审计机关在工程审计中的地位和角色初探
彭安华（湖北省郧西县审计局）
【摘要】 建设是发展的永恒主题。随着时代的进步和经济的快速发展，各级党委政府认真贯彻落实国务院关于加快转变经济发展方式的若干意见，不断加快“全面建设小康，构建和谐社会”的步伐，在公共基础建设领域的投资越来越大。顺应形势发展要求，各级审计机关迅速转变观念，及时调整工作重心，认真履职，及时跟进，不断扩大审计监督覆盖面，积极参与治理工程领域中的腐败行为，有效抑制了工程建设领域的违纪违法行为，取得了一定的成效。国家审计机关在工程审计中如何准确把握审计定位，如何扮演好自己的角色？笔者结合审计工作实践，谈一些粗浅的看法，与同行们商榷。
【关键词】 审计机关 工程审计 地位 角色
一、工程审计的含义
工程审计是指由独立的审计机构和审计人员依据国家的方针政策、法律法规和相关的技术经济标准，运用审计技术方法，对工程建设全过程的技术经济活动以及与之相联系的项目和工程进行审计的监督行为。审计主体主要由政府审计机关、社会审计组织和内部审计机构；审计对象是工程建设过程中的技术经济活动内容，包括开工前、在建期和竣工验收阶段的所有工作等；审计目标是真实性、合法性和有效性。
其实质是审计部门揭露“建设项目活动信息”与“审计方合理认定的既定标准”之间的相符程度，对建设项目的真实性、合法性、有效性进行监督、控制、评价。
二、审计机关在工程审计中的地位和角色
《中华人民共和国审计法》第二十二条规定：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。
《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条规定：审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：
（一）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；（二）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。
根据上述法律法规文件来看：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，并非对项目进行管理决策。
单从审计角度来看，建设项目复杂的组织关系可以简单地看成是“三方主体关系”，即政府审计方、业主管理方和相对实施方（承包、设备材料供应、设计、监理、工程造价咨询机构等）。三方组织关系是：业主管理方监督相对实施方，政府审计方监督业主管理方。业方管理方必须对建设投资活动信息事先进行搜集、判断和确认，即作出决策。政府审计方通过收集建设活动各方信息，运用审计技术方法和手段做出合理的既定标准，对比业主管理方实际决策，评价管理行为和揭露管理失误，促使业主管理方完善相关制度，加强施工管理。
三、工程审计认识上的几个误区
（一）政府审计人员代替业主管理方作审核决策
项目在实施过程中，业主管理方要完成大量的审核工作，如审查标底和投标书、施工合同、工程变更、材料设备价款、现场签证单、工程结算书等等。为了规避决策风险，有的管理部门直接将上述审核工作交由审计部门完成，决策风险由审计部门承担，很多审计人员也认同这种做法，这就是所谓的审计角色不准，审计定位错误，从监督者变成了管理者，加大了审计的潜在风险。
为有效规避审计部门自身风险，通常的做法应是每项工作在送交审计部门之前，管理方应详细审查并明确提出处理意见，否则审计部门有权指出其项目管理不到位。管理者不做决策的，审计人员也不应代替为其做决策。也就是说管理者不“抛砖”，审计人不“引玉”，只有这样才能调动管理者责任心和积极性，达到事半功倍的效果。
（二）工程造价审计与造价审核混淆
有些人错误地认为：工程造价审计就等同于造价审核，其实不然。实际上两者之间既有联系又有区别。
虽然两者都是对工程项目建造成本进行预计、管理、控制、核实，均要真实合理的反映工程造价情况，但两者之间仍有区别。一是性质不同。造价审计发挥的是监督作用，而造价审核履行的是管理职能。政府审计机构应超脱在建设实施之外，独立行使监督权，职责是参与项目实施环节，了解项目的来龙去脉，发现其中的不规范、不合理、不合法行为，向相关单位揭露、指出问题，尽可能地提出合理化建议，促进相关单位整改落实、加强管理；而造价审核单位是受业主管理方的委托，审核工程造价的相对实施方，深入现场了解项目实施过程，及时向业主管理方提供工程造价决策信息。二是依据不同。造价审计主要是政府审计机关依据《审计法》和相关法律法规的规定，主要审查概（预）算执行情况、建设资金管理与使用情况、建设成本和基本建设收入真实性和合法性情况等等。工程造价审核主要在工程实施阶段，以承包合同为基础，结合施工变更、工程签证等情况，作出符合施工实际的造价审查，它是承包双方结算的依据，也是工程竣工决算的基础资料和依据。（三）范围不同。造价审计以建设项目全过程为标的，包括资金来源、基建计划、前期工程、征用土地、勘察设计、施工实施等一切财务收支；造价审核主要集中在项目施工阶段，主要依据双方的建设工程施工合同，并针对实际履行情况和有关因素，对造价确定和调整的正确性负责。
综上所述，投资审计是国家审计机关代表各级政府对国家投资项目全过程及涉及相关对象的全面审计，通过审计分析揭露问题，规范管理，减少损失，提高国家投资项目的效益，促使业主管理方加强管理，这应该是审计机关在国家投资审计中的地位与角色。（彭安华）
【关键词】 审计机关 工程审计 地位 角色
一、工程审计的含义
工程审计是指由独立的审计机构和审计人员依据国家的方针政策、法律法规和相关的技术经济标准，运用审计技术方法，对工程建设全过程的技术经济活动以及与之相联系的项目和工程进行审计的监督行为。审计主体主要由政府审计机关、社会审计组织和内部审计机构；审计对象是工程建设过程中的技术经济活动内容，包括开工前、在建期和竣工验收阶段的所有工作等；审计目标是真实性、合法性和有效性。
其实质是审计部门揭露“建设项目活动信息”与“审计方合理认定的既定标准”之间的相符程度，对建设项目的真实性、合法性、有效性进行监督、控制、评价。
二、审计机关在工程审计中的地位和角色
《中华人民共和国审计法》第二十二条规定：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。
《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条规定：审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：
（一）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；（二）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。
根据上述法律法规文件来看：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，并非对项目进行管理决策。
单从审计角度来看，建设项目复杂的组织关系可以简单地看成是“三方主体关系”，即政府审计方、业主管理方和相对实施方（承包、设备材料供应、设计、监理、工程造价咨询机构等）。三方组织关系是：业主管理方监督相对实施方，政府审计方监督业主管理方。业方管理方必须对建设投资活动信息事先进行搜集、判断和确认，即作出决策。政府审计方通过收集建设活动各方信息，运用审计技术方法和手段做出合理的既定标准，对比业主管理方实际决策，评价管理行为和揭露管理失误，促使业主管理方完善相关制度，加强施工管理。
三、工程审计认识上的几个误区
（一）政府审计人员代替业主管理方作审核决策
项目在实施过程中，业主管理方要完成大量的审核工作，如审查标底和投标书、施工合同、工程变更、材料设备价款、现场签证单、工程结算书等等。为了规避决策风险，有的管理部门直接将上述审核工作交由审计部门完成，决策风险由审计部门承担，很多审计人员也认同这种做法，这就是所谓的审计角色不准，审计定位错误，从监督者变成了管理者，加大了审计的潜在风险。
为有效规避审计部门自身风险，通常的做法应是每项工作在送交审计部门之前，管理方应详细审查并明确提出处理意见，否则审计部门有权指出其项目管理不到位。管理者不做决策的，审计人员也不应代替为其做决策。也就是说管理者不“抛砖”，审计人不“引玉”，只有这样才能调动管理者责任心和积极性，达到事半功倍的效果。
（二）工程造价审计与造价审核混淆
有些人错误地认为：工程造价审计就等同于造价审核，其实不然。实际上两者之间既有联系又有区别。
虽然两者都是对工程项目建造成本进行预计、管理、控制、核实，均要真实合理的反映工程造价情况，但两者之间仍有区别。一是性质不同。造价审计发挥的是监督作用，而造价审核履行的是管理职能。政府审计机构应超脱在建设实施之外，独立行使监督权，职责是参与项目实施环节，了解项目的来龙去脉，发现其中的不规范、不合理、不合法行为，向相关单位揭露、指出问题，尽可能地提出合理化建议，促进相关单位整改落实、加强管理；而造价审核单位是受业主管理方的委托，审核工程造价的相对实施方，深入现场了解项目实施过程，及时向业主管理方提供工程造价决策信息。二是依据不同。造价审计主要是政府审计机关依据《审计法》和相关法律法规的规定，主要审查概（预）算执行情况、建设资金管理与使用情况、建设成本和基本建设收入真实性和合法性情况等等。工程造价审核主要在工程实施阶段，以承包合同为基础，结合施工变更、工程签证等情况，作出符合施工实际的造价审查，它是承包双方结算的依据，也是工程竣工决算的基础资料和依据。（三）范围不同。造价审计以建设项目全过程为标的，包括资金来源、基建计划、前期工程、征用土地、勘察设计、施工实施等一切财务收支；造价审核主要集中在项目施工阶段，主要依据双方的建设工程施工合同，并针对实际履行情况和有关因素，对造价确定和调整的正确性负责。
综上所述，投资审计是国家审计机关代表各级政府对国家投资项目全过程及涉及相关对象的全面审计，通过审计分析揭露问题，规范管理，减少损失，提高国家投资项目的效益，促使业主管理方加强管理，这应该是审计机关在国家投资审计中的地位与角色。（彭安华）
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