国家审计将在建立健全权力运行制约和监督体系中发挥重要作用——写在宪法实施30周年之际
冯望（审计署上海特派办）
现行宪法实施至今已有30个年头，我国恢复国家审计监督制度也恰好30年。作为众多政府部门中，唯一一个既由宪法规定又由《地方组织法》规定必须设立的部门，国家审计机关用这30年来的发展践行着自己对宪法的承诺，推动着国家向法治的迈进，也不断探索着宪法赋予自身的使命。党的十八大报告提出，要建立健全权力运行制约和监督体系。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，健全决策机制和程序，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。
作为我国宪政制度的组成部分，宪法确立了国家审计独特的使命，它既是国家决策权的参与者，又是国家执行权的监督者。国家审计特有的职能使其能够完整参与国家权力运行的全过程，并将对建立健全权力运行制约和监督发挥重要的作用。
一、国家审计作为权力运行制约和监督体系重要组成部分的逻辑起点
当前，我国正处于全面建成小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。面对新形势新任务，政府部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题日趋明显，行政运行和管理制度不够健全，对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。为此，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称纲要）专章对推进行政体制改革做出了规定。纲要第四十六章第三节中明确指出，“健全对行政权力的监督。强化审计监督。推行行政问责制，明确问责范围，规范问责程序，健全责任追究制度和纠错改正机制，提高政府执行力和公信力”。
为什么纲要在“推进行政体制改革”一章中将“审计监督”从诸多国家行政权力中单独提出来加以规定？在笔者看来，这一规定其实正是国家审计在未来五年中发展的根本立足点，也揭示了国家审计作为权力运行制约和监督体系重要组成部分的逻辑起点。
行政权力的运行对于国家的治理而言是必不可少的，而行政权的运行又主要可以分为决策权、执行权和监督权的行使三个方面。良好的国家治理，需要决策权、执行权与监督权的相互协调与制约，缺一不可。国家审计是国家的行政监督权，是国家权力运行体系中不可或缺的重要组成。在国家权力的决策、执行和监督三个阶段中，国家审计以监督权的形式实现对政府执行决策效果的评价，同时影响决策的制定、修改和完善。
在厘清了逻辑起点之后，可以清楚地发现，国家审计不仅仅是国家监督权的重要组成部分，还完整参与了国家行政权力的整个运行过程，无论是对决策的参与，还是对执行的监督，这是其他国家权力所不具备的特质，也正是国家审计的这种特质，决定了其在建立健全权力运行制约和监督体系中的使命。
二、国家审计是政府决策的参与者
决策往往是政府治理国家的第一步，涵盖了理想中的治理目标，内容则主要包括了以怎样的标准、通过怎样的规则和制定怎样的政策去实现治理目标。决策的科学与否，既包括了治理目标的设定是否科学，也包含了对目标实现路径的设定是否科学。如何提高决策的科学性？当然，需要决策前理论研究的支撑，缜密的论证，也需要遵行决策的规则与程序。然而，所有决策前的准备毕竟都无法看到决策被执行后的效果，虽然可以预见到一些执行中会发生的问题并事先予以考虑，但毕竟无法将地域差异和各地的具体情况一一考虑到。那么，基于决策执行过程中对政策、标准和规则的反馈就显得至关重要，这种反馈是国家审计在国家治理中的核心使命。
从中央政府的层面来看，国务院和其各部委是决策的主要做出者，他们当然也会对自己做出的决策执行情况予以关注，那么国家审计的反馈比起决策者自身的反馈有怎样的优势和特点呢？首先，国家审计不具备具体的行政管理职能，具有独立的地位，能够超脱决策中隐含的部门利益而对决策做出客观公正的评价。其次，国家审计的工作程序恰恰保证了反馈的及时性和科学性。当国家审计在某个项目的审计中发现国家政策的执行存在的问题，往往从实证的角度，通过具体的数据，向决策层说明某项政策在各政府层级的实施状况。让决策层来分析，是否达到了当初该项政策制定的初衷。审计反映出问题，是否在制定政策时没有预见到。面对当前的情况，对政策做出相应的调整。最后，国家审计的信心反馈系统能够保证国家的最高决策层在第一时间掌握真实、具体的问题情况，为决策提供重要参考。
国家审计应具备为政府官员提供处理关键性的、正在出现的问题的前瞻能力。这种提供信息和超前思想的能力应该成为传统审计职责的补充，使其更加完善。前瞻功能要求国家审计围绕经济社会发展目标和国家宏观调控政策的导向，通过专项审计调查关注关系国家经济安全和民生的重大问题，立足当前着眼未来，为决策者提供未来的工作重点。可以说，对决策的参与是国家审计的生命力所在，也是实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的重要基础。
三、国家审计是权力运行的监督者
科学的决策需要有效的执行方能实现决策的意图，有效的执行同样也是国家治理目标达至的关键。如何提高政府的执行力，及时纠正政府在决策执行过程中发生的偏差，督促各级政府遵守中央制定的标准和规则，是国家对权力运行过程予以监督的重要环节。各项决策的执行，需要行政权力的行使作为保障，对权力的监督是宪法赋予国家审计的重要使命。
长期以来，受传统的国家审计“查账论”观念的影响，国家审计权的功能定位被局限在对国家经济活动“查错纠弊”的范畴，认为审计机关行使国家审计权的功能主要在于国民经济领域的“纠弊治乱”，忽视了其在国家政治法律制度建设与宪政层面的价值，甚至有学者坦言我国的国家审计是一项“未能完成的任务”。
在民主法治国家，国家审计是在复杂的国家政权设置中约束政府财政行为的一种政治工具， 财政权代表的是国家对其财政收入与财政支出的支配，而国家审计权代表的则是公民对国家这种支配权力的监督与制约。立宪主义认为，要实现对政府权力的制约就首先表现为对政府征收赋税和使用赋税的限制。因为限制和规范国家权力的“黄金底座”，正在于看住政府的“钱袋子” ，而从本质上看，控制财政权力是有效制约国家权力的关键……严格约束国家的财政权力，是从源头上截断权力腐化的关键所在。 可以说，国家审计的核心是对行政权力的监督。形式上看来，国家审计是对国家财政或财务收支活动或者公共资金的使用进行审查和监督的一种制度；而实际上，国家的每一个决策的执行都需要财政或公共资金的支撑，此时，对资金使用的审查和监督的背后是国家审计对决策执行效果的评价，是国家审计权对财政权的监督。
我国的宪法和法律规定两种针对行政权的监督方式，一种是监察监督，另一种则是审计监督，两种均为行政内部监督形式。国家审计的监督比起监察监督，有其自身无法替代的优势。监察监督目前由于与纪检部门合署办公，对行政权力的监督最终以落实个人的党的纪律责任为中心，简而言之是“对人”的。相反，国家审计主要是“对事”，针对的是被审计的政府部门其所被赋予的行政职权是否有效行使，为保障其职能正常行使以及上级政府决策的执行，财政资金是否合规运用。国家审计对行政权力的监督能够更好地关注决策的执行效果，能够更好地从国家权力运行的角度实现权力之间的制约。
结语
回到文章初始十二五规划纲要中第四十六章“推进行政体制改革”第三节的内容，“健全对行政权力的监督。强化审计监督。推行行政问责制，明确问责范围，规范问责程序，健全责任追究制度和纠错改正机制，提高政府执行力和公信力”。这一规定具有很强的逻辑性，首先要求要健全对行政权力的监督，接着规定要“强化审计监督”，审计监督作为对行政权力监督方式的重要内容之一被要求予以强化。接着，明确了“推进行政问责制”，如何将审计的作用落在实处，关键需要将审计问责纳入行政问责的整体结构中，并应当成为行政问责中重要的组成部分。最后规定了要“提高政府执行力和公信力”，怎样提高？同样在强化审计监督的过程中，就需要强化审计对于政府执行力的监督，同时要对监督的结果向社会公开，从而提高政府的公信力。
可以说纲要中的上述规定，与党的十八大报告中关于“建立健全权力运行制约和监督体系”的精神是一以贯之的，它明确了国家审计未来发展的方向，而宪法赋予国家审计的使命，与这一发展方向是吻合的。国家审计作为政府决策的参与者、执行的监督者，应当充分融入国家的法治之中，以开拓和进取去诠释和践行宪法赋予的使命，在国家权力运行的全过程中以自己独特的使命发挥不可替代的作用。（冯望）
参考文献：
朱孔武：《财政立宪主义研究》，法律出版社，2006年版。
顾丽梅主编：《公共政策与政府治理——复旦公共行政评论第二辑》，上海人民出版社，2006年版。
张千帆，葛维宝：《中央与地方关系的法治化》，译林出版社，2009年版。
胡叔宝：《西方政府论》，中国社会科学出版社，2006年版。
【英】彼得•斯坦、约翰•香得著，王献平译：《西方社会的法律价值》，中国法制出版社，2004年版。
夏勇：《文明的治理——法治与中国政治文化变迁》，社会科学文献出版社，2012年版。
作为我国宪政制度的组成部分，宪法确立了国家审计独特的使命，它既是国家决策权的参与者，又是国家执行权的监督者。国家审计特有的职能使其能够完整参与国家权力运行的全过程，并将对建立健全权力运行制约和监督发挥重要的作用。
一、国家审计作为权力运行制约和监督体系重要组成部分的逻辑起点
当前，我国正处于全面建成小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。面对新形势新任务，政府部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题日趋明显，行政运行和管理制度不够健全，对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。为此，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称纲要）专章对推进行政体制改革做出了规定。纲要第四十六章第三节中明确指出，“健全对行政权力的监督。强化审计监督。推行行政问责制，明确问责范围，规范问责程序，健全责任追究制度和纠错改正机制，提高政府执行力和公信力”。
为什么纲要在“推进行政体制改革”一章中将“审计监督”从诸多国家行政权力中单独提出来加以规定？在笔者看来，这一规定其实正是国家审计在未来五年中发展的根本立足点，也揭示了国家审计作为权力运行制约和监督体系重要组成部分的逻辑起点。
行政权力的运行对于国家的治理而言是必不可少的，而行政权的运行又主要可以分为决策权、执行权和监督权的行使三个方面。良好的国家治理，需要决策权、执行权与监督权的相互协调与制约，缺一不可。国家审计是国家的行政监督权，是国家权力运行体系中不可或缺的重要组成。在国家权力的决策、执行和监督三个阶段中，国家审计以监督权的形式实现对政府执行决策效果的评价，同时影响决策的制定、修改和完善。
在厘清了逻辑起点之后，可以清楚地发现，国家审计不仅仅是国家监督权的重要组成部分，还完整参与了国家行政权力的整个运行过程，无论是对决策的参与，还是对执行的监督，这是其他国家权力所不具备的特质，也正是国家审计的这种特质，决定了其在建立健全权力运行制约和监督体系中的使命。
二、国家审计是政府决策的参与者
决策往往是政府治理国家的第一步，涵盖了理想中的治理目标，内容则主要包括了以怎样的标准、通过怎样的规则和制定怎样的政策去实现治理目标。决策的科学与否，既包括了治理目标的设定是否科学，也包含了对目标实现路径的设定是否科学。如何提高决策的科学性？当然，需要决策前理论研究的支撑，缜密的论证，也需要遵行决策的规则与程序。然而，所有决策前的准备毕竟都无法看到决策被执行后的效果，虽然可以预见到一些执行中会发生的问题并事先予以考虑，但毕竟无法将地域差异和各地的具体情况一一考虑到。那么，基于决策执行过程中对政策、标准和规则的反馈就显得至关重要，这种反馈是国家审计在国家治理中的核心使命。
从中央政府的层面来看，国务院和其各部委是决策的主要做出者，他们当然也会对自己做出的决策执行情况予以关注，那么国家审计的反馈比起决策者自身的反馈有怎样的优势和特点呢？首先，国家审计不具备具体的行政管理职能，具有独立的地位，能够超脱决策中隐含的部门利益而对决策做出客观公正的评价。其次，国家审计的工作程序恰恰保证了反馈的及时性和科学性。当国家审计在某个项目的审计中发现国家政策的执行存在的问题，往往从实证的角度，通过具体的数据，向决策层说明某项政策在各政府层级的实施状况。让决策层来分析，是否达到了当初该项政策制定的初衷。审计反映出问题，是否在制定政策时没有预见到。面对当前的情况，对政策做出相应的调整。最后，国家审计的信心反馈系统能够保证国家的最高决策层在第一时间掌握真实、具体的问题情况，为决策提供重要参考。
国家审计应具备为政府官员提供处理关键性的、正在出现的问题的前瞻能力。这种提供信息和超前思想的能力应该成为传统审计职责的补充，使其更加完善。前瞻功能要求国家审计围绕经济社会发展目标和国家宏观调控政策的导向，通过专项审计调查关注关系国家经济安全和民生的重大问题，立足当前着眼未来，为决策者提供未来的工作重点。可以说，对决策的参与是国家审计的生命力所在，也是实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的重要基础。
三、国家审计是权力运行的监督者
科学的决策需要有效的执行方能实现决策的意图，有效的执行同样也是国家治理目标达至的关键。如何提高政府的执行力，及时纠正政府在决策执行过程中发生的偏差，督促各级政府遵守中央制定的标准和规则，是国家对权力运行过程予以监督的重要环节。各项决策的执行，需要行政权力的行使作为保障，对权力的监督是宪法赋予国家审计的重要使命。
长期以来，受传统的国家审计“查账论”观念的影响，国家审计权的功能定位被局限在对国家经济活动“查错纠弊”的范畴，认为审计机关行使国家审计权的功能主要在于国民经济领域的“纠弊治乱”，忽视了其在国家政治法律制度建设与宪政层面的价值，甚至有学者坦言我国的国家审计是一项“未能完成的任务”。
在民主法治国家，国家审计是在复杂的国家政权设置中约束政府财政行为的一种政治工具， 财政权代表的是国家对其财政收入与财政支出的支配，而国家审计权代表的则是公民对国家这种支配权力的监督与制约。立宪主义认为，要实现对政府权力的制约就首先表现为对政府征收赋税和使用赋税的限制。因为限制和规范国家权力的“黄金底座”，正在于看住政府的“钱袋子” ，而从本质上看，控制财政权力是有效制约国家权力的关键……严格约束国家的财政权力，是从源头上截断权力腐化的关键所在。 可以说，国家审计的核心是对行政权力的监督。形式上看来，国家审计是对国家财政或财务收支活动或者公共资金的使用进行审查和监督的一种制度；而实际上，国家的每一个决策的执行都需要财政或公共资金的支撑，此时，对资金使用的审查和监督的背后是国家审计对决策执行效果的评价，是国家审计权对财政权的监督。
我国的宪法和法律规定两种针对行政权的监督方式，一种是监察监督，另一种则是审计监督，两种均为行政内部监督形式。国家审计的监督比起监察监督，有其自身无法替代的优势。监察监督目前由于与纪检部门合署办公，对行政权力的监督最终以落实个人的党的纪律责任为中心，简而言之是“对人”的。相反，国家审计主要是“对事”，针对的是被审计的政府部门其所被赋予的行政职权是否有效行使，为保障其职能正常行使以及上级政府决策的执行，财政资金是否合规运用。国家审计对行政权力的监督能够更好地关注决策的执行效果，能够更好地从国家权力运行的角度实现权力之间的制约。
结语
回到文章初始十二五规划纲要中第四十六章“推进行政体制改革”第三节的内容，“健全对行政权力的监督。强化审计监督。推行行政问责制，明确问责范围，规范问责程序，健全责任追究制度和纠错改正机制，提高政府执行力和公信力”。这一规定具有很强的逻辑性，首先要求要健全对行政权力的监督，接着规定要“强化审计监督”，审计监督作为对行政权力监督方式的重要内容之一被要求予以强化。接着，明确了“推进行政问责制”，如何将审计的作用落在实处，关键需要将审计问责纳入行政问责的整体结构中，并应当成为行政问责中重要的组成部分。最后规定了要“提高政府执行力和公信力”，怎样提高？同样在强化审计监督的过程中，就需要强化审计对于政府执行力的监督，同时要对监督的结果向社会公开，从而提高政府的公信力。
可以说纲要中的上述规定，与党的十八大报告中关于“建立健全权力运行制约和监督体系”的精神是一以贯之的，它明确了国家审计未来发展的方向，而宪法赋予国家审计的使命，与这一发展方向是吻合的。国家审计作为政府决策的参与者、执行的监督者，应当充分融入国家的法治之中，以开拓和进取去诠释和践行宪法赋予的使命，在国家权力运行的全过程中以自己独特的使命发挥不可替代的作用。（冯望）
参考文献：
朱孔武：《财政立宪主义研究》，法律出版社，2006年版。
顾丽梅主编：《公共政策与政府治理——复旦公共行政评论第二辑》，上海人民出版社，2006年版。
张千帆，葛维宝：《中央与地方关系的法治化》，译林出版社，2009年版。
胡叔宝：《西方政府论》，中国社会科学出版社，2006年版。
【英】彼得•斯坦、约翰•香得著，王献平译：《西方社会的法律价值》，中国法制出版社，2004年版。
夏勇：《文明的治理——法治与中国政治文化变迁》，社会科学文献出版社，2012年版。
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