会管理首先是对人的管理,而流动人口属于比较难以管理的人群,流动人口管理必须要纳入到社会管理范围,否则,流动人口会由于其流动性大而不利于管理,形成社会管理的死角,从而对社会秩序造成负面影响。因此,进一步加强和完善流动人口管理和服务,从根本上破除户籍制度带来的负面影响,建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库,建立健全实有人口动态管理机制,形成居民档案,其记录了居民一生的社保记录、六大居民基础信息,便于我们了解居民的家庭状况、健康状况、职业状况、收入状况等。以此为基础进一步完善社会管理。
2、逐步完善各地的社保转续工作,提高社保统筹级次
逐步完善社保转续政策,诸如统筹考虑参保职工在转移社会保险关系时,不仅转移个人账户余额,而且也接续与本人缴费对应的基础养老金权益;达不到该年限的,其户籍所在地实行农村社会保险的,将个人账户余额及对应的基础性养老金权益转移至本人户籍所在地农保机构,按农保制度规定享受待遇。为适应流动及保护农民工利益的需要,应该为农民工建立过渡性的个人账户制度。但这样做也带来一些不利因素:由于对在同一单位工作、就业不够稳定的农民工实行与其他职工不同的制度,客观上还是形成了对农民工的区别对待(或歧视),也不利于农民工与其他职工之间、使用农民工多与少的企业之间的公平竞争,而且制度操作起来也颇有难度,特别是就业稳定程度的界定和甄别在实际工作中难以把握。尽早实现基础养老金的全国统筹,上述问题将有望解决。
3、以平等为原则推动流动人口完整纳入社保体系
近年来,我国的财政收入不断增长,有些地方的财政收入增长速度已经超过了GDP的增长速度,已经有这个财力在社会保险政策制度设计上从公平公正、社会稳定、社会正义考虑,上要做到一视同仁,促使城市要真正接纳流动人口,就要把他们融合到城市“社会”中来。不断转型政府职能,进一步强化公共服务职能,逐步完善公共服务的管理体制和运行机制。以各地户籍人口或财政供养人口为依据健全财政转移支付体系,促进各地财力平衡。(许丕藤)
一、 建筑行业农民工社保现状及存在的问题
以农民工为代表的流动人口为城市的发展作出了巨大贡献,但却并没有真正参与城市公共事务的管理。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》及2001年劳动和社会保障部《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》对农民合同制工人参加基本养老保险做出了规定,但受限于其操作性及实际的客观因素仍造成了大量农民工游离于国家保障范围之外,同时建筑行业农民工大多在行业产业链的末端劳务分包企业就业,其就业的环境尚并未得到太大的改善,相应的社保权益并未完全落到实处。据人力资源和社会保障部近日发布中国2011年人力社保事业发展统计公报显示,截至2011年,我国农民工数量达2.5亿人,其中外出农民工约1.6亿人,而农民工参加养老、医疗保险的人数均为4000多万人,参保率约为16%。调查某市9家建筑行业在2011年12月共有员工人数13187名,其中农民工约12791名,“五险”均未参加的农民工有12390,农民工参保率仅为3.14%。
二、 流动行业社保问题原因分析
1、高流动性
建筑行业农民工参保率低,农民工的社保权益未得到落实与这个行业的高流动性特点有很大的关系。建筑行业由于技能要求不高,人员需求量大,往往是农民工的聚集的领域。而在这个行业存在工资低、劳动强度大,劳动条件较差,受区域经济发展不平衡等因素的影响,从而造成了多数从业人员频繁流动。高流动性给农民工参加社保、办理社保带来了较多不良影响。
一是高流动性客观造成了建筑业企业无法提供准确的缴费资料,由于办理相关业务经过一定流程需要一定的办理时间,而农民工的频繁流动导致用工企业在一个月的时间已经更替了多名农民工。无法掌握准确的具体用工量导致参保主体无法为这些直接服务于建设项目的具体农民工参保。
二是高流动性导致社会保险关系转移、接续成本较大。按照《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》(国办发〔2009〕66号)的规定,办理跨省流动基本养老关系转移接续至少需要45个工作日,这对流动性极大的建筑行业农民工形成了较大障碍,影响农民工参保的积极性。在农民工社保关系不便转移的情况下,现行转移政策以及管理手段不适应农民频繁流动的需要,进一步增加了管理难度,也凸现现有的信息系统不能适应社会发展的需要。
农民工流动性大表现不仅在同一个城市频繁地变动工作岗位,而且还经常跨地域流动,以及阶段性转入非农领域就业。由于外来农民工一般来自不发达地区,其户口所在地的农村社会养老保险制度一般没有建立,已经建立的也还很不健全。一旦他们离开原工作的城市,其养老保险个人账户难以转回原籍,农民工的社保关系转移困难。如果不能实现有效的转移接续,多数难以达到缴纳社保费用年限标准。有的地方还规定退休前5年必须到该地参保,这实际上把农民工的养老问题排除在外。所以农民工在离开参保地时普遍不愿将钱放在社保机构,一般都选择退保。这实际反映出农民工对现行社会保险制度的不了解和不信任。
三是高流动性导致监督管理难度加大。养老和医疗等主要的社会保险制度被分割在多个统筹单位内运行,各统筹单位之间政策不统一,难以互联互通,劳动保障部门缴费基数核定及监察执法等工作带来困难。其次制度“缺陷”与农民工“流动性”融合为一个矛盾体。如《失业保险条例》规定,城镇企事业单位招用的农民合同制工人应当参加失业保险,与城镇职工不同的是,对农民合同制工人,个人不缴费。单位招用的农民合同制工人连续工作满1年,劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的,只要本单位已缴纳失业保险费,即由社会保险经办机构根据其工作时间长短,向其支付一次性生活补助金。而农民工流动性积强,在一个单位工作满1年的比例很低,因此按政策不能享受相关待遇,影响了参保积极性。
2、用工体制
现行的用工体制导致产业链末端企业负担过重。由于承担历史遗留问题的负担,企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均为工资总额的28%,个人缴费为11%,企业和农民工个人普遍感到负担太重,这种保险制度设计本身不适合农民工的特点。一些地方政府担心实行这样的社会保障政策影响地方招商引资,一些企业不愿由此提高成本加重企业生存环境。抽样调查某市2011年其建筑企业缴纳的社会保险费相当于人均工资总额的27.4%,占其人工成本的17.4%,而人工成本总额相当于成本费用总额的12.9%。也就是说,企业参加社会保险将增加其总成本约2.24个百分点。由于费率过高,形成了高门槛,影响了用工企业单位参保的积极性。而按照《中华人民共和国劳动法》第七十二条规定:用人单位和劳动者必须依法参加社会保险,缴纳社会保险费。建筑行业的上游企业为规避法律风险,促成了大量劳务分包,将农民工置于行业产业链末端的劳务分包企业。调查的9家建筑业企业中2家劳务分包企业有农民工11425名,占调查的农民工总数的89.32%。而劳务分包企业又处于建筑行业,其收益相对较低,如企业依法缴纳社会保险,企业将无法生存。
3、城乡二元社会福利体制
从深层次分析,公共政策公平性的不足导致我国出现的城乡二元分割体制造成流动人口成为社保的“缺档”。我国从20世纪50年代确立了以户籍制度为核心的城乡二元社会福利体制,作为特定时期非均衡发展战略的产物,二元社会福利体制是我国在资金匮乏、物资短缺、公共财力极为有限的情况下形成的制度安排,对当时加快工业化进程起到过积极作用,但弊端随着经济社会发展不断显现。社保的属地管理在地方政府,地方政府的人口统计分为两类:一类是常住人口,一类是流动人口。考虑到财政压力,绝大多数地方政府都把精力和财力放在户籍人口上。虽然农民工已是产业工人和城镇人口的重要组成部分,但在城市他们仍处于与城镇户口的市民身份不同、权利不等的“二等公民”的地位。由于劳动力市场供大于求,农民工又分散求职,几乎没有与雇主进行谈判的能力。在许多地区的政府官员眼中,GDP的增长速度要比农民工的社会保障更重要,担心实行社会保障影响招商影响本地经济发展和为官一任的政绩。因此,各地区的劳动监管部门很难履行职责,一些企业不为农民工参保,也不予引导、纠正。
此外,我们的社会保障和公共服务都是在不同时期产生的,有着非常明显的人的身份特征,不同的人群有着不同的制度。而到了信息时代,如果社保和公共服务还要按照身份来落实,那么农民工就会变成一个‘缺档’。同样,如果社保关系不能携带、账户资金不透明,农民工在遇到患病、失业、工伤、生育等困难时,也没有办法获得相应的补贴和服务。
三、 解决问题的对策建议
1、完善流动人口社会管理制度建设
社会管理首先是对人的管理,而流动人口属于比较难以管理的人群,流动人口管理必须要纳入到社会管理范围,否则,流动人口会由于其流动性大而不利于管理,形成社会管理的死角,从而对社会秩序造成负面影响。因此,进一步加强和完善流动人口管理和服务,从根本上破除户籍制度带来的负面影响,建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库,建立健全实有人口动态管理机制,形成居民档案,其记录了居民一生的社保记录、六大居民基础信息,便于我们了解居民的家庭状况、健康状况、职业状况、收入状况等。以此为基础进一步完善社会管理。
2、逐步完善各地的社保转续工作,提高社保统筹级次
逐步完善社保转续政策,诸如统筹考虑参保职工在转移社会保险关系时,不仅转移个人账户余额,而且也接续与本人缴费对应的基础养老金权益;达不到该年限的,其户籍所在地实行农村社会保险的,将个人账户余额及对应的基础性养老金权益转移至本人户籍所在地农保机构,按农保制度规定享受待遇。为适应流动及保护农民工利益的需要,应该为农民工建立过渡性的个人账户制度。但这样做也带来一些不利因素:由于对在同一单位工作、就业不够稳定的农民工实行与其他职工不同的制度,客观上还是形成了对农民工的区别对待(或歧视),也不利于农民工与其他职工之间、使用农民工多与少的企业之间的公平竞争,而且制度操作起来也颇有难度,特别是就业稳定程度的界定和甄别在实际工作中难以把握。尽早实现基础养老金的全国统筹,上述问题将有望解决。
3、以平等为原则推动流动人口完整纳入社保体系
近年来,我国的财政收入不断增长,有些地方的财政收入增长速度已经超过了GDP的增长速度,已经有这个财力在社会保险政策制度设计上从公平公正、社会稳定、社会正义考虑,上要做到一视同仁,促使城市要真正接纳流动人口,就要把他们融合到城市“社会”中来。不断转型政府职能,进一步强化公共服务职能,逐步完善公共服务的管理体制和运行机制。以各地户籍人口或财政供养人口为依据健全财政转移支付体系,促进各地财力平衡。(许丕藤)
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