结合保障性住房审计浅议国家审计如何推动完善国家治理
何卫东(审计署长春办)
【发布时间:2012年11月22日】
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    摘要:随着审计工作的不断发展,国家审计的目标已经上升为推动完善国家治理,本文将结合前不久开展的保障性住房审计,着重阐述审计实践中应该如何将国家审计推动完善国家治理的理论和实践相结合。
    
    关键词:国家审计  国家治理  保障性住房
    
    一、国家审计与国家治理的关系
    
    2012年全国审计工作会议上,刘家义审计长对国家审计与国家治理的关系进行了高度的概括——国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家治理的目标决定了国家审计的方向,国家治理的模式决定了国家审计的制度。从这个概括中不难看出,国家审计是服务于国家治理的,其终极目的是推动完善国家治理。这是由国家审计的组织地位和组织特性决定的。一方面,国家审计一切制度安排服从于国家治理的总体要求,另一方面,国家审计以其独立性、综合性和专业性有效作用于国家治理,相辅相成,实现国家良好治理。
    
    刘审计长在讲话中还总结并阐述了国家审计推动完善国家治理的8个方面:通过审计,促进经济平稳较快发展,在经济建设上推动完善国家治理;揭示和反映经济社会运行中的矛盾和问题,在维护国家安全上推动完善国家治理;加强对权力运行的监督和制约,在责任、法治、效能、阳光政府建设上推动完善国家治理;促进提高以民生为重点的社会管理水平,在和谐社会建设上推动完善国家治理;促进文化事业大发展大繁荣,在文化建设上推动完善国家治理;促进资源环境的保护和利用,在生态文明建设上推动完善国家治理;促进体制机制创新,在深化改革上推动完善国家治理;坚决查处重大违法违规问题,在廉政建设上推动完善国家治理。
    
    二、推动完善国家治理应贯穿审计实践全过程
    
    从国家审计的角度来看,任何审计目标都必须通过审计实践来实现,下面将结合开展的保障性住房审计实践,着重分析国家审计如何推动完善国家治理。1998年以来,国家为解决低收入家庭住房困难,采取了一系列措施,加快了廉租房、经济适用房等保障性住房建设。尤其是2007年8月国务院明确提出“把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容”以来,各级政府都将住房保障工作作为改善民生的重要工作来抓,保障性住房建设随之进入了快车道。但保障性住房作为新生事物,必然要经历不断探索和完善的过程,围绕保障性住房的理论和实践探讨一直没有中断过,有关的管理办法还存在制度不健全等问题。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中对住房保障审计的总体要求是:强化住房保障资金审计、促进完善住房保障制度、落实党和国家的惠民政策。下面结合审计实践阐述如何贯彻推动完善国家治理这一理念。
    
    (一)分析关键和薄弱环节,找准审计着力点。
    要通过审计推动完善一项工作,首先必须分析这项工作的各个环节,了解哪些方面不完善或亟需完善。受审计时间和资源所限,不能期望一次审计解决所有问题,还应遵循“总体把握、重点突出”的原则,在分析了解的基础上抓住最关键和最薄弱的环节,找准审计着力点,这样才能最大限度的发挥审计作用。就目前而言,保障性住房审计工作的重点应该有以下几个方面:
    一是保障性住房目标任务是否完成。保障性住房建设的意义不仅仅是改善低收入家庭住房问题,还有控制高房价和应对金融危机拉动经济增长等,是国家宏观调控、改善民生、拉动经济的重要举措。政策目标能否实现的前提条件是地方政府足额完成上级政府下达的保障性住房建设目标任务。
    二是保障性住房建设质量是否可靠。保障性住房建设是重要的民生工程,如果工程质量不达标,不仅影响后续运营管理,还会产生政府失信于民的负面影响,造成民生工程不得民心。尤其是在建设任务压力大、资金紧张的情况下,质量问题往往最容易被忽视。
    三是保障性住房资金筹集是否到位、使用是否合规。制约保障性住房建设的根本问题是资金问题,一方面关注地方配套资金是否落实到位,是否因配套资金不到位影响项目进度。另一方面关注筹集的住房保障资金使用情况,是否存在重大违法违规问题。
    四是保障性住房分配是否公平合理。公平分配是保障性住房的生命线,分配不公不仅会加剧社会矛盾,而且会降低政府公信力。保证公平分配既将惠民政策落到了实处,也维护了社会公平正义。李克强副总理在今年的保障性住房公平分配座谈会时也强调,要在确保工程按期开工、质量可靠、如期建成的同时,把确保公平分配放在更重要的位置。
    
    (二)创新审计思路和方法,发现存在的突出问题
    审计工作与一般的理论研究最根本的不同之处在于,审计所提出的观点和建议都建立在审计发现问题的基础之上。只有发现问题,才有发挥审计作用的空间。在审计发现问题、反映问题这一职能上,传统审计与以推动完善国家治理为目标的审计没有任何区别,最重要的区别在于:传统审计过程中,审计人员以相关法律法规作为衡量标准,但从推动完善国家治理的角度来看,法律法规本身就是通过审计需要进一步推动完善的重要内容之一,审计应该以能否推动完善这项工作为基本出发点,这一区别在住房保障工作中显得尤为突出。1998年国家为解决低收入家庭的住房问题,推出了经济适用房制度,2007年将主要保障方式变为廉租房制度,2010年又主推公租房制度。住房保障工作本身存在缺乏顶层设计、制度变化频繁的特点,以公租房为例,2010年公租房户型面积定位为60平方米以下,2011年就将公租房户型面积修改为控制在40平方米左右。
    为了更好的发现和反映保障性住房工作中存在的突出问题,审计组围绕上述4个着力点,创新审计思路和方法,一是专题研究并编制审计实施方案,将审计实施方案作为审计人员的操作指南,通过实施方案明确审什么、需要什么资料、怎么审和关注什么问题。二是审计取证标准化,各市县住房保障情况不一,为了保证取证的充分性和口径一致,审计组预先设计了审计取证模板,统一了取证标准。审计发现的问题反映都表格化,不仅可以掌握总体情况,还方便了后期汇总分析。三是深化利用计算机对分配情况的核查,在总结利用住房、民政、财政、税务、工商、公安、社保等涉及居民财产收入情况的外部信息数据比对核查保障对象是否符合申领保障条件的基础上,将住房保障人员数据比对基础信息扩展为家庭信息,极大的提高了数据比对的完整性、准确性。结果显示,扩展了比对范围后的各类比对结果是原有结果的3.5倍。通过审计,发现了保障性住房在建设管理和分配使用等方面存在的突出问题。
    
    (三)深入分析原因并提出建议,供决策部门参考
    审计部门不是决策部门,主要发挥的还是审计建设性作用。对某一项具体工作而言,审计的目标定位应当是推动完善。发现问题是需要推动完善的原因,如果站在国家治理的高度,还应该在审计建议中提出完善的途径或方法,供决策部门参考。原因和建议是相对应的,只有原因分析的客观、准确、透彻,建议才更有针对性和可操作性。根据保障性住房的特点,审计组将发现问题的原因归纳为三个层次,一是无制度约束,二是体制机制不完善,三是制度执行不严格。在这个大的框架下,对发现的突出问题深入分析了产生的原因从两个方面提出了建议,一是根据不断变化的经济社会现实修正政策目标,形成不断完善的良性运行机制;二是不断完善运行机制,提高运行效率。
    对地方政府上报完成数据不实的问题,既有国家住房保障主管部门尚未形成保障性住房统计、上报、监督、检查制度的原因,也有保障性住房仅以开工率作为考核指标的考核办法不科学的问题。审计组提出了要研究改变仅以开工数量作为单一考核指标的保障性住房建设考核办法。这与李克强副总理在2012年全国住房保障工作座谈会上关于“”的指示相吻合。
    对保障性住房建设程序普遍不规范的问题,主要原因有土地落实难、前期准备时间不足等,在当年任务当年开工的要求下,地方政府只能先开工后办手续。审计组提出了市县政府要抓紧落实好资金、土地等配套条件,严格履行项目建设程序,把好质量关。
    对地方政府采取廉租房共有产权方式筹集建设资金的问题,审计组既对廉租房共有产权缓解了地方政府廉租房建设资金筹集压力和取得的成效进行了肯定,也从住房保障制度规定、体系建设和后续管理等方面指出了需要解决的问题,并提出了在有限范围内推广廉租房共有产权制度的审计建议。
    对分配不公和退出管理不到位的问题,主要原因是保障性住房管理的基础工作还比较薄弱,管理手段仍以人工审核为主,尚未建立信息化的现代管理手段。提出了加快建立以申请救助家庭自愿接受财产收入核查为前提的财产收入核查制度,搭建包括住房、民政、财政、税务、工商、公安、社保等涉及居民财产收入情况的信息系统平台的建议,被地方政府采纳。针对退出管理不到位的问题,审计组通过数据分析,着重分析了几类应退未退的情况,供管理部门参考。
    通过审计,不仅纠正了被审计单位住房保障工作中存在的各种问题,规范了管理,而且在深入分析原因的基础上提出了有针对性、可操作性的审计建议,有的已经被采纳并付诸实施,取得了较好的成效。应该说有力的推动了地方的住房保障工作。
    
    三、注重审计实效,促进整改落实
    
    审计工作重在整改落实,整改落实的过程就是推动完善国家治理的过程。推动被审计单位整改落实的最有效途径有2个:一是开展跟踪审计。跟踪审计是对被审计对象进行持续监督和及时反馈的审计模式,有效避免了虽然问题查出不少,由于缺乏后续监督,导致但审计整改难以落实的问题。二是加大公告力度。审计部门力量有限,不可能对所有项目都开展跟踪审计,因此,应加大公告力度广泛调动社会力量对被审计对象的整改情况进行监督落实。
    审计一线的同志往往会产生国家治理离我们很“遥远”的想法。其实不然,国家治理更多的是一种高度和境界,审计人员只要将国家治理的思维和眼光贯穿于审计项目的每一个环节,从国家治理的高度来发现和反映问题,并提出切实可行审计建议,就能为推动完善国家治理贡献力量,只有这样才能使国家审计更好的服务于国家治理。(何卫东)
    
    
    
    参考文献:
    [1]刘家义  2012年全国审计工作会议上的讲话,2012年1月8日
    [2]崔振龙 王鸿  审计研究简报(第23期),2011年12月9日
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