政策执行情况跟踪审计方法论初探
吴兆章（审计署南京办 ）
摘要：面对政策执行情况这一非实体的审计对象，只有科学厘清内涵，以项目（资金）为切入点，明确政策传递环节、传导机制、政策间协调和绩效性这四个关注点，才能化虚为实。政策执行情况跟踪审计要点面结合，构建政策评价指标体系，以问题为中心展开审计。政策执行情况跟踪审计要动静相宜，把握持续性动态性、突出阶段性审计重点。
关键词：政策执行情况 跟踪审计 化虚为实 点面结合 动静相宜
对政策执行情况实施跟踪审计，是国家审计机关根据经济社会发展需要，改变过去单纯事后审计的方法而开展的一种全新审计方式。从国外审计实践看，美国《1993年政府绩效与结果法案》就授权审计总署向国会报告对公共政策执行效果进行审计的情况，监督联邦政府公共政策改革进程；法国审计法院从2007 年起对公共政策执行作法律监督，评价政府部门遵守有关公共政策的执行效果。刘家义审计长从国家治理高度对审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”定位、关于审计机关要从宏观上政策上提出建设性建议的要求，都明确要把政策审计作为国家审计的重要内容突出出来。近年来，我国国家审计高度重视政策审计，各级审计机关在推动科学发展、加快转变经济发展方式相关政策执行情况跟踪审计上作出了可贵探索。同时，勿庸讳言，作为一个新兴的审计领域，政策执行情况跟踪审计无论在理论还是实践上都还处于探索阶段，审计对象和目标不够清晰、评价揭露内容不够明确、工作实践中找不准切入点和着力点等问题都还不同程度地存在。如何做好政策执行情况跟踪审计，笔者拟从方法论上提出自己的几点思考。
一、化虚为实
政策执行情况跟踪审计的对象是中央制定的宏观经济政策，包括财政政策、货币政策、产业政策等及与其配套制度规定，审计评价的内容是政策执行的效果性、效益性和合规性。相比较于传统审计，政策执行情况跟踪审计的对象和评价均呈现出非实体的“虚”的特征。面对这一新兴审计领域，审计人员时常感到无从下手。如何化虚为实呢？
（一）科学厘清政策执行情况跟踪审计的内涵。政策执行情况跟踪审计，就是审计机关按照国家法律、法规的规定，对审计对象执行国家政策的相关经济事项、经济行为和资金运行情况进行直接或间接的监督和控制：监督检查相关政策是否得到贯彻执行，相关资金分配是否符合政策目标，使用是否合法合规；各项政策措施是否相互协同，政策效应是否存在相互抵消等问题，并针对监督检查中发现的问题提出矫正建议和意见，从而提高政策实施的效率，推动政策的调整、发展和完善，使政策目标、实施步骤、执行手段更加契合，确保政策效果的顺利实现。政策执行情况跟踪审计主要是绩效性审计。即，审计机关通过对相关经济活动的分析，对在政策引导下的资金配置和使用的真实性、合规性和绩效性进行评价。其中，真实性是以经济活动相关财务和业务数据为评价对象，判断评价其与真实情况的吻合程度；合规性是以相关政策为依据，判断和评价政策执行行为是否符合政策要求，是否符合公共利益，是否体现依法理财的工作准则；绩效性是对政策的实施效果进行评价，是以目标—成本—绩效比较为基本方法，判断和评价政策相关措施是否到位，资金是否得到有效使用，是否达到政策预期的经济社会效益等。
（二）抓住资金（项目）这个政策执行情况跟踪审计的切入点。政策执行情况跟踪审计的“虚”，很大程度上是由审计对象的特殊性决定的：它的审计对象比较抽象，不是一个具体的被审计单位，而是对某一类社会或经济行为支持或限制的目标而采取的政策措施；它的审计对象比较宏观，不限于具体单位、部门及其业务，而是关联到经济政策相关的所有单位或部门。化虚为实，关键要抓住资金（项目）这个审计工作万变不离其宗的“宗”，也就是具有可知性、操作性的政策相关资金和项目情况。一般来说，政策的实施都与公共财政的投入和保障密切相关；资金（项目）是政策的载体，是政策机制发挥作用的途径和具体效果的外在表现。近年来，各级审计机关开展的社保基金审计、环保基金审计、水污染防治审计调查等实质上都是以资金（项目）形式开展的政策执行情况审计；其中，政策的跟踪审计与相应资金（项目）的审计结合进行，审计的目标包括加强专项资金监管和促进政策制度完善两部分，既揭露专项资金筹集、分配、使用、管理等方面的问题，又揭示政策缺陷、提出政策建议。具体来说，包括三个方面。一是资金和项目的总体情况。包括项目和资金的总规模、项目和资金的分布投向等，其中检查项目和资金的分布投向时，重点检查其与政策目标的一致性，是否存在名义上一致和实质上相反的情况。二是资金使用和项目建设进展情况。包括项目投资完成情况、项目施工进度情况，项目资金拨付情况，重点关注由于政策配套资金不到位、政策资金被挪用导致的项目进度等情况。三是资金和项目投入的效果。包括资金和项目本身取得的实际效果是否与政策预期一致，项目的带动效果是否与政策预期一致，通过微观和宏观经济指标的变化情况综合评价其实际效果。
（三）明确政策执行情况跟踪审计的关注点。（1）政策传递环节。政策传递一般包括中央制定政策、地方出台相应的实施细则、政策的执行、政策的效果评估和调整等环节。政策执行情况跟踪审计应重点关注的政策环节包括：具体负责政策执行的单位和部门的履职情况、地方制定的实施细则情况、政策影响领域的变化情况以及政策的评估调整等。审计政策执行情况，就是要以中央政策的目标和效果为评价依据，重点反映地方政策与中央政策不一致的问题，以及地方政策制定依据不足、政策操作性不强、实施效果不理想、政策评估不客观等情况，促进中央经济政策落到实处。（2）政策传导机制。从政策执行实践看，往往影响政策效果的原因既不是政策本身不合理，也不是下级单位或部门执行走样，而是政策发生作用的机制条件不完全具备、传导过程中存在障碍。例如：国家出台信贷政策，鼓励金融机构将信贷资金投向新兴产业；但是，现代金融机构已经建立了风险控制制度，新兴产业投资风险大，所以即使央行、银监会“窗口指导”，支持新兴产业的信贷政策也难以很快落实到位。因此，在政策执行情况跟踪审计中，要全面分析政策的作用机制和传导机制，明确传导机制相关环节及其相互关联性（特别是利益关联性）；只有掌握了传导的因果关系，才能发现传导（特别是利益传导）上的障碍，提出科学合理的对策建议。（3）政策间协调性。政策执行情况跟踪审计要研究多项政策间相互关系，结合实际情况具体研究分析多项政策间相互支撑、协调或相互矛盾、不协调的具体原因，为健全完善相关政策找到出路。以信贷政策与产业政策间的关系为例，信贷政策制订主体是中央银行和银监会，产业政策制定主体是政府，在经济发展过程中，两者根本利益是一致的；但是，在局部地区、一定时段，往往会有一些地方政府盲目追求经济总量、利用信贷相关政策规定不够细化的漏洞，为过剩产能争取信贷。因此，应该细化产业政策、把消化过剩产能的指标要求量化细化到相关地区和政府，并与信贷政策相衔接，从而发挥政策合力、避免内耗。（4）政策的绩效性。经济政策的执行效果不仅要进行定性分析，还需要用绩效指标进行定量反映。经济政策执行效果的定量指标，需要反映经济政策执行效果的好坏，包括给社会带来就业人数的多少、给群众带来实惠的多少、对自然环境的改善程度、带来税收规模增幅的大小、实现社会经济发展速度的快慢等指标。审计实践中，经济政策执行效果评价体系框架应包括：经济政策性功能发挥和经济政策性职能的履行情况、促进贯彻执行国家重大战略方针的情况、经济政策执行的合理性和有效性情况、经济政策执行中存在的重大风险隐患情况、经济政策执行中的违法违规与管理不规范的情况、制约经济政策执行的制度体制机制情况、经济政策执行的可持续情况。
二、点面结合
政策执行情况跟踪审计“面”的要求体现在两个方面。一是审计范围的全面性。经济政策影响多地区、多部门、多行业，凡是受政策影响（直接或间接）的经济活动都应属于审计范围。政策执行情况跟踪审计的高质量成果，离不开审计的覆盖面；只有有了“面”的支撑，才能横向对比，从中发现差异、差距以及共性、普遍性和倾向性问题。二是审计评价的全面性。与传统财务收支审计相比，政策执行情况跟踪审计需要对政策执行的效果性、效益性和合规性发表审计意见，并从政策制度和管理层面分析问题产生的深层次原因，向政府及有关部门提出完善宏观政策、健全法规制度、加强综合管理的对策建议，从而在宏观层面发挥“免疫系统”建设性作用。
面与点相互支撑，需要科学理论范式联结审计评价点、构建政策评价指标体系。武汉大学经济与管理学院周亚荣、卢雁影两位教授在对科技政策执行效果评价的研究中形成了《地方政府科技政策执行效果评价基本指标》，就如何构建政策评价指标体系作了有益的探索。（见下图）
地方政府科技政策执行效果评价指标
面与点相互融合，可以实施问题中心式的专题审计。即，坚持问题为主线，在不同单位、不同时点实施跟踪，“由此及彼”、“由表及里”。所谓由此及彼，是指对发现的问题，追踪问题漫延的程度或存在的广度，从一个单位跟踪到整个领域，从单个现象发现普遍问题；所谓由表及里，是指从检查政策实施情况、揭露政策执行中的新情况新问题入手，从体制、机制、制度以及政策措施层面深入分析研究问题本质，提出审计建议和对策，促进政策的落实和完善。
政策执行情况跟踪审计中“点”的选择，应把握三个原则。一是量力而行，突出重点。从实际出发，根据自身的力量和资源，有所为、有所不为，不越位、不错位，按照重要性和效益性原则，抓住审计重点、把握审计定位，宏观着眼、微观入手、有的放矢。二是整合力量，提高能力。政策跟踪审计对审计机关和审计人员的能力、素质提出了较高要求，不仅需要丰富的审计实践经验和较高的职业判断能力，还需要较强的政治敏感度、政策理论水平、现代宏观经济知识等，拥有复合型的审计能力。三是多度开发，综合利用。政策跟踪审计重在解决问题并提出适用对策，因此，要多层次、多形式、多途径确保审计成果的及时和有效转化。政策跟踪审计强调促进性，要利用职能部门、媒体与公众等各种渠道，多途径、有选择地运用审计成果，共同推进问题的及时解决。在政策跟踪审计实施过程中，要分阶段、分类别以报告、专报、信息、公告、新闻稿等多种形式产出审计成果，确保成果的时效性，发挥审计的建设性作用。
三、动静相宜
政策执行情况跟踪审计的持续性特征，决定其必须突出动态性、过程性。政策执行情况跟踪审计是动态的跟踪审计、过程性审计。从政策本身的特点看，一些大的宏观经济政策，往往周期较长、同时政策环境又处于不断变化中，从无到有的试点时期、从点到面的政策推进期、政策普及后的成熟稳定期都容易出现各种管理漏洞，因此不能只进行一次审计，而应密切关注政策的实施情况以及政治、经济和社会环境的变化，综合考虑影响政策发挥效应的多方面因素，采取审计和专项审计调查相结合的方式进行跟踪审计。政策审计，就是审计机关努力克服传统审计的滞后性局限，将关口前移，在事前、事中、事后三个阶段持续对某项政策或某个专项资金进行动态审计，审计目标层层递进，促进制度更加完善、管理更加规范。跟踪审计的目的是及时发现政策实施中出现的新情况、新问题，及时研究分析完善措施，积极努力将问题解决在萌芽状态，或尚未发展蔓延的阶段。
政策执行情况跟踪审计的阶段性特征，决定其必须动中取静、把握介入时机和阶段性评价重点。政策跟踪审计贯穿于政策执行的整个过程，由于政策执行的时间跨度大，执行中存在调整变更情况，因此，这决定了政策跟踪审计带有阶段性特点。政策执行审计的阶段性特征，就是要在全面掌握政策变化过程的基础上，根据当前政策执行关注的重点，选取最能反映客观状况的审计载体，作为审计的切入点，并发表阶段性意见。审计时点的选择即跟踪审计介入的时机和关键点的选择，政策跟踪审计时点的选择决定了审计方式、组织形式和介入深度、力度的选择。每一个具体阶段、时间节点上的审计，需要对政策执行的阶段性特征作静态评价。政策审计的阶段性特征，要求每一阶段的审计目标、审计范围、审计内容、审计方式等根据政策实施阶段的不同而有所不同，前一阶段是后一阶段的基础、后一阶段是前一阶段的继续，后一阶段是对前一阶段审计结果和审计整改情况的检查、也是对新一阶段政策执行和资金管理的再检查。
按照跟踪审计的动静特征，可以将政策执行情况跟踪审计分为定期跟踪审计、不定期跟踪审计和实时跟踪审计三类。定期跟踪审计，是指根据政策的实施期间定期组织审计，定期反映政策实施成果和存在问题。定期跟踪审计的政策和资金必须具有周期性。比如，对社会保障基金审计我们可以1-2年定期进行一次。不定期跟踪审计，是目前我们开展政策跟踪审计的主要形式，其往往针对单一政策或专项资金审计。由于审计资源有限，而审计任务又重，除非有专门要求，一般情况下，长期对某项政策进行定期跟踪审计的可能性不大。同时，不定期跟踪审计更有利于审计创新和突破，既可避免审计人员对习惯性工作的轻视，又可以防止被审计对象有计划的掩盖问题，效果往往更佳。实时跟踪审计，是在政策实施的当时就接受审计，审计与政策的实施实现时间上零间隔。如果说定期、不定期跟踪审计是“有选择性”的跟踪审计，是初级阶段；那么，实时跟踪审计则是更高阶段。它可以实现审计机关和审计人员“随心所欲”开展跟踪审计的目标。但是，实现实时跟踪审计必须有一个先决条件，就是政策的执行和相关资金的管理具有比较完备的信息系统，几乎所有需要审计的数据都可以实时取得、分析，同时，跟踪审计的方法也从传统的审计方式转向信息化的审计方式进行，并且有比较成熟的计算机审计系统。只有这两方面的条件都具备，才能做到实时跟踪审计。（吴兆章）
主要参考文献：
李克强．2010．深刻理解〈建议〉主题主线 促进经济社会全面协调可持续发展[N]．人民日报．11 月 15 日．
刘家义．2009．树立科学审计理念 发挥审计“免疫系统”功能[J]．求是（9）．
董大胜．2009．牢固树立科学审计理念 发挥审计免疫系统功能[C]．新中国内部审计制度实施 25 周年研讨会上的发言．
陈尘肇. 2011. 关于加强转变经济发展方式相关政策执行情况审计监督的思考〔J〕.审计研究（4）.
周亚荣 卢雁影. 2011. 地方政府科技法规、政策执行效果评价研究〔J〕.财会通讯（11）.
郑国洪 丁时勇 张万钧.2010. 国家审计机关开展经济政策评估问题研究〔J〕. 云南行政学院学报(1).
季春东 2006. 公共政策绩效的审计之维〔J〕. 湖北行政学院学报(5).
关键词：政策执行情况 跟踪审计 化虚为实 点面结合 动静相宜
对政策执行情况实施跟踪审计，是国家审计机关根据经济社会发展需要，改变过去单纯事后审计的方法而开展的一种全新审计方式。从国外审计实践看，美国《1993年政府绩效与结果法案》就授权审计总署向国会报告对公共政策执行效果进行审计的情况，监督联邦政府公共政策改革进程；法国审计法院从2007 年起对公共政策执行作法律监督，评价政府部门遵守有关公共政策的执行效果。刘家义审计长从国家治理高度对审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”定位、关于审计机关要从宏观上政策上提出建设性建议的要求，都明确要把政策审计作为国家审计的重要内容突出出来。近年来，我国国家审计高度重视政策审计，各级审计机关在推动科学发展、加快转变经济发展方式相关政策执行情况跟踪审计上作出了可贵探索。同时，勿庸讳言，作为一个新兴的审计领域，政策执行情况跟踪审计无论在理论还是实践上都还处于探索阶段，审计对象和目标不够清晰、评价揭露内容不够明确、工作实践中找不准切入点和着力点等问题都还不同程度地存在。如何做好政策执行情况跟踪审计，笔者拟从方法论上提出自己的几点思考。
一、化虚为实
政策执行情况跟踪审计的对象是中央制定的宏观经济政策，包括财政政策、货币政策、产业政策等及与其配套制度规定，审计评价的内容是政策执行的效果性、效益性和合规性。相比较于传统审计，政策执行情况跟踪审计的对象和评价均呈现出非实体的“虚”的特征。面对这一新兴审计领域，审计人员时常感到无从下手。如何化虚为实呢？
（一）科学厘清政策执行情况跟踪审计的内涵。政策执行情况跟踪审计，就是审计机关按照国家法律、法规的规定，对审计对象执行国家政策的相关经济事项、经济行为和资金运行情况进行直接或间接的监督和控制：监督检查相关政策是否得到贯彻执行，相关资金分配是否符合政策目标，使用是否合法合规；各项政策措施是否相互协同，政策效应是否存在相互抵消等问题，并针对监督检查中发现的问题提出矫正建议和意见，从而提高政策实施的效率，推动政策的调整、发展和完善，使政策目标、实施步骤、执行手段更加契合，确保政策效果的顺利实现。政策执行情况跟踪审计主要是绩效性审计。即，审计机关通过对相关经济活动的分析，对在政策引导下的资金配置和使用的真实性、合规性和绩效性进行评价。其中，真实性是以经济活动相关财务和业务数据为评价对象，判断评价其与真实情况的吻合程度；合规性是以相关政策为依据，判断和评价政策执行行为是否符合政策要求，是否符合公共利益，是否体现依法理财的工作准则；绩效性是对政策的实施效果进行评价，是以目标—成本—绩效比较为基本方法，判断和评价政策相关措施是否到位，资金是否得到有效使用，是否达到政策预期的经济社会效益等。
（二）抓住资金（项目）这个政策执行情况跟踪审计的切入点。政策执行情况跟踪审计的“虚”，很大程度上是由审计对象的特殊性决定的：它的审计对象比较抽象，不是一个具体的被审计单位，而是对某一类社会或经济行为支持或限制的目标而采取的政策措施；它的审计对象比较宏观，不限于具体单位、部门及其业务，而是关联到经济政策相关的所有单位或部门。化虚为实，关键要抓住资金（项目）这个审计工作万变不离其宗的“宗”，也就是具有可知性、操作性的政策相关资金和项目情况。一般来说，政策的实施都与公共财政的投入和保障密切相关；资金（项目）是政策的载体，是政策机制发挥作用的途径和具体效果的外在表现。近年来，各级审计机关开展的社保基金审计、环保基金审计、水污染防治审计调查等实质上都是以资金（项目）形式开展的政策执行情况审计；其中，政策的跟踪审计与相应资金（项目）的审计结合进行，审计的目标包括加强专项资金监管和促进政策制度完善两部分，既揭露专项资金筹集、分配、使用、管理等方面的问题，又揭示政策缺陷、提出政策建议。具体来说，包括三个方面。一是资金和项目的总体情况。包括项目和资金的总规模、项目和资金的分布投向等，其中检查项目和资金的分布投向时，重点检查其与政策目标的一致性，是否存在名义上一致和实质上相反的情况。二是资金使用和项目建设进展情况。包括项目投资完成情况、项目施工进度情况，项目资金拨付情况，重点关注由于政策配套资金不到位、政策资金被挪用导致的项目进度等情况。三是资金和项目投入的效果。包括资金和项目本身取得的实际效果是否与政策预期一致，项目的带动效果是否与政策预期一致，通过微观和宏观经济指标的变化情况综合评价其实际效果。
（三）明确政策执行情况跟踪审计的关注点。（1）政策传递环节。政策传递一般包括中央制定政策、地方出台相应的实施细则、政策的执行、政策的效果评估和调整等环节。政策执行情况跟踪审计应重点关注的政策环节包括：具体负责政策执行的单位和部门的履职情况、地方制定的实施细则情况、政策影响领域的变化情况以及政策的评估调整等。审计政策执行情况，就是要以中央政策的目标和效果为评价依据，重点反映地方政策与中央政策不一致的问题，以及地方政策制定依据不足、政策操作性不强、实施效果不理想、政策评估不客观等情况，促进中央经济政策落到实处。（2）政策传导机制。从政策执行实践看，往往影响政策效果的原因既不是政策本身不合理，也不是下级单位或部门执行走样，而是政策发生作用的机制条件不完全具备、传导过程中存在障碍。例如：国家出台信贷政策，鼓励金融机构将信贷资金投向新兴产业；但是，现代金融机构已经建立了风险控制制度，新兴产业投资风险大，所以即使央行、银监会“窗口指导”，支持新兴产业的信贷政策也难以很快落实到位。因此，在政策执行情况跟踪审计中，要全面分析政策的作用机制和传导机制，明确传导机制相关环节及其相互关联性（特别是利益关联性）；只有掌握了传导的因果关系，才能发现传导（特别是利益传导）上的障碍，提出科学合理的对策建议。（3）政策间协调性。政策执行情况跟踪审计要研究多项政策间相互关系，结合实际情况具体研究分析多项政策间相互支撑、协调或相互矛盾、不协调的具体原因，为健全完善相关政策找到出路。以信贷政策与产业政策间的关系为例，信贷政策制订主体是中央银行和银监会，产业政策制定主体是政府，在经济发展过程中，两者根本利益是一致的；但是，在局部地区、一定时段，往往会有一些地方政府盲目追求经济总量、利用信贷相关政策规定不够细化的漏洞，为过剩产能争取信贷。因此，应该细化产业政策、把消化过剩产能的指标要求量化细化到相关地区和政府，并与信贷政策相衔接，从而发挥政策合力、避免内耗。（4）政策的绩效性。经济政策的执行效果不仅要进行定性分析，还需要用绩效指标进行定量反映。经济政策执行效果的定量指标，需要反映经济政策执行效果的好坏，包括给社会带来就业人数的多少、给群众带来实惠的多少、对自然环境的改善程度、带来税收规模增幅的大小、实现社会经济发展速度的快慢等指标。审计实践中，经济政策执行效果评价体系框架应包括：经济政策性功能发挥和经济政策性职能的履行情况、促进贯彻执行国家重大战略方针的情况、经济政策执行的合理性和有效性情况、经济政策执行中存在的重大风险隐患情况、经济政策执行中的违法违规与管理不规范的情况、制约经济政策执行的制度体制机制情况、经济政策执行的可持续情况。
二、点面结合
政策执行情况跟踪审计“面”的要求体现在两个方面。一是审计范围的全面性。经济政策影响多地区、多部门、多行业，凡是受政策影响（直接或间接）的经济活动都应属于审计范围。政策执行情况跟踪审计的高质量成果，离不开审计的覆盖面；只有有了“面”的支撑，才能横向对比，从中发现差异、差距以及共性、普遍性和倾向性问题。二是审计评价的全面性。与传统财务收支审计相比，政策执行情况跟踪审计需要对政策执行的效果性、效益性和合规性发表审计意见，并从政策制度和管理层面分析问题产生的深层次原因，向政府及有关部门提出完善宏观政策、健全法规制度、加强综合管理的对策建议，从而在宏观层面发挥“免疫系统”建设性作用。
面与点相互支撑，需要科学理论范式联结审计评价点、构建政策评价指标体系。武汉大学经济与管理学院周亚荣、卢雁影两位教授在对科技政策执行效果评价的研究中形成了《地方政府科技政策执行效果评价基本指标》，就如何构建政策评价指标体系作了有益的探索。（见下图）
地方政府科技政策执行效果评价指标
项目 | 指标 | 指标说明 | 指标属性 |
政策 制定 | 制定程序的规范性 | 政策制定的可行性研究报告及审批是否严格遵守审批程序等 | 定性指标 （合规） |
决策机制科学有效性 | 决策机制是否科学有效，重要政策是否经过论证 | 定性指标 （经济） | |
政策执行的形式和组织机构 | 科技管理部门编制人数、科技管理部门实际人数、科技管理部门中本科及本科以上学历人数 | 地方科技管理部门机构建设情况 | 定量指标 （合规、效率） |
科技管理部门履职情况 | 地方党委和政府支持科技管理机构改善工作条件和为其配备强有力领导班子、支持其开展工作的情况 | 定性指标 （经济、合规） | |
政策执行的监控与反馈 | 中央政策到地方省细则的滞后时间 | 对中央政策执行的监控情况 | 定量指标 （效率） |
地方政府召开专题会议的次数 | 解决由科技管理部门负责或参与的科技进步工作中重大问题的专题会议，听取科技管理部门科技工作专题汇报 | 定量指标 （效率、效果） | |
目标责任制实施产生的成效 | 党政领导科技进步目标责任制的建立和实施情况 | 定性指标 （效率、效果） | |
政策执行结果 | 科学技术支出占当年财政一般预算支出比例、科学研究与试验发展活动的投入 | 反映科技投入经费对科技政策及其效果的影响 | 定量指标 （效率） |
地方获得的国家级科技奖励数量和专利申请数（授权数） | 反映具体的科技成果 | 定量指标 （效果） | |
地区G D P增长率、人均收入增长率、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入的增长率 | 反映科技对社会经济的促进作用 | 定量指标 （效率） | |
地区大中型企业基本情况、大中型企业科技活动经费筹集额、企业科技活动经费支出额 | 反映地方大中型企业技术创新投入 | 定量指标 （效果） | |
公民满意度 | 反映科技政策的公平 | 定性指标 （公平） | |
节能减排 | 反映科技政策的环保 | 定量指标 （环保） |
政策执行情况跟踪审计中“点”的选择，应把握三个原则。一是量力而行，突出重点。从实际出发，根据自身的力量和资源，有所为、有所不为，不越位、不错位，按照重要性和效益性原则，抓住审计重点、把握审计定位，宏观着眼、微观入手、有的放矢。二是整合力量，提高能力。政策跟踪审计对审计机关和审计人员的能力、素质提出了较高要求，不仅需要丰富的审计实践经验和较高的职业判断能力，还需要较强的政治敏感度、政策理论水平、现代宏观经济知识等，拥有复合型的审计能力。三是多度开发，综合利用。政策跟踪审计重在解决问题并提出适用对策，因此，要多层次、多形式、多途径确保审计成果的及时和有效转化。政策跟踪审计强调促进性，要利用职能部门、媒体与公众等各种渠道，多途径、有选择地运用审计成果，共同推进问题的及时解决。在政策跟踪审计实施过程中，要分阶段、分类别以报告、专报、信息、公告、新闻稿等多种形式产出审计成果，确保成果的时效性，发挥审计的建设性作用。
三、动静相宜
政策执行情况跟踪审计的持续性特征，决定其必须突出动态性、过程性。政策执行情况跟踪审计是动态的跟踪审计、过程性审计。从政策本身的特点看，一些大的宏观经济政策，往往周期较长、同时政策环境又处于不断变化中，从无到有的试点时期、从点到面的政策推进期、政策普及后的成熟稳定期都容易出现各种管理漏洞，因此不能只进行一次审计，而应密切关注政策的实施情况以及政治、经济和社会环境的变化，综合考虑影响政策发挥效应的多方面因素，采取审计和专项审计调查相结合的方式进行跟踪审计。政策审计，就是审计机关努力克服传统审计的滞后性局限，将关口前移，在事前、事中、事后三个阶段持续对某项政策或某个专项资金进行动态审计，审计目标层层递进，促进制度更加完善、管理更加规范。跟踪审计的目的是及时发现政策实施中出现的新情况、新问题，及时研究分析完善措施，积极努力将问题解决在萌芽状态，或尚未发展蔓延的阶段。
政策执行情况跟踪审计的阶段性特征，决定其必须动中取静、把握介入时机和阶段性评价重点。政策跟踪审计贯穿于政策执行的整个过程，由于政策执行的时间跨度大，执行中存在调整变更情况，因此，这决定了政策跟踪审计带有阶段性特点。政策执行审计的阶段性特征，就是要在全面掌握政策变化过程的基础上，根据当前政策执行关注的重点，选取最能反映客观状况的审计载体，作为审计的切入点，并发表阶段性意见。审计时点的选择即跟踪审计介入的时机和关键点的选择，政策跟踪审计时点的选择决定了审计方式、组织形式和介入深度、力度的选择。每一个具体阶段、时间节点上的审计，需要对政策执行的阶段性特征作静态评价。政策审计的阶段性特征，要求每一阶段的审计目标、审计范围、审计内容、审计方式等根据政策实施阶段的不同而有所不同，前一阶段是后一阶段的基础、后一阶段是前一阶段的继续，后一阶段是对前一阶段审计结果和审计整改情况的检查、也是对新一阶段政策执行和资金管理的再检查。
按照跟踪审计的动静特征，可以将政策执行情况跟踪审计分为定期跟踪审计、不定期跟踪审计和实时跟踪审计三类。定期跟踪审计，是指根据政策的实施期间定期组织审计，定期反映政策实施成果和存在问题。定期跟踪审计的政策和资金必须具有周期性。比如，对社会保障基金审计我们可以1-2年定期进行一次。不定期跟踪审计，是目前我们开展政策跟踪审计的主要形式，其往往针对单一政策或专项资金审计。由于审计资源有限，而审计任务又重，除非有专门要求，一般情况下，长期对某项政策进行定期跟踪审计的可能性不大。同时，不定期跟踪审计更有利于审计创新和突破，既可避免审计人员对习惯性工作的轻视，又可以防止被审计对象有计划的掩盖问题，效果往往更佳。实时跟踪审计，是在政策实施的当时就接受审计，审计与政策的实施实现时间上零间隔。如果说定期、不定期跟踪审计是“有选择性”的跟踪审计，是初级阶段；那么，实时跟踪审计则是更高阶段。它可以实现审计机关和审计人员“随心所欲”开展跟踪审计的目标。但是，实现实时跟踪审计必须有一个先决条件，就是政策的执行和相关资金的管理具有比较完备的信息系统，几乎所有需要审计的数据都可以实时取得、分析，同时，跟踪审计的方法也从传统的审计方式转向信息化的审计方式进行，并且有比较成熟的计算机审计系统。只有这两方面的条件都具备，才能做到实时跟踪审计。（吴兆章）
主要参考文献：
李克强．2010．深刻理解〈建议〉主题主线 促进经济社会全面协调可持续发展[N]．人民日报．11 月 15 日．
刘家义．2009．树立科学审计理念 发挥审计“免疫系统”功能[J]．求是（9）．
董大胜．2009．牢固树立科学审计理念 发挥审计免疫系统功能[C]．新中国内部审计制度实施 25 周年研讨会上的发言．
陈尘肇. 2011. 关于加强转变经济发展方式相关政策执行情况审计监督的思考〔J〕.审计研究（4）.
周亚荣 卢雁影. 2011. 地方政府科技法规、政策执行效果评价研究〔J〕.财会通讯（11）.
郑国洪 丁时勇 张万钧.2010. 国家审计机关开展经济政策评估问题研究〔J〕. 云南行政学院学报(1).
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