加强保障房审计 实现住有所居――从民生视角谈保障房审计的方法与技巧
王猛(江苏省睢宁县审计局)
【发布时间:2012年11月30日】
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    保障性住房是党中央、国务院关注民生、心系百姓,解决低收入者住房问题的一项重大民生工程。主要包括廉租房、公租房、经济适用房等,也包括在一些林区、垦区、煤矿职工的棚户区(危旧房)改造工程。近年来,国家不断加大住房保障力度,中央和地方财政投入逐年增加,住房保障的覆盖面快速扩大。保障房政策的落实和成效情况如何,不仅成为社会公众的焦点,也应成为审计机关审计的重点。在全国各级审计机关即将开展保障性安居工程审计之际,笔者结合工作实际,就如何开展保障性安居工程跟踪审计浅谈几点自己的看法。
    
    一、实施保障性安居工程的重要意义
    
    (一)加速改善城市低收入居民的居住条件,是重要的民生问题。加快建设保障性安居工程,对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。中央投资的安排原则中,最重要的一条就是要投向使用效率最高、发展最为需要的地方。从这个意义上说,下大气力加快建设保障性安居工程,是促进我国经济社会发展的顺时应势之举。
    
    (二)加快建设保障性安居工程,对相关产业具有很强的带动效应。权威测算显示,新增的保障房建设投资及其所带动的地方和社会投资,不仅可以拉动钢材消费、水泥消费,还可以增加劳动就业岗位,从而拉动整体经济发展。
    
    (三)加快建设保障性安居工程,还为今后扩大消费创造了有利条件。加快建设保障性住房,大力推进廉租房建设、棚户区改造、农村危房改造和实施游牧民定居工程,都是改善城乡居民消费环境和条件的有效举措,都将有利于城乡居民特别是低收入居民扩大消费。
    
    二、确定审计对象,明确审计范围
    
    保障性安居工程是一项系统工程,政策性强、涉及部门多、审计内容复杂。在审计中,首先应确定审计对象,明确审计内容。
    
    (一)发展改革部门。
    1、建设项目计划,包括项目个数、建设进度、资金(其中:中央预算内投资补助资金和地方政府应安排配套资金数额)。
    2、建设项目的申报和审批是否真实、合规,是否实行项目预算管理,项目预算执行是否严格,有无随意变更项目预算。
    
    (二)财政部门。
    1、资金预算安排及收支情况,中央预算内投资安排的补助资金,省、市级政府补助的资金、本级政府安排的资金,其中;本级政府安排的资金重点关注其资金结构,包括从土地出让净收益中安排、预算安排、从住房公积金增值收益中安排社会捐赠、利息及其他资金。
    2、地方配套资金情况;廉租住房和棚户区改造建设项目地方配套资金是否足额落实,资金是否有缺口,缺口是多少,形成缺口的原因。
    3、廉租住房保障资金是否纳入财政年度预算管理,是否按规定实性专项管理、分账核算、专款专用及收支两条线执行;重点调查内容:资金筹集、管理和拨付情况;上级资金和本级财政配套资金。
    
    (三)建设和房管部门。
    1、解决城市低收入家庭住房困难发展规划及年度计划,棚户区改造计划及方案的制定、实施情况,分析其合理性和科学性。
    2、收集地方制定的廉租住房保障和棚户区改造的政策措施,审查相关政策落实情况。延伸调查有关建设单位,审查建设工程中执行国家规定的工作程序情况,重点审查项目工程建设“六制”执行情况,实地察看廉租住房建设情况,重点察看建设面积是否超过50平方米,分析套型面积规定的合理性。
    3、廉租住房保障和棚户区改造的基本情况,包括保障规模、方式、条件、标准。
    
    (四)民政、国土资源、物价等部门。
    重点调查了解城市低保和低收入家庭的核定、标准及户数情况;廉租住房建设项目的用地计划、土地划拨情况;保障性住房的定价情况。
    
    (五)工程实体勘察、设计、招投标、施工、监理等部门。
    1、审查建设单位履行法定基本建设程序情况,项目开工是否办理工程监督和施工许可手续。是否按规定组织设计、施工、监理等单位组织验收。
    2、审查施工单位有无相应资质等级证书,是否严格按图纸和施工技术标准进行施工,是否对建筑材料、构配件、设备和商品混凝土进行检验。
    3、审查工程勘察、设计、监理等单位有无相应资质证书,工程勘察、设计中是否执行消防、防震等强制性标准,监理单位是否实施有效监督,工程质量监督机构是否按规定进行抽查和质量等级核验等。
    
    三、把握审计重点,确定审计内容
    
    在全面掌握保障性安居工程各项资金收支总体规模和结构的基础上,重点揭示在资金的筹集管理使用环节、项目的建设管理、政策执行中存在的突出问题,分析原因,分清责任,提出建议,促进提高资金使用绩效和完善住房保障制度。
    
    (一)重点关注国家政策的执行情况。在审计中要重点关注政府及部门是否认真贯彻落实《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的要求,加大廉租住房保障投入,制定了相关规范性文件,明确了廉租住房保障工作目标,落实了工作责任,建立完善建设项目实施工作的各项规章制度,确保项目建设公开、公正、规范、有序,推动了廉租住房保障工作的快速开展,做到了应保尽保。凡符合廉租住房条件的申请户,根据各地实际情况能实物配租的实行实物配租,暂时无法实物配租的,采取发放租赁补贴方式解决。
    
    (二)重点关注审核程序规范情况。在审计中要重点关注住房保障对象的住房、户籍等情况调查、审核和复核,是否实行了“五级审查、三级公示”的准入制度,并在当地媒体和房管局网站进行了公示,接受广大群众的监督。同时对经济适用房申请、廉租房的建设、补贴发放中是否有“权力寻租”的机会,存在不符合条件的群体进入保障范围的可能,导致真正的低收入家庭住房不能得到保证。是否家庭因收入变动、住房改善、人员去世以及其他因素被举报,建立退出了廉租住房保障机制。
    
    (三)审计资金来源使用的合理、安全、效益性。
    1、审计资金来源的完整性、充分性、及时性。保障性住房资金实行专户存储、专户核算,审核资金供应的完整性、充分性、及时性。资金来源主要包括财政预算安排的资金、住房公积金增值收益中的部分额、土地出让金的10%、国有房地产开发企业上交的利润、安置户支付的部分房款等组成,能否满足保障性住房建设需要。
    2、审计资金使用的安全性、合理性。检查资金使用情况,看是否专款专用,有无被挪用情况。安置价格一直是争议的焦点问题,保障性住房的拆迁安置价格是否按政府文件规定的价格标准执行,找出高于或低于规定房价的户数,是检查资金使用合理性的最好途径。
    3、对资金使用的效益性进行审计。检查资金使用效果,了解和掌握总安置情况、社会评价及效益情况,地方投入总资金情况,政府计划总回购金额、房屋套数、单价、总面积,已回购的金额、套数、单价、总面积,已安置的金额、套(户)数、单价、总面积,尚未安置的情况。
    
    (四)工程管理和建设质量情况。
    重点关注保障性住房项目建设单位是否全面执行基本建设程序,严格落实项目建设法人责任制、招投标制、合同管理制和工程监理制;各质量管理和监督单位是否认真履行职责,有无不按设计施工,偷工减料,转包或违法分包工程等影响工程质量的问题。
    
    (五)配套设施完善情况。
    重点关注廉租住房建设及配套设施不完善、地址偏远、交通不便等问题;重点检查部分收购、新建的保障性住房建筑面积设计的合规性,是否存在套型面积偏大或偏小等问题。
    
    四、创新审计方法,提高审计效率
    
    面对保障性住房政策性强的特点,审计工作面广量大,要想在有限的时间里查清所问题,除了抓住审计重点外,还要创新审计方法,提高审计效率。
    
    (一)计划审查与实际建设情况相结合。
    通过审计,查处不按图施工,降低工程质量标准,减少工程项目和内容以虚假建设行为,套取国家建设资金的目的等问题。
    
    (二)资料审查与实地走访座谈相结合。
    目前国家相关政策规定,无论是租赁补贴、廉租房、公租房还是林业、垦区危旧房改造,均对申请人的家庭收入情况、住房情况有明确界定。对已经取得入住资格的住房户,需要审计机关在对房管部门提供的业务资料上,逐户或筛选重点对象再入户核实调查,重点关注实际入住对象是否与申请资料相关信息相符,家庭成员信息是否真实完整等,从而有效防止和制止骗取国家专项补贴的问题和现象发生。
    
    (三)专项审计与全面审计相结合。
    保障性安居工程项目是国家设立的一项专项的建设工程,只是相关部门和单位全部工作业务范围的一小部分,部分项目也未单独建立财务专账。为确定审计的客观和全面性,应将保障性安居工程项目审计与部门和单位同期财政、财务收支审计一并纳入审计,做到既突出保障性安居工程项目审计的目的,又全面系统反映相关项目主管单位其它财政、财务收支中存在问题与不足,有时也能通过全面审计发现专项资金管理和使用中存在的问题。实现一次审计达到多个审计效果,既节省人力和物力,减少重复监督,又实现了审计资源的共享。
    
    (四)内查与外调相结合。
    保障性安居工程项目包括实施主体、责任主体和配合部门,涉及单位多,相关信息和资料须多个部门配合完成。相关信息资料的完整性和真实性仅从某一个部门难以确认,外调核实就显得尤其重要。外调不能仅停留在从相关部门的口头汇报上,审计人员主要应从相关单位的信息系统中查阅,按照其业务流程复查,才能取得第一手真实完整准确的信息为审计所用。
    
    (五)工程审计与工程财务审查相结合。
    建设项目工程预(决)算审计是货币实物量的反映,最终体现为货币量,工程财务是工程建设实物量的货币形式反映,二者是有机统一体,缺少任何一个内容都不是完整意义上的工程审计。只有二者有机结合,才能客观、真实、完整反映相关部门和单位在建设程序的执行情况,国家相关政策规定的落实情况,资金管理和工程结算情况。
    
    (六)项目建设与建设程序执行相结合。
    建设程序是项目建设过程中必须遵循的操作规范和流程,也是治理建筑市场秩序的一个重要手段,建设程序执行的好坏从一个侧面也可以反映和暴露一个工程项目工程价款的高低、质量的好坏和建设单位管理水平等方面的问题,也可有效防止和查处建设领域出现的腐败问题和现象。审计机关及其审计人员在保障性安居工程项目审计中应建设程序执行情况作为审计的一个重要方面查深查透。(王猛)
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