充分发挥投资审计在国家治理中的功能和作用
王卓(审计署长春办)
【发布时间:2012年10月24日】
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    [摘要]:政府投资审计作为国家审计的重要组成部分,受到各级党委政府的高度重视,充分发挥投资审计在国家工程领域专项治理中的功能和作用有助于各级审计机关准确把握不同时期的投资审计工作重点,发挥审计的“免疫系统”功能。
    
    [关键词]:国家治理;免疫系统;政府投资审计;功能
    
    国家治理就是通过配置和运作国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民权益、保持社会稳定、实现科学发展。作为国家治理的重要组成部分,国家审计对于对公共资源、公共财政、公有资产等的配置、管理、使用的监督取得了显著成效,在国家治理中的总体功能和作用得到社会各界的广泛认可。其中,政府投资审计在重大投资项目的建设以及重特大突发公共事件资金审计中,发挥着其他监督手段不可替代的作用,是国家构建工程建设投资治理体系的重要组成部分,推动了工程建设领域治理的进一步深化。因此,准确把握政府投资审计在国家审计推动国家治理过程中功能定位,对于投资审计人员更好的发挥审计机关“免疫系统”功能有着重要意义。
    
    一、国家审计推动国家治理
    
    国家治理过程中,国家审计通过依法履行职责,对权力运行进行监督和制约,发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,推动实现国家良好治理。具体表现在:
    
    (一) 推动体制机制和制度不断完善。
    国家审计机关始终倡导在查出各类问题的基础上,开展从现象到本质、从个别到一般、从微观到宏观、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析,达到改进体制、健全法制、完善制度、规范机制的目的。国家审计通过揭示体制、机制和制度中存在的问题,促进经济社会可持续发展,推动构建和谐社会。
    
    (二) 推动国家重大决策科学、准确。
    各级党委政府做出的重大决策关乎人民群众的切身利益,关乎社会的和谐稳定,关乎国民经济的稳定运行。因此,为国家重大决策提供科学、准确的参考依据成为审计机关的重要使命。2011年,在欧美债务危机迅速蔓延的严峻形势面前,党和政府为防范金融、财政风险,将摸清地方政府债务规模的重任交给了全国审计机关,广大审计人员不辱使命,出色的完成了审计任务,为党和国家完善地方政府投融资机制、预防各类金融风险提供了可靠、准确的依据。
    
    (三) 推动国家各项工作规范、有序。
    国家审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产,监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。审计机关通过对被审计单位的审计并下达审计报告和决定等审计意见,监督被审计单位按照国家的法律、法规、政策、制度规范自身行为,推动各项工作能够规范、有序开展。
    
    (四)推动反腐倡廉工作走向深入。
    作为国家审计的重要使命,各级审计机关在审计中高度重视反腐倡廉工作,每年向纪检、司法机关移送大量违法违纪案件线索,一大批敢于挑战党纪国法的犯罪分子得到应有的惩处,维护了党和政府的形象,促进的反腐倡廉工作的开展,得到人民群众的拥护。国家审计在我国惩治和预防腐败犯罪体系建设中发挥了重要作用。
    
    二、政府投资审计在国家审计中的地位
    
    2008至2010年,我国固定资产投资总额分别达到17万亿元、22万亿元和28万亿元,分别比上年增长25.5%、29.41%和27.27%,增幅远远超过同期GDP和财政收入的增长幅度,固定资产投资已成为拉动我国经济增长的主要因素,在保障国家经济快速稳定运行和社会发展过程中发挥了突出作用。与此同时,过快增长的固定资产投资也暴露出投资体制不完善、建设管理不到位、决策失误导致损失浪费等诸多亟需改善的问题。
    投资项目建设管理、项目绩效情况直接关系到党和政府各项重大决策的落实效果,政府投资审计作为固定资产投资监督的有效力量和手段,已成为国家审计不可或缺的组成部分,在推动国家治理过程中发挥着重要作用。近三年,各级审计机关通过投资审计累计为国家节省了近1500亿元工程建设投资,查处了一大批违法违纪问题,为国家宏观经济科学决策、规范建设管理和建设市场秩序,以及工程建设领域反腐倡廉工作做出重要贡献,有效推动了国家良好治理。
    
    三、充分发挥投资审计在国家治理中的功能和作用
    
    2004年7月,国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》指出:“审计机关要依法全面履行职责,进一步加强对政府投资项目的审计监督,提高政府投资管理水平和投资效益”。随着我国经济持续较快发展,社会民主法治的长足进步,面临的各种压力也越来越大,一些体制机制上的矛盾更加凸显。如何实现资源的优化配置,改革和完善投资融资体制,规范工程建设管理,保障国民经济的可持续发展和国家经济安全,成为投资审计面临的主要任务。这就需要我们准确把握政府投资审计的功能定位,更好的为国家治理服务。
    
    (一)准确把握政府投资审计的重要性。
    审计职能是由审计自身性质所决定的,并随着审计事业的发展、审计目标的拓展不断为人们所认识、运用。审计功能定位应是根据国家法律所赋予的审计职能要求,结合国家经济社会环境和政府各项工作安排,对相关审计事项的监督方向、目标和作用进行定位。审计功能定位是一种方向认定,是一种目标追求,是积极主动的行为。准确把握投资审计功能定位对于发挥国家审计在国家良好治理过程中的作用,推动固定资产投融资体制的进一步改革,推进投资项目科学决策,规范工程建设市场管理有着重要意义。
    
    (二) 如何做好投资审计功能定位。
    政府投资审计在国家审计推动国家治理过程中的功能定位应把握以下三个原则:
    一是适应性原则。所谓适应性原则就是指投资审计应准确把握国家宏观政策调整方向,将国家的政治经济环境、政策措施、社会关注点与审计目标任务紧密联系,确定审计功能定位。政府投资审计在特定历史条件下遵循自身的内在规律不断演进,其目标、任务、重点和方式,都随着国家审计和国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变。
    二是服务性原则。宪法规定,地方各级审计机关实行双重领导体制,即审计机关应“对本级人民政府和上一级审计机关负责”。投资审计作为审计机关的组成部分,在完成上级审计机关安排的各项工作任务同时,也要为本级政府的各项重点工作服务,在横向和纵向两个方面履行审计监督职能。
    三是有效性原则。既然是审计监督,就要达到其应有的监督效果,否则就是监督失败。审计机关在审计时要严格按照审计任务要求,突出审计重点,认真履行审计职能;审计要注重实效,分析体制、机制和制度中存在问题,提出可行性建议,保障国家工程投资领域治理措施落到实处。
    
    (三)当前政府投资审计在国家审计推动国家治理过程中功能和作用。
    国家工程建设投资领域治理的需求决定了政府投资审计的产生,治理的目标决定了政府投资审计的功能定位。我国社会主义市场经济体制正处于不断完善的过程中,由于新旧体制转轨和落后观念影响等多方面的原因,固定资产投资领域的不规范行为还将长期存在。随着投资体制改革的不断深化,我们应当从现行体制、机制的实际状况出发,认真研究新形势下工程建设领域的新特点和违法违规问题新的表现形式,不断加强投资审计监督,保障社会主义市场经济的有序发展。根据本人对工程投资审计和国家审计与国家治理关系的理解,目前投资审计在国家审计推动国家治理过程中应做如下功能定位:
    1.政府投资审计是国家审计推动国家治理的重要组成部分。
    上世纪80年代初,按照修改后《宪法》的要求,中央及各级地方政府逐步设立了审计机关,政府投资审计工作陆续开展起来,对一些大型交通、能源等建设项目进行预决算审计。进入二十一世纪,为切实发挥审计保障国民经济健康运行的“免疫系统”功能,针对国家固定资产投资规模逐年扩大与审计监督能力有限的现状,各级审计机关不断加强投资审计力量,创新投资审计方法,将投资审计关口前移,在京沪高速铁路、西气东输等建设项目中开展跟踪审计,为国家审计推动国家治理发挥了重要作用。因此,政府投资审计是国家审计推动国家治理的重要组成部分。
    2.政府投资审计是工程建设领域监督的“排头兵”。
    政府投资审计监督建设项目实施系统对项目决策的执行情况,并将对决策执行情况的评估反馈给决策系统,推动决策系统及时修正决策,达到国家治理的目的。根据监督作用方式的不同,可以将监督分为显性和隐性两种。显性的监督就是审计人员对参建各单位的管理控制情况实施审计,通过审计发现建设项目管理过程中存在的问题并及时纠正,这是显性“监督”。除此以外,通过政府投资审计还可以对工程建设领域违法违规行为进行威慑,为投资领域综合治理建立隐性的监督环境。因此,政府投资审计应充分发挥审计的建设性作用,成为工程建设领域监督的“排头兵”,使审计监督“免疫系统”功能落实到位。
    3.政府投资审计是评价项目投资效果的重要依据。
    政府投资审计评价就是通过对政府投资固定资产项目的实施过程和绩效情况进行审计而做出的评价,评价的基本内容包括各类项目决策及其实施过程的科学性、真实性、合法性、效益性。审计评价是审计监督功能重要补充,是对项目实施过程和效果进行最终评价的重要参考依据。在实施投资审计的评价时,需要注意两个问题:一是所评价的行为和结果必须经过审计核实,以确保评价的科学性、真实性、有效性,对未经核实的实施过程、结果进行的评价,即使评价标准科学合理,评价过程严谨细致,但由于评价依据不充分,无法保证评价结论科学、合理、有效;二是评价标准、依据或指标体系必须科学、充分,必须具有先进性、客观性和可比性,符合各投资项目管理实际,以便通过分析、判断作出实事求是的结论和评价。
    4.政府投资审计是服务经济社会发展的手段。
     2009年,温家宝总理会见全国审计系统先进集体和先进工作者表彰大会代表时指出,审计系统要深入贯彻落实科学发展观,坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的工作方针,再接再厉,奋力拼搏,为促进经济发展和社会进步做出新的更大的贡献。在新的历史时期,经济社会科学发展是主题,加快转变经济发展方式是主线。贯彻落实主题、主线的战略部署是今后较长时期的工作大局,如何改变当前以固定资产投资和对外贸易为主体的单一经济发展模式,保持经济社会平稳较快发展又是各级党委政府的工作中心。审计工作内在本质要求就是围绕中心、服务大局,服务是手段,发展是目的。投资审计工作围绕当前经济社会发展方式是否符合科学发展观、项目建设是否有利于社会建设和经济效益、社会效益和生态效益的提高,不仅从多角度、多方位地进行监督,更需要从监督中提供有效服务,只有将监督手段转换为服务手段,才能将投资审计工作更好地融入经济社会发展大局。
    5.政府投资审计是工程建设领域反腐倡廉的有力武器。
    刘家义审计长指出,推进反腐倡廉建设,是国家审计作为国家治理“免疫系统”必须发挥的作用,是由国家审计的内生性所决定的,它不以审计人员的意志为转移,也不是某个时段、某个国家审计机关的特殊任务,是所有国家审计机关都不能回避的重要职责。固定资产投资涉及面广,投资金额大,诱惑力强,始终是腐败案件的高发领域,也是审计机关查处违法违纪问题的重点领域。随着各级审计机关投资审计方法、手段的不断创新以及审计力量的不断加强,对建设项目审计时更加注重揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪案件线索,更加注重揭示和分析案件背后隐藏的深层次原因和制度性问题,在工程建设领域反腐倡廉工作中发挥了重要作用。因此,审计人员应充分发挥政府投资审计的特点和优势,积极推动工程建设领域反腐倡廉工作走向深入。
    
    四、推动和完善投资审计功能和作用,服务好国家治理

    近年来,各级审计机关的投资审计工作获得所在党委政府和上级审计机关的充分肯定,与此同时,各级党委政府对投资审计效能的要求更高。因此,投资审计人员应牢固树立科学审计理念,进一步推动和完善投资审计功能定位,加强对重大政府投资项目和重特大突发公共事件等跟踪审计,更好的服务国家治理。(王卓)
    
    参考文献:
    [1]李金华:《国家审计是国家治理的工具》,《财经》,2004年第24期。
    [2]刘家义:《国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话》,2011年7月8日。
    [3] 刘智 吴嘉华:《国家治理视角下的政府投资审计初探》,审计署网站。
    [4] 李卫锋:《加强重点投资项目审计 全力服务国家治理》,审计署网站。
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