当前失业保险制度下开展失保基金审计的思考
李珂（审计署上海办）
失业保险制度是国家通过立法强制实施，由社会集中建立失业保险基金，对非因本人意愿中断就业失去工资收入的劳动者提供一定时期的物质帮助及再就业服务的一项社会保险制度。失业保险作为社会保障体系的重要组成部分，主要目标是通过保障尽可能多的失业者在失业期间的基本生活，来维护社会稳定，缩小劳动者之间的差距。同时保证劳动力的合理流动，促进劳动资源的合理配置，促进经济和社会的发展。
我国的失业保险制度自1986年颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》以来，经过十几年的探索和实践，至1999年颁布《失业保险条例》，正式将失业保险纳入法制化轨道。2010年颁布的《社会保险法》将失业保险列为社会保险制度的一个重要组成部分，并用单独的篇章做了表述，在立法层面提供了保障。
失业保险制度自建立以来，为促进经济发展、保持社会稳定发挥了不可替代的作用。随着中国改革的不断深化和社会保障制度的健全，失业保险基金所应体现的功能也不断调整，在提供失业人员生活保障的同时，更应充分发挥预防失业、促进就业的功能。近年来，失业保险基金在管理和使用方面呈现出以下两方面突出特点：
一、失业保险基金滚存结余不断增加，大量资金闲置，无法发挥效益。近年来，全国多个省市的失业保险基金结余均存在大幅增加的趋势，滚存结余凸显一个过高的积累水平，且随着失业保险覆盖面的不断扩大，结余量仍将继续增加。近期，根据掌握的东部某市失业保险基金的数据，2005至2011年，该市失业保险基金累计结余年均增长率达35%。
二、失业保险基金支出政范围呈不断扩大趋势，促进就业功能不断加强。根据1999年颁布的《失业保险条例》的规定，失业保险基金支出限于失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金、死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金以及接受职业培训、职业介绍的补贴等几个方面。2006年，为充分发挥失业保险制度促进就业的功能，劳动和社会保障部、财政部联合发布文件，在北京、上海等7省市进行扩大失业保险基金支出范围试点，试点地区的失业保险基金可用于职业培训、职业介绍、岗位补贴等促进就业方面支出。部分地区将扩大范围的失业保险基金支出主要用于对失业人员岗位补贴、社保补贴方面。例如，在东部某试点地区，政府为安置失业人员，提供了大量交通协管、社区保安等公益性岗位，相应的岗位补贴从失业保险基金中支出。2011年，该市用于各类失业人员的岗位补贴及相应的社保费补贴总额就达到了当年全部失业保险基金支出额的60%。
如何根据失业保险制度变化和发展的趋势，有针对性地结合基金规模和管理方面的特点开展对失业保险基金的审计，充分发挥审计对促进制度完善的作用，使其与国家的宏观政策目标相适应，是需要进一步思考的问题。笔者认为，结合上述两方面特点，对失业保险基金开展审计时，应做到以下两方面注重：
一、注重对资金管理情况的审计。结合目前大量资金结余的现状，在审计中应重点关注基金的管理情况。一方面，是否按照国家对社保基金管理的有关规定，对基金的存放存入国有商业银行开设的社会保险资金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。另一方面，失业保险不同于养老保险，基金长期积累的意义不大，如果大量结余不能实现“费”尽所用，在缺乏投资和其他使用渠道的情况下，很容易不断贬值，增加基金管理的风险。因此应从效益审计的角度出发，审计资金管理部门在对基金妥善保管的同时，是否采取必要的管理方式实现保值增值。具体来讲，对失业保险资金的管理情况的审计，应包含以下几方面内容：1、失业保险基金是否实行“收支两条线”管理,是否专户储存并保证安全有效;调剂基金的上缴下拨是否按规定执行,有无隐瞒、漏报问题;有无扩大开支范围,挤占挪用、用于平衡财政收支等问题;年度预决算编制是否充分,是否经过审核和审批;基金年度决算是否真实、全面; 2、基金管理部门的各项内部控制制度是否健全有效，是否存在薄弱环节；有关会计账簿、凭证内容是否真实，反映是否及时，核算是否准确，账目是否清楚；3、基金管理部门的经费的提取、使用是否合规合法，金额是否真实正确；有无违规用基金弥补行政经费的问题；4、基金是否按照法律法规的规定采取保值增值措施，有无以增值为由违规用于对外投资、经商办企业、自行或委托金融机构放贷、参与房地产交易，或为企业贷款提供担保、抵押等问题。
二、注重对资金支出情况的审计。失业保险基金的支出不但要按照规定的标准及时足额为失业人员提供基本的生活保障，同时还应体现促进就业功能，特别是审计试点地区是否严格执行扩大支出有关政策的规定，合理安排促进再就业支出，防止其擅自扩大支出范围，损害社会保险制度的公正、公平。审计中应具体包含以下几方面的内容：1、失业保险管理部门是否依法及时足额支付基本失业保险金，有无拖欠、截留的问题2、失业保险资金的支出是否按规定认真编制预算和计划，调剂金的分配和使用是否合理合法，资金的调度和用款计划是否按规定的程序报批；3、基金管理部门有无虚列支出、转移资金和挤占挪用等损害侵蚀失业保险资金的问题；4、基金管理部门有无任意扩大支出范围，及随意提高或降低开支标准，以促进就业为由将不属于就业援助对象的群体纳入享受范围，或承担与促进就业无关的开支项目等。领取失业金的人员是否已参加失业保险并符合申领条件，有无虚报冒领及失业人员重新就业后仍继续领取失业金现象; 发放程序是否规范,手续是否完备;支付的失业保险金、职业培训和职业补贴是否合规等。（李珂）
参考文献：
[1]成志刚，吴彬. 国外就业保障的经验及启示[J].湘潭大学学报,2010 34（6）
[2]魏瑞清.浅析失业保险制度的基本功能[J].中国管理信息化, 2012 15(5)
[3]孙洁,高博.我国失业保险制度存在的问题和改革的思路[J].西北师大学报(社会科学版),2011(1)
[4] 宋佳佳.失业保险制度的现状及发展战略[J].东方企业文化.2011（6）
[5]胡晓义.走向和谐：中国社会保障发展60年[M].中国劳动社会保障出版社,2009.9
[6]郑功成．社会保障学[M]．商务印书馆，2000．9
我国的失业保险制度自1986年颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》以来，经过十几年的探索和实践，至1999年颁布《失业保险条例》，正式将失业保险纳入法制化轨道。2010年颁布的《社会保险法》将失业保险列为社会保险制度的一个重要组成部分，并用单独的篇章做了表述，在立法层面提供了保障。
失业保险制度自建立以来，为促进经济发展、保持社会稳定发挥了不可替代的作用。随着中国改革的不断深化和社会保障制度的健全，失业保险基金所应体现的功能也不断调整，在提供失业人员生活保障的同时，更应充分发挥预防失业、促进就业的功能。近年来，失业保险基金在管理和使用方面呈现出以下两方面突出特点：
一、失业保险基金滚存结余不断增加，大量资金闲置，无法发挥效益。近年来，全国多个省市的失业保险基金结余均存在大幅增加的趋势，滚存结余凸显一个过高的积累水平，且随着失业保险覆盖面的不断扩大，结余量仍将继续增加。近期，根据掌握的东部某市失业保险基金的数据，2005至2011年，该市失业保险基金累计结余年均增长率达35%。
二、失业保险基金支出政范围呈不断扩大趋势，促进就业功能不断加强。根据1999年颁布的《失业保险条例》的规定，失业保险基金支出限于失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金、死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金以及接受职业培训、职业介绍的补贴等几个方面。2006年，为充分发挥失业保险制度促进就业的功能，劳动和社会保障部、财政部联合发布文件，在北京、上海等7省市进行扩大失业保险基金支出范围试点，试点地区的失业保险基金可用于职业培训、职业介绍、岗位补贴等促进就业方面支出。部分地区将扩大范围的失业保险基金支出主要用于对失业人员岗位补贴、社保补贴方面。例如，在东部某试点地区，政府为安置失业人员，提供了大量交通协管、社区保安等公益性岗位，相应的岗位补贴从失业保险基金中支出。2011年，该市用于各类失业人员的岗位补贴及相应的社保费补贴总额就达到了当年全部失业保险基金支出额的60%。
如何根据失业保险制度变化和发展的趋势，有针对性地结合基金规模和管理方面的特点开展对失业保险基金的审计，充分发挥审计对促进制度完善的作用，使其与国家的宏观政策目标相适应，是需要进一步思考的问题。笔者认为，结合上述两方面特点，对失业保险基金开展审计时，应做到以下两方面注重：
一、注重对资金管理情况的审计。结合目前大量资金结余的现状，在审计中应重点关注基金的管理情况。一方面，是否按照国家对社保基金管理的有关规定，对基金的存放存入国有商业银行开设的社会保险资金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。另一方面，失业保险不同于养老保险，基金长期积累的意义不大，如果大量结余不能实现“费”尽所用，在缺乏投资和其他使用渠道的情况下，很容易不断贬值，增加基金管理的风险。因此应从效益审计的角度出发，审计资金管理部门在对基金妥善保管的同时，是否采取必要的管理方式实现保值增值。具体来讲，对失业保险资金的管理情况的审计，应包含以下几方面内容：1、失业保险基金是否实行“收支两条线”管理,是否专户储存并保证安全有效;调剂基金的上缴下拨是否按规定执行,有无隐瞒、漏报问题;有无扩大开支范围,挤占挪用、用于平衡财政收支等问题;年度预决算编制是否充分,是否经过审核和审批;基金年度决算是否真实、全面; 2、基金管理部门的各项内部控制制度是否健全有效，是否存在薄弱环节；有关会计账簿、凭证内容是否真实，反映是否及时，核算是否准确，账目是否清楚；3、基金管理部门的经费的提取、使用是否合规合法，金额是否真实正确；有无违规用基金弥补行政经费的问题；4、基金是否按照法律法规的规定采取保值增值措施，有无以增值为由违规用于对外投资、经商办企业、自行或委托金融机构放贷、参与房地产交易，或为企业贷款提供担保、抵押等问题。
二、注重对资金支出情况的审计。失业保险基金的支出不但要按照规定的标准及时足额为失业人员提供基本的生活保障，同时还应体现促进就业功能，特别是审计试点地区是否严格执行扩大支出有关政策的规定，合理安排促进再就业支出，防止其擅自扩大支出范围，损害社会保险制度的公正、公平。审计中应具体包含以下几方面的内容：1、失业保险管理部门是否依法及时足额支付基本失业保险金，有无拖欠、截留的问题2、失业保险资金的支出是否按规定认真编制预算和计划，调剂金的分配和使用是否合理合法，资金的调度和用款计划是否按规定的程序报批；3、基金管理部门有无虚列支出、转移资金和挤占挪用等损害侵蚀失业保险资金的问题；4、基金管理部门有无任意扩大支出范围，及随意提高或降低开支标准，以促进就业为由将不属于就业援助对象的群体纳入享受范围，或承担与促进就业无关的开支项目等。领取失业金的人员是否已参加失业保险并符合申领条件，有无虚报冒领及失业人员重新就业后仍继续领取失业金现象; 发放程序是否规范,手续是否完备;支付的失业保险金、职业培训和职业补贴是否合规等。（李珂）
参考文献：
[1]成志刚，吴彬. 国外就业保障的经验及启示[J].湘潭大学学报,2010 34（6）
[2]魏瑞清.浅析失业保险制度的基本功能[J].中国管理信息化, 2012 15(5)
[3]孙洁,高博.我国失业保险制度存在的问题和改革的思路[J].西北师大学报(社会科学版),2011(1)
[4] 宋佳佳.失业保险制度的现状及发展战略[J].东方企业文化.2011（6）
[5]胡晓义.走向和谐：中国社会保障发展60年[M].中国劳动社会保障出版社,2009.9
[6]郑功成．社会保障学[M]．商务印书馆，2000．9
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