深化外资绩效审计的思考和建议
陈贝娜（审计署上海办）
【摘要】本文结合近年来外资绩效审计实践，分析了当前外资绩效审计工作存在着相关法律法规不够健全、评价标准难以确定、审计力量仍然不足等制约因素，从规范标准、创新方法、开拓视野、整合资源和重视研究五个方面提出了进一步深化外资绩效审计的思路。
【关键字】外资 绩效审计 制约因素 创新 深化
外资审计机关是我国审计机关中最早开展绩效审计业务的部门。从1998年组织全国开展对国际公约消耗臭氧层物质淘汰项目的绩效审计开始，到2011年的环保领域政府外债项目绩效审计，审计署外资司每年都组织开展规模较大的绩效审计。地方各级外资审计机关也开展了形式多样的绩效审计。经过十多年的探索和实践，外资审计机关在绩效审计方面积累了丰富的经验，成效显著，为政府积极、合理、有效利用外资，提高项目效益，防范外债风险，起到了积极促进作用。但是，应该看到尽管外资绩效审计工作取得了重大的成效，但仍然面临着一些问题，制约了外资绩效审计工作的深入开展。
笔者认为应从以下五个方面进一步深化外资绩效审计：
第一，规范标准，提高审计质量。
首先，要尽快建立完善外资绩效评价指标体系。近年来，我国审计机关和其他一些国外贷援款项目管理部门对外资项目绩效审计进行了积极探索和实践，针对不同项目，从实际出发，制定了各自适用的绩效评价指标和标准，进行绩效评价。已有的外资绩效审计经验和做法表明，可先构建通用指标框架，再根据通用指标框架分别制定分行业指标，这样就能兼顾整个指标体系的系统性和具体行业指标的针对性。希望相关部门加快研究，不断完善，尽快出台统一的外资绩效评价指标体系。
其次，要将绩效指标体系科学有效运用于实践。一旦有了统一的外资绩效评价指标体系，如何应用于实践，是确保绩效评价指标体系有效性的关键环节。指标体系是一个动态开放和可扩展的系统，审计人员需要根据项目实际情况进行一定程度的调整，同时要保持指标体系的原有特征。这就要求我们审计人员充分掌握绩效评价指标体系的基本原则、内在逻辑、关键指标等内容，同时加强对具体审计项目的调查研究，细化评价指标体系，提高可操作性，真正发挥绩效评价指标体系的科学性和有效性。
第二，创新方法，突破传统局限。
在绩效审计实践中，审计方法的应用反映了审计人员的专业能力。绩效审计方法的应用情况，通常也反映了一个国家绩效审计的发展水平。刘家义审计长曾提出做好绩效审计要增强探索创新的意识。外资绩效审计实践经验也表明，绩效审计要想取得成效，必须要在技术方法上有所创新和突破。
相比传统的审计，绩效审计中更加注重审计分析，主要审查经济效益的实现程度，研究揭示影响经济效益的原因，所以在绩效审计过程中，除了要运用传统的审计方法还要较多地运用经济活动的分析方法。国外的绩效审计实践起步较早，审计方法也十分丰富，主要可以分为财务方法和非财务方法两大类，其中财务方法有沃尔评分法、杜邦分析评价法、财务报表结构指标评价法、经济附加值评估法、平衡计分卡法等；非财务方法有公众满意度分析法、模糊综合评价法、相对值指标绩效评价法、因子分析法、访谈法、文件分析法等，值得我们学习和借鉴。同时，绩效内容的复杂性，也决定了我们应将多种审计方法综合使用。
第三，开拓视野，增强宏观意识。
绩效审计不仅要着眼于评价具体经济事项的绩效，更应该通过对具体经济事项的监督与评价，站在宏观高度，从制度层面发现问题、分析问题，揭露制度和管理中的缺陷与漏洞，提出建设性意见。例如我国在过去相当长时期采取积极鼓励和大规模引进外资的政策，但现在我们需要反思外资的安全问题。我们在开展外资绩效审计时就应特别关注下列问题：一是关注外资影响我国国家安全的问题；二是关注外资投资影响产业安全的问题；三是关注外资介入国家信息安全的问题；四是关注外资投入公共服务产品的问题；五是关注外资企业影响环境安全的问题。通过及时发现这些潜在的安全隐患，可以充分发挥国家审计“免疫系统”功能。因此，我们审计人员要开拓视野，增强宏观全局意识，站在国家治理的角度看待绩效审计。
第四，整合资源，加强队伍建设。
一方面应整合内部资源，增强队伍战斗力。要继续加强对审计人员的培训，增加绩效审计的培训内容，大力开展案例教学，重点突出绩效审计实务，提高培训的科学性和针对性。同时，可以结合外资审计领军人才和骨干人才培养计划，争取培养一批熟悉绩效审计技术方法、有丰富实践经验和较高理论水平的绩效审计人才。也可以尝试建立绩效审计职业制度，向现代审计职业的专门化和精细化发展。此外，绩效审计的顺利开展需要多元化的审计人员队伍，在安排项目人员时，我们需要突破处室、部门的人员局限，整合内部更多人力资源，组成专业化、多元化的审计项目队伍。
另一方面应整合外部资源，利用好多方力量。近几年实践中，外资绩效审计经常会借用“外脑”，即对专业性、复杂性比较强的审计领域和项目，聘请有关专家、社会审计人员参与审计，弥补审计人员在某些专业方面的欠缺，增强专业性，取得了较大的成效。但实践过程中，也存在一些问题，一方面外聘人员不太了解审计工作要点，专业视角与审计视角对问题的判断可能会存在一定差异，而另一方面审计人员往往也未能充分挖掘外聘人员的最大作用。因此要加强对外部资源的整合工作，积极沟通，紧密配合，充分利用好外部专家资源。
第五，重视研究，丰富绩效理论。
我国对绩效审计的研究主要集中于对绩效审计知识的介绍和推广、对绩效审计方法的探索和对绩效审计准则的探讨等方面，对绩效审计实务的研究总体上不尽如人意，还未形成“大气候”和总体框架。如果理论研究滞后的问题不尽快加以解决，可能影响绩效审计实践的大面积铺展，成为制约绩效审计深化的瓶颈。因此，我们要积极实践、勤于总结、研究探讨，加强绩效审计基础理论、技术方法研究，丰富中国特色的绩效审计理论体系。
绩效审计是当前审计工作的主流，是未来我国国家审计发展的方向。《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》中提出，到2012 年，每年所有的审计项目都开展绩效审计；《审计署“十二五”审计工作发展规划》（征求意见稿）强调审计工作的主要任务之一就是要全面推进绩效审计。因此，我们应总结经验，开拓创新，进一步深化外资绩效审计，促进我国绩效审计的发展。（陈贝娜）
参考文献：
[1]刘家义.关于绩效审计的初步思考[J].审计研究.2004,6.
[2]崔孟修.试论绩效审计方法的特征及其应用[J]. 审计月刊.2011,5.
[3]蔡春,蔡利,朱荣.关于全面推进我国绩效审计创新发展的十大思[J].审计研究.2011,4.
[4]钱晓能.论绩效审计创新的发展策略[J].中国商界. 2009,3.
[5]刘士华. 外资项目绩效审计研讨会综述[J].审计研究. 2010,6.
【关键字】外资 绩效审计 制约因素 创新 深化
外资审计机关是我国审计机关中最早开展绩效审计业务的部门。从1998年组织全国开展对国际公约消耗臭氧层物质淘汰项目的绩效审计开始，到2011年的环保领域政府外债项目绩效审计，审计署外资司每年都组织开展规模较大的绩效审计。地方各级外资审计机关也开展了形式多样的绩效审计。经过十多年的探索和实践，外资审计机关在绩效审计方面积累了丰富的经验，成效显著，为政府积极、合理、有效利用外资，提高项目效益，防范外债风险，起到了积极促进作用。但是，应该看到尽管外资绩效审计工作取得了重大的成效，但仍然面临着一些问题，制约了外资绩效审计工作的深入开展。
笔者认为应从以下五个方面进一步深化外资绩效审计：
第一，规范标准，提高审计质量。
首先，要尽快建立完善外资绩效评价指标体系。近年来，我国审计机关和其他一些国外贷援款项目管理部门对外资项目绩效审计进行了积极探索和实践，针对不同项目，从实际出发，制定了各自适用的绩效评价指标和标准，进行绩效评价。已有的外资绩效审计经验和做法表明，可先构建通用指标框架，再根据通用指标框架分别制定分行业指标，这样就能兼顾整个指标体系的系统性和具体行业指标的针对性。希望相关部门加快研究，不断完善，尽快出台统一的外资绩效评价指标体系。
其次，要将绩效指标体系科学有效运用于实践。一旦有了统一的外资绩效评价指标体系，如何应用于实践，是确保绩效评价指标体系有效性的关键环节。指标体系是一个动态开放和可扩展的系统，审计人员需要根据项目实际情况进行一定程度的调整，同时要保持指标体系的原有特征。这就要求我们审计人员充分掌握绩效评价指标体系的基本原则、内在逻辑、关键指标等内容，同时加强对具体审计项目的调查研究，细化评价指标体系，提高可操作性，真正发挥绩效评价指标体系的科学性和有效性。
第二，创新方法，突破传统局限。
在绩效审计实践中，审计方法的应用反映了审计人员的专业能力。绩效审计方法的应用情况，通常也反映了一个国家绩效审计的发展水平。刘家义审计长曾提出做好绩效审计要增强探索创新的意识。外资绩效审计实践经验也表明，绩效审计要想取得成效，必须要在技术方法上有所创新和突破。
相比传统的审计，绩效审计中更加注重审计分析，主要审查经济效益的实现程度，研究揭示影响经济效益的原因，所以在绩效审计过程中，除了要运用传统的审计方法还要较多地运用经济活动的分析方法。国外的绩效审计实践起步较早，审计方法也十分丰富，主要可以分为财务方法和非财务方法两大类，其中财务方法有沃尔评分法、杜邦分析评价法、财务报表结构指标评价法、经济附加值评估法、平衡计分卡法等；非财务方法有公众满意度分析法、模糊综合评价法、相对值指标绩效评价法、因子分析法、访谈法、文件分析法等，值得我们学习和借鉴。同时，绩效内容的复杂性，也决定了我们应将多种审计方法综合使用。
第三，开拓视野，增强宏观意识。
绩效审计不仅要着眼于评价具体经济事项的绩效，更应该通过对具体经济事项的监督与评价，站在宏观高度，从制度层面发现问题、分析问题，揭露制度和管理中的缺陷与漏洞，提出建设性意见。例如我国在过去相当长时期采取积极鼓励和大规模引进外资的政策，但现在我们需要反思外资的安全问题。我们在开展外资绩效审计时就应特别关注下列问题：一是关注外资影响我国国家安全的问题；二是关注外资投资影响产业安全的问题；三是关注外资介入国家信息安全的问题；四是关注外资投入公共服务产品的问题；五是关注外资企业影响环境安全的问题。通过及时发现这些潜在的安全隐患，可以充分发挥国家审计“免疫系统”功能。因此，我们审计人员要开拓视野，增强宏观全局意识，站在国家治理的角度看待绩效审计。
第四，整合资源，加强队伍建设。
一方面应整合内部资源，增强队伍战斗力。要继续加强对审计人员的培训，增加绩效审计的培训内容，大力开展案例教学，重点突出绩效审计实务，提高培训的科学性和针对性。同时，可以结合外资审计领军人才和骨干人才培养计划，争取培养一批熟悉绩效审计技术方法、有丰富实践经验和较高理论水平的绩效审计人才。也可以尝试建立绩效审计职业制度，向现代审计职业的专门化和精细化发展。此外，绩效审计的顺利开展需要多元化的审计人员队伍，在安排项目人员时，我们需要突破处室、部门的人员局限，整合内部更多人力资源，组成专业化、多元化的审计项目队伍。
另一方面应整合外部资源，利用好多方力量。近几年实践中，外资绩效审计经常会借用“外脑”，即对专业性、复杂性比较强的审计领域和项目，聘请有关专家、社会审计人员参与审计，弥补审计人员在某些专业方面的欠缺，增强专业性，取得了较大的成效。但实践过程中，也存在一些问题，一方面外聘人员不太了解审计工作要点，专业视角与审计视角对问题的判断可能会存在一定差异，而另一方面审计人员往往也未能充分挖掘外聘人员的最大作用。因此要加强对外部资源的整合工作，积极沟通，紧密配合，充分利用好外部专家资源。
第五，重视研究，丰富绩效理论。
我国对绩效审计的研究主要集中于对绩效审计知识的介绍和推广、对绩效审计方法的探索和对绩效审计准则的探讨等方面，对绩效审计实务的研究总体上不尽如人意，还未形成“大气候”和总体框架。如果理论研究滞后的问题不尽快加以解决，可能影响绩效审计实践的大面积铺展，成为制约绩效审计深化的瓶颈。因此，我们要积极实践、勤于总结、研究探讨，加强绩效审计基础理论、技术方法研究，丰富中国特色的绩效审计理论体系。
绩效审计是当前审计工作的主流，是未来我国国家审计发展的方向。《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》中提出，到2012 年，每年所有的审计项目都开展绩效审计；《审计署“十二五”审计工作发展规划》（征求意见稿）强调审计工作的主要任务之一就是要全面推进绩效审计。因此，我们应总结经验，开拓创新，进一步深化外资绩效审计，促进我国绩效审计的发展。（陈贝娜）
参考文献：
[1]刘家义.关于绩效审计的初步思考[J].审计研究.2004,6.
[2]崔孟修.试论绩效审计方法的特征及其应用[J]. 审计月刊.2011,5.
[3]蔡春,蔡利,朱荣.关于全面推进我国绩效审计创新发展的十大思[J].审计研究.2011,4.
[4]钱晓能.论绩效审计创新的发展策略[J].中国商界. 2009,3.
[5]刘士华. 外资项目绩效审计研讨会综述[J].审计研究. 2010,6.
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