浅议中国特色社会主义国家审计模式独立性的发挥及其完善途径
杜琳(审计署成都办)
【发布时间:2012年11月08日】
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    国家审计,是指国家审计机关依照法律赋予的职责,对中央和地方政府各部门及其他公共机构、国有企业等运用公共资源的经济性、效益性、效果性以及财务报告的真实性、公允性等进行审计,并作出审计评价。审计独立性是指审计人员的行为不受被审计人员(单位)的影响和干扰,审计人员在审计过程的每一个环节都能做出客观、公正的判断,从形式上表现为审计人员与被审计人员(单位)财务关系独立、人事关系独立和经营关系独立。审计独立性是审计工作的灵魂、生命和本质特征,是保证审计质量的基本前提和必要条件。我国宪法和审计法都从法律层面对国家审计独立性进行了明确规定,予以了制度保障。
    
    新中国国家审计制度从1983年恢复建立至今,已走过了近30年的道路,三十年来审计工作取得了世人瞩目的成果,也走出了一条与我国国情相适应的具有中国特色的社会主义国家审计道路。国家审计机关,作为国家经济监督的部门,在保证经济社会健康运行、参与国家治理、发挥“免疫系统”方面发挥了越来越重要的作用,审计独立性正是审计得以发挥国家经济监督功能的最基本要求和保证。
    
    一、国家审计模式的国际比较及我国国家审计模式特点
    
    国家审计制度的建立,离不开该国政治、经济、法律、文化环境,更离不开该国的政治体制。国家政治体制的差异决定了该国审计制度的模式。大多数国家都是在本国政治体制的基础上,结合经济、文化等多种因素,发展出适合本国国情的国家审计模式。对国家审计模式最主要的判断依据就是最高审计机关的独立程度,并以最高审计机关的隶属关系为判断标志。
    
    (一)不同国家审计模式比较。
    根据最高审计机关的隶属关系,目前各国的审计模式大致可以分为立法型、司法型、独立型和行政型四种。国家审计机关的隶属层次越高,国家审计的独立性越强。
    1.立法型国家审计模式。
    立法型国家审计模式也称英美模式,该模式最早在英国建立,但在美国得到发展和完善,并使美国成为最具代表性的采用实行立法型审计模式的国家。美国的最高审计机关称为政府责任署(the United States Government Accountability Office, GAO),在该模式下,政府责任署GAO隶属于国会,向国会报告工作、提交审计报告,独立于国家行政机关。GAO的最高领导人称为主计长,主计长由国会提名、总统任命。主计长的任期不受政府更迭和换届的影响,经费由国会单列预算予以保证。该模式是现代国家最为普遍采用的国家审计模式。
    2.司法型国家审计模式。
    司法型国家审计模式以法国为代表,是在国家审计机构内部设置类似于审计法院的审计部门,审计部门拥有司法权,以此提高审计执行力。在该模式下,审计法院的地位仅次于最高法院,其裁决为终审裁决。审计法院的院长实行终身制,所有成员都具有法官资格且为终身制,这为审计法官客观公正执法免除了后顾之忧。审计法院对查出的重大案件可以直接进行审判并追究当事人的责任。
    3.独立型国家审计模式。
    该模式起源于德国,以日本为代表,审计机关不隶属于任何国家机构,是独立于政府、议会和法院之外的经济监督机构。该部门可以制定和修订审计监督方面的相关条例,不受政府干预。该模式下的审计机关地位最为超脱,独立性也最强。
    4.行政型国家审计模式。
    该模式下的审计机关是国家行政机构的一个组成部门,最早由前苏联建立,目前实行的国家有中国、韩国等。
    
    (二)我国采用的国家审计模式。
    中国特色社会主义审计制度是在中国特色社会主义制度下形成的与国家审计相关的制度安排的总称,它既体现了审计的本职特征,又充分体现了社会主义的本质要求。
    我国的国家审计模式属于行政型审计模式,审计机关的设置分为中央审计机关和地方审计机关两个层次。宪法第九十一条规定“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督”,该条主要对中央审计机关的设置进行规定。审计署是中央审计机关,隶属于国务院,内设驻部委的派出审计局和驻地方的特派员办事处等派出机构,派出机构的审计业务、人事、经费等受审计署垂直管理。
    对于地方审计机关的设置,宪法第第一百零九条规定“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责”。因此,地方审计机关是地方政府的组成部门,对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作,行政上受同级政府的领导,业务上受上一级审计机关的指导,实行双重领导。其经费纳入地方财政预算,人事任免由本级政府和上级审计机关共同决定。
    
    二、中国特色社会主义审计制度在发挥审计独立性方面的积极作用
    
    新中国审计制度恢复建立三十年来,在党中央、国务院的高度重视和正确领导下,在几代审计人的不懈努力下,国家审计的地位不断提高,公众对国家审计的认知度和认可度日益增加,审计独立性不断增强,我国的行政型审计模式在促进提高国家审计独立性方面发挥了积极作用,取得了显著成果,主要表现在以下几个方面。
    
    (一)法律保障。
    宪法中对国家审计独立性进行了明确规定“审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”,是我国法律体系中关于国家审计独立性最高层次的规定。此外,《中华人民共和国审计法》第五条规定“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”,也是在法律层面对国家审计独立性的保障。
    
    (二)工作推进。
    党中央、国务院把审计工作作为贯彻依法治国方略的重要举措,地方各级党委政府也把审计作为推进依法行政、廉政建设的重要手段。审计署隶属于国务院,在国务院的直接领导下开展审计工作,除每年按照自定的项目计划开展工作外,还承担了国务院及领导交办的各项审计任务。这种管理模式保证了审计工作紧紧围绕政府的经济工作重心,贯彻国务院重要工作部署,关注政府工作目标和宏观政策的贯彻落实情况。此外,通过审计及时反映国家政策执行的效果和问题,在工作推进方面能够更加突出时效性。对于审计署上报的重要审计信息,过半以上都会都会得到国务院领导的批示,2008年以来,该比例超过了70%。对于审计发现的问题,作为制度制定部门的国务院和各部委,也更加注重从体制、机制、制度层面进行完善,从而起到完善制度、优化治理的作用。这种审计管理模式避免了立法型审计模式下时效性滞后的弊端,实现了审计“关口前移”的功能。
    
    (三)经费保证。
    审计工作经费是保障审计工作独立开展的最基础条件。对于审计经费,审计法第十一条明确规定“审计机关履行职责所必需的经费,应当列入财政预算,由本级人民政府予以保证”。审计署2008年制定颁布、2009年1月1日开始实施的《审计署关于印发加强审计纪律八项规定的通知》,也就是常说的“八不准”,是关于审计独立性的最具体的规章,主要适用于审计署机关及派出机构。由于财政在经费上给予充足保障,因此切断了审计部门和被审计单位在经济上的往来,避免了“吃人嘴短、拿人手短”情况的发生。2011年下发的《审计署关于严格执行审计纪律八项规定和审计外勤经费管理办法若干具体问题的通知》再次强调了为保持审计独立性而要在财务上实现与被审计单位的独立。此外,在国务院的重视下,财政预算对审计经费予以充足保证,并多次提高了审计外勤经费补助标准,为审计业务的开展提供了必要条件。
    
    三、提高我国国家审计独立性的建议
    
    我国现行的国家审计模式是与我国现阶段政治、经济、文化发展水平相适应的产物,在发挥审计经济监督职能方面发挥了积极作用。但在实际工作中,在部分领域仍存在独立性不高、影响审计工作力度的问题。任何审计模式的独立性都是相对而言的,选择一种审计模式,独立性只是判断标准之一,更为重要的是该种模式是否与该国政治、经济、文化发展相适应,是否能够充分发挥国家审计对经济运行的监督功能。我国采用行政型审计模式是由我国社会主义国情所决定的,实践证明我国的国家审计充分发挥了“免疫系统”的功能,在促进经济社会健康运行方面发挥了不可替代的作用。制度是在实践中得到不断完善的,针对我国国家审计模式在发挥独立性方面存在的不足,可以从以下方面加以完善。
    
    (一)增强国家审计透明度,强化公众舆论监督。
    随着审计结果公告制度的实行,公众对审计工作的关注程度日益提高,从2003年开始实行审计结果公告制度以来,每一次审计结果公告都会引起社会的广泛关注和热议。信息的公开透明是保证审计工作公正和改进政府经济管理方式的重要渠道,为公众监督提供了途径和依据。通过调动强大的社会舆论监督力量,促进国家审计部门客观、公正的履行审计职责,并对独立性的保持情况接受公众的监督和质询。
    
    (二)加强审计人员培训与教育,增加轮岗与交流。
    审计机关要加强对审计人员的思想道德教育,倡导“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计人员核心价值观,以对国家和人民、对历史和法律高度负责的精神和态度,认真履行宪法和法律赋予的审计监督职责。审计机关要加强内部部门间人员的交流轮岗工作,避免在同一地域、同一部门长期工作而导致与被审计单位过于亲密所造成的审计独立性的丧失。
    
    (三)变双重领导为垂直管理,提高地方审计机关独立性。
     地方审计机关受本级政府和上级审计机关的双重领导,无论在人事任免还是财政经费方面都由地方政府决定,审计独立性不可避免受到影响。要改变这种状况,提高地方审计机关的独立性,可以借鉴海关的领导模式,实行审计署对全国审计系统的垂直管理,并予以经费保障。一方面,可以减少由于多头领导造成的管理效率的缺失;另一方面,在全国审计系统合作共同开展工作的大趋势下,组织领导、沟通协调、提升成果等将更为顺畅和高效。(杜琳)
    
    
    主要参考文献:
    1. 曹芳敏,不同国家审计模式下审计独立性的比较,《中国市场》2008年第27期
    2.创新中国特色国家审计制度研究, 审计署科研所审计研究报告,2008年12月
    3. 李军,从审计独立性看我国审计体制的改革与重构,《科技创业月刊》,2007年第2期
    4. 王常春 田德新,基于现行制度的政府审计独立性影响因素分析,《财会通讯》2011年第7期(下)
    5. 蒋琰 原朝阳,我国政府审计独立性缺失问题研究,《经济视角》2011年第1期
    6. 陶伦康,政府审计独立性法律制度探析,《财会月刊》2006年第1期
    7.王渊章,美国GAO审计模式,《财会学习》2009年第8期
    8.曹玉俊,审计独立性的概念,《中国注册会计师》2000年第6期。
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