金融审计在金融业综合经营监管作用探讨
白波(审计署西安办)
【发布时间:2012年12月19日】
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    我国十二个五年规划纲要中明确提出要“积极稳妥推进金融业综合经营试点。” 相比“十一五”规划建议中“稳步推进金融业综合经营试点”的提法,更强调了进行金融业综合经营试点的必要性和谨慎性。近年来,金融业综合经营在我国取得了较快发展,然而在发展中暴露的问题也对现行金融监管体系带来了新的挑战。金融审计作为政府审计和国家治理的重要组成部分,在坚持以科学发展观指导审计工作实践中,始终围绕党中央、国务院关心的金融核心问题开展金融审计工作,不断推动深化金融体制改革,为维护金融安全、促进金融市场平稳、健康持续发展做出了积极贡献。同时,在我国金融业综合经营监管体系改革这一背景下,金融审计注重发挥免疫系统功能,对促进综合经营的金融控股集团完善制度,加强管理,防范风险方面有着积极有效的作用。
    
    一、我国金融业综合经营发展现状和目前发展中存在的主要问题
    
    九十年代东南亚金融危机之后,为确保我国金融体系的安全与稳定,完善金融风险管理体系,我国对金融监管体系进行了重大改革,相继成立了银监会、证监会和保监会,形成了对金融业的分业经营和分业监管模式。然而在全球贸易、资本和金融服务一体化的趋势下,金融自由化和金融创新浪潮的不断冲击,使分业经营所形成的市场分割、资源浪费和效率低下等弊端严重影响着我国金融市场效率和国际竞争力的提高。相比较而言,金融业综合经营具有节约交易成本、分散金融风险、获得协同优势等长处。同时,具有跨国经营优势、国际影响力较大的金融集团也是一国金融体系的主要支撑,是国家金融实力的体现。金融业综合经营已成为世界发展潮流。顺应世界潮流的发展,综合经营也是我国金融业的发展方向。经过几年来的不断探索和发展,目前我国已初步形成了多元化的金融控股集团格局。一是政策性金融控股集团,以中央汇金投资有限责任公司为代表的政策性金融投资控股公司。二是银行业金融控股集团,以中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行为代表的商业银行先后投资入股基金管理公司、保险公司、金融租赁公司、信托公司等非银行金融企业。三是产融结合的金控集团,以中信、光大、平安等为代表的大型综合性集团经过多年实践,金融业务和非金融业务发展全面,已逐步发展成为实质性的金融控股公司。四是一些地方政府主导的金控集团,以管理地方国有金融资产为主,如江苏国联集团、上海国际集团、天津泰达集团等。五是行业金控集团,以国家电网、中石油为代表的传统产业集团相继发展金融业务,建立企业内部银行,获得了较高的资金收益和更便利的金融服务,也在一定程度上促进了主业发展。
    
    综合经营的基本特征是突破了传统的业务范围,使传统意义上的银行、证券和保险等不同金融行业的边界和特征变得模糊了。同时我国一些有产融结合特性的金融控股集团对分业监管体系带了新的挑战。我国金融监管的实践表明,大型金融控股集团发展中存在的一些问题:一是大型金融控股集团利用产融结合特点,关联交易增多,出现严重的风险传递现象。目前,由于我国对金融控股集团防范风险的防火墙制度尚未系统建立,随着金融机构之间业务联系的密切,关联交易自然增多,风险传递问题日益严重。同时,集团内部存在利用上市公司、证券公司、信托公司和商业银行之间的关联交易,形成银行融资、购并、上市的资金循环和利用金融机构与企业的关系,套取银行的资金或挪用客户资金解决关联企业资金需求的现象。二是部分金融控股公司的市场主体身份没有得到明确,监管机构无法依照相关法律法规按金融机构的标准对其进行监管。传统产业集团为追求金融利润所设立的金融机构在监管主体上难以明确,存在监管真空。三是大型金融集团利用自身综合经营优势获取政策红利,规避政策监管和宏观调控。金融控股集团依靠国有身份能够通过信贷、债券等融资渠道筹集大量资金,地方政府出于自身经济利益考虑也易给予其政策性支持,造成大型金融控股集团在房地产、资本市场等领域进行投机,在国家重点宏观调控领域规避产业限制,抵消国家调控效果。四是当前我国金融业尚不发达,加之实行分业监管,对金融业综合经营立法尚显缓慢。
    
    二、金融审计在金融业综合经营监管中的地位和作用分析
    
    现阶段,能够对我国金融业实施监管的机构主要有“一行三会”以及审计机关、社会审计组织、金融机构内部稽核、财政部、国家和地方税务局、司法部门等,共同构成了我国金融机构的监管体系框架。由于监管重点和监管职能上的差异,上述金融监管架构中的各个监管主体在我国金融监管体系中发挥的作用不尽相同。相比较而言,“一行三会”及其分支机构所从事的金融监管,由于行业监管的性质,对综合性金融控股集团的管理依据其主要业务性质,归属相应的监管机构,对金融控股公司内相关机构、业务的监管,按照业务性质实施分业监管。无法跨行业综合考虑其经营存在的政策性和经营性风险。同时地方分支机构与当地政府存在各种利益关系,无法处于绝对独立地位,在一定程度上影响金融监管的客观公正性;金融机构的内部稽核部门层次不高,权威不够,审计人员的素质参差不齐,监督作用有限;社会中介机构出于自身生存的需要和扩展市场业务和份额的要求,要向被审计对象收取服务费用,与被监管单位存在着千丝万缕的经济利益关系,也很难十分公正地揭露问题;财政部门和税务部门由于重点关注的是企业财务收支和税收征管,往往难于全面、系统、彻底地对金融机构进行全面监管。
    
    金融审计在金融监管体系具有独立性和综合性的独特优势。近年来,金融审计工作充分发挥政府审计特有的独立性和综合性这一优势,以国有及国有资本占控股地位或主导地位商业银行、保险公司、证券公司和其他金融机构为重点,将全面审计与专项审计调查相结合,审计银行业与审计证券、保险业相结合,着力揭示金融领域系统性风险。同时,以领导干部经济责任审计和预算执行审计为切入点,进一步加大“一行三会”审计力度,反映金融监管中存在的体制性障碍和制度性缺陷问题,积极探索金融政策实施效果评价审计和审计调查工作,促进了相关监管部门完善预算管理体制和依法履行职责,得到了金融机构和其他监管部门的认可。针对金融业综合经营如何有效监管这一课题,金融审计发挥其综合监督的独特优势,在银行、信托、证券、保险业之间资金和业务往来日益密切的情况下,对分业监管模式做出积极有益的补充。有效降低金融体系的分业监管运营管理模式下金融业综合经营风险。同时在对大型金融机构领导人经济责任审计中,发挥独立性优势,对企业资产负债损益、政策制定、重大决策、法人治理、内控建设等审计事项进行客观评价,揭示企业综合经营中存在的重大问题和体制机制缺陷。另一方面,政府审计把金融业作为一个有机的整体进行监督,可以降低不同金融机构业务交叉时监管部门产生的较高的协调监管成本,也可减少多重监管制度对金融创新的阻碍,实现监管经济效益和社会效益最大化。
    
    三、金融审计在金融业综合经营监管的侧重点及主要途径方法
    
    金融行业作为国民经济的命脉行业和经济核心,金融安全是保证国家经济安全的“防火墙”,它关系到国家经济与社会的整体健康、协调、和健康发展。作为我国政府审计重要内容的金融审计一直对国有资本占控股地位或者主导地位的银行或者非银行金融机构进行着监督,他通过揭露金融机构和队伍中存在的重大违法违规问题,对金融系统中的一些个体风险和道德风险进行遏制和警示,促使金融机构守法经营。通过对金融机构业务、会计核算和财务管理的系统审计和专项调查发现并揭示体制缺陷、机制扭曲和制度不完善等问题,促使金融机构深化改革、改进运行机制、完善经营管理制度,加强管理,提高效益。通过对党中央、国务院各项方针政策的贯彻落实情况的跟踪检查,促进金融机构履行各项经济和社会责任,为我国社会经济建设作出贡献。从近年来的金融审计实践来看,尤其是2008年金融危机以来,金融审计始终围绕党中央、国务院关心的金融核心问题开展工作,始终将维护金融安全、防范金融风险放在重要位置,在促进银行加强管理,完善制度,防范风险方面发挥了很好的作用。尤其是在当前全球经济面临危机的情况下,政府审计更以发挥国家治理功能为己任,以保障经济平稳较快发展作为重中之重,进一步发挥审计的“免疫系统”功能,保障国家的经济安全,民生安全、资源环境安全、国有资产的安全等。
    
    目前,从我国各大中资金融机构股权结构来看,各级政府都占相当比重,金融审计代表政府对国有金融机构进行审计,促进国有资产保值增值,是《审计法》赋予的权力。金融审计全面参与我国的金融监管已成为现实,这也是我国与西方发达国家在政府金融审计的显著区别和独特优势。
    
    随着政府审计机关在深化金融改革、防范金融风险、强化金融管理、打击金融领域违法犯罪活动等方面发挥的作用越来越大,金融审计的职能和侧重点也逐步实现了从财务收支审计向风险、效益管理审计和经济责任审计的转变。审计目标、审计内容、审计方式及审计手段都发生了重大转变,特别是在金融审计组织方式上,为适应国有金融机构一级法人制度的建立,由“各自为战”的组织方式向“五统一”(统一计划、统一方案、统一实施、统一处理和统一考核)的组织方式转变,即“以总行审计为龙头,以银行客户为中心,以资金流为导向”的审计组织方式。目前,各大银行实现数据大集中,金融审计以总行为龙头开展审计,在总行通过对全国数据的分析,确定重点地区、重点问题,实施“精确打击”,提高了审计效率和审计质量。金融审计在揭露并惩处金融机构各类违纪现象、约束其依法经营、加强管理等方面都起到了重要作用,具体表现在:一是金融审计既可以对金融机构进行审计,也可以对“一行三会”、社会中介机构等相关监管部门进行审计监督,也即对金融监管者进行金融监管的职能。这一独特的金融监管职能的意义在于:金融审计可以对金融监管当局履行监管职能的情况进行检查和调查,控制监管者的道德风险。二是政府审计机关既能够对金融机构进行审计,也能够对其他相关的企事业单位进行审计,有效地发挥了金融审计的专业优势和整体优势,这也是“一行三会”和内部审计部门等监管部门所不具备的。三是金融审计具有较高的法律地位。政府审计机关作为较高层次经济监督部门,由于法律授予审计机关较强的审计调查取证权力,可以延伸审计和调查贷款企业的财务状况、经营成果和偿债能力,更加全面地了解和评价金融机构信贷资金的合规性、安全性和盈利性。(白波)     
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