构建科学财政审计大格局充分发挥财政审计在国家治理中的重要作用
刘爱萍（审计署郑州办）
【摘要】财政审计是审计机关最基本和首要的职责，是国家审计的永恒主题，而构建财政审计大格局是深化财政审计的必然选择，是财政审计在国家治理中发挥作用的重要途径和方式。为了充分发挥财政审计在国家治理中的重要作用，我们在审计实践中应着力构建日益科学的财政审计大格局，进一步深化财政审计，推动财政体制改革，保障国民经济和社会健康发展。本文从财政审计的内涵、构建财政审计大格局与财政审计的关系出发，分析了财政审计服务国家治理的作用机制，并对如何构建科学财政审计大格局提出了一些思路和建议。
【关键词】财政审计 财政审计大格局 服务国家治理 建议
一、财政审计与财政审计大格局
（一）财政审计的内涵。
财政审计又称财政收支审计，是审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督，是政府审计的一种形式。根据我国现行的财政管理体制和审计机关的组织体系，财政收支审计包括本级预算执行审计、下级政府预算执行和决算审计，以及其他财政收支审计。
我国对国家财政收支实行审计监督的制度，是实施全面监督的需要，是加强宏观调控的需要，是人大常委会加强监督的需要，对强化审计监督在国家财政经济工作中的地位，健全和完善政府审计监督机制，提高审计监督工作的层次和水平，树立审计机关权威，推进审计工作走向法制化、制度化和规范化，具有重要的现实意义。
（二）构建财政大格局--深化发展财政审计的必然选择。
目前，我国政府预算还未能覆盖所有的政府收支，从一定意义上讲，财政存在被分割、肢解和蚕食的现象，不利于规范财政分配秩序，难以有效发挥财政的分配与调节作用。随着公共财政体系的建立和不断完善，以及财政体制改革的不断深化，财政审计的目标、内容、重点以及方式都需要从传统的运作模式上进行转变。审计中如果单纯依靠对个别财政支出的深挖细查、对个别违纪违规问题的反映，只能对个别制度进行边角的修补，而不会推动预算体系的整体变革，更不会在宏观层面上推动国家实现良治。在这种情况下，构建财政审计大格局的思想就顺应形势需求而萌芽，通过财政审计的整体性推动政府预算的完整性。2009年，为适应时代发展的需求，进一步深化财政审计工作，审计署审时度势，提出了构建财政审计大格局的战略部署。财政审计大格局是审计机关以全部财政资金为内容，以财政管理审计为核心，以政府预算为纽带，统筹审计资源，有效整合审计计划，有机结合不同审计类型，从宏观性、建设性、整体性层次整合审计信息的财政审计工作体系。构建财政审计大格局是财政审计发展进程中的必然选择，是财政审计在国家治理中发挥作用的重要途径和方式。通过财政审计大格局，最终要实现审计工作的“四个转变”：一是从关注一般预算资金向全方位关注财政性资金转变；二是从财政收入和支出审计并重向以财政支出审计为主转变；三是从以真实合法性审计为主向真实合法性审计与绩效审计并重转变；四是从侧重解决微观层面的问题向注重研究宏观层面的问题转变。
财政审计大格局与传统的财政审计相比，在定位上更为灵活，组织上更为周密，内容上更为全面，主要凸显以下几个方面：审计范围上面向全部政府性资金；审计时间上按财政年度同步实施审计；审计内容上融合各专业审计；审计资源上实现有效整合；审计方式上坚持“六个结合”即专业审计目标与财政审计目标相结合、一般部门单位审计与财政预算执行审计相结合、财政财务收支审计和财政绩效审计相结合、经济责任审计与财政审计相结合、专项审计调查与财政审计相结合、审计信息化建设与财政审计相结合；审计结果上以审计工作报告和审计结果报告为核心。
二、财政审计服务国家治理的作用机制
2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上指出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的’免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。而财政审计是审计机关最基本和首要的职责，是国家审计的永恒主题，是国家审计在推动完善国家治理中发挥作用的重要组成部分。财政审计主要通过以下几个方面在国家治理中发挥重要作用：
（一）查处财经领域的违法违规问题和经济犯罪案件线索，发挥财政审计在国家治理中的监督作用和揭示功能。作为一种制度安排，国家审计的基本职责就是监督，“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。通过财政审计监督，维护了财经秩序，推进了民主法治； 提早反映了财政和经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险，维护了国家财政安全，发挥了财政审计在国家治理中的预防功能。我们对重大项目的跟踪审计、在中央和地方政府大规模扩内需政策实施之初便对项目的可行性和财力承受能力等实施的审计、以及对全国的地方政府性债务审计，均揭示了存在的现实风险和潜在风险，以及这些项目对经济社会的影响，及时为政府决策和维护国家经济安全提供了参考依据，真正发挥了“免疫系统”功能。
（二）深入剖析产生问题的原因，揭示体制机制存在的漏洞并从宏观上提出建议，发挥财政审计在国家治理中的建设性作用和抵御功能。通过对问题和风险的揭示，财政审计一方面督促整改，纠正错误；更重要的是从体制、机制、制度、管理等层面，多角度、多视野、深入客观地分析产生问题的原因，揭示体制障碍、制度缺陷和管理漏洞，并提出层次高的、针对性和操作性强的意见和建议，建立长效机制，实现标本兼治，发挥财政审计的建设性作用，从宏观上推动国家治理。
（三）通过财政审计推广财政工作和经济运行中好的做法和经验，拓宽审计参与国家治理的方式和渠道。国家审计具有客观独立性，而财政审计的一大优势是接触行业比较多，涉及面比较广，上可至国家宏观政策、国务院、国家部委，下可至基层村组织、与广大农民群众面对面，因此，除了揭示国家政策执行中存在的诸多问题，也有条件在审计核实的基础上反映被审计地区、被审计单位的成绩、好的经验做法以及对审计发现问题的整改等正面信息，推动财政体制改革和完善。
（四）畅通有效的审计结果反馈、利用、共享机制，形成治理合力，共同推动国家良治。财政审计是国家治理中的一个监督环节，最终产品就是审计的各项成果，我们可以通过及时向被审计单位反馈审计结果、以审计结果报告和审计工作报告的形式将审计结果及时向政府和人大报告、以审计结果公告的形式向社会大众公布审计结果、以动态或报道等形式通过新闻媒体加大审计宣传力度、充分利用与公安纪检等其他监督系统之间的联席会议制度和协调会商机制等各种形式，合理利用审计成果，调动起国家治理系统中各个子系统的力量，共同发挥治理作用。
三、构建科学财政审计大格局的思路和建议
构建财政审计大格局已是当前财政审计工作的一项重要任务。为了充分发挥财政审计在国家治理中的重要作用，结合工作实践，就目前情况下如何在财政审计中积极构建日益科学的财政审计大格局，现提出以下思路和建议：
（一）树立科学审计理念，提升审计能力。
财政审计是国家审计永恒的主题。在构建财政审计大格局的总体思路中，我们应牢固树立科学审计理念，坚持以地方财政部门中央转移支付审计为龙头，以部门预算执行审计为切入点，有效整合专项资金审计，进一步提高财政审计的整体性、宏观性。在具体的审计实施过程中，审计人员紧紧围绕促进经济发展方式转变、维护财政安全的总体目标，以预算执行为核心，以资金流向为主线，坚持微观反映与宏观分析并重，揭露查处问题与促进制度建设相统一，严肃查处重大违法违规问题，及时揭示财政运行中的不安全因素和潜在风险，注重从体制机制制度及政策措施层面分析问题、提出建议，在充分发挥审计的保障经济社会健康运行“免疫系统”功能方面发挥重要作用。
（二）创新审计工作模式，全面整合资源。
财政审计大格局是审计机关多种专业审计力量共同参与、协同作战和同时实现多个审计目标的系统工程，其核心是资源整合，包括审计计划、审计项目、审计人员、审计成果等方面的协调配置，只有不断创新审计工作模式才能保障审计工作的顺利开展。在实践中，审计单位应打破部门界限，统一调配审计力量；跳出专业审计框架，整合审计内容；现场实施中统一管理，共享审计资源，提高工作效率；审计结束后充分交流，共享审计成果，提升审计质量。逐步摸索建立责任明确、运转协调、执行顺畅、务实高效的财政大格局审计工作协调机制，实现审计资源的深度融合，提升审计工作成果的质量和层次。
（三）综合利用审计成果，提高审计成效。
实施财政审计大格局，对审计成果的综合利用及提升显得尤为重要。在新的历史条件下，审计报告作为审计成果的主要载体，应立意高、力度强、容量大，具备全局性和宏观性。对财政审计中发现的问题和情况进行归纳分析，透过现象挖掘产生问题的根源，从体制、制度和机制等层面提出解决问题的办法，从而达到预期的审计效果，充分发挥财政审计的建设性作用。
（四）健全审计整改长效机制，狠抓审计整改落实。
充分利用财政大格局合力优势，以健全完善财政体制、促进规范财政管理作为审计的立足点，揭示问题，查找和分析原因，提出预防性的意见和建议，督促被审计单位整改，建立健全内部控制管理制度，堵塞漏洞，规范管理，确保审计发现问题的整改落到实处，逐步建立和形成审计整改工作的长效机制。（刘爱萍）
【参考文献】
1.刘家义 《国家审计与国家治理——刘家义在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话》 审计情况通报第14期
2.曹惠平 《论构建财政审计大格局》 《理财》2011年05期
3.康力 《中国财政审计发展的必然——走向财政审计大格局》
【关键词】财政审计 财政审计大格局 服务国家治理 建议
一、财政审计与财政审计大格局
（一）财政审计的内涵。
财政审计又称财政收支审计，是审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督，是政府审计的一种形式。根据我国现行的财政管理体制和审计机关的组织体系，财政收支审计包括本级预算执行审计、下级政府预算执行和决算审计，以及其他财政收支审计。
我国对国家财政收支实行审计监督的制度，是实施全面监督的需要，是加强宏观调控的需要，是人大常委会加强监督的需要，对强化审计监督在国家财政经济工作中的地位，健全和完善政府审计监督机制，提高审计监督工作的层次和水平，树立审计机关权威，推进审计工作走向法制化、制度化和规范化，具有重要的现实意义。
（二）构建财政大格局--深化发展财政审计的必然选择。
目前，我国政府预算还未能覆盖所有的政府收支，从一定意义上讲，财政存在被分割、肢解和蚕食的现象，不利于规范财政分配秩序，难以有效发挥财政的分配与调节作用。随着公共财政体系的建立和不断完善，以及财政体制改革的不断深化，财政审计的目标、内容、重点以及方式都需要从传统的运作模式上进行转变。审计中如果单纯依靠对个别财政支出的深挖细查、对个别违纪违规问题的反映，只能对个别制度进行边角的修补，而不会推动预算体系的整体变革，更不会在宏观层面上推动国家实现良治。在这种情况下，构建财政审计大格局的思想就顺应形势需求而萌芽，通过财政审计的整体性推动政府预算的完整性。2009年，为适应时代发展的需求，进一步深化财政审计工作，审计署审时度势，提出了构建财政审计大格局的战略部署。财政审计大格局是审计机关以全部财政资金为内容，以财政管理审计为核心，以政府预算为纽带，统筹审计资源，有效整合审计计划，有机结合不同审计类型，从宏观性、建设性、整体性层次整合审计信息的财政审计工作体系。构建财政审计大格局是财政审计发展进程中的必然选择，是财政审计在国家治理中发挥作用的重要途径和方式。通过财政审计大格局，最终要实现审计工作的“四个转变”：一是从关注一般预算资金向全方位关注财政性资金转变；二是从财政收入和支出审计并重向以财政支出审计为主转变；三是从以真实合法性审计为主向真实合法性审计与绩效审计并重转变；四是从侧重解决微观层面的问题向注重研究宏观层面的问题转变。
财政审计大格局与传统的财政审计相比，在定位上更为灵活，组织上更为周密，内容上更为全面，主要凸显以下几个方面：审计范围上面向全部政府性资金；审计时间上按财政年度同步实施审计；审计内容上融合各专业审计；审计资源上实现有效整合；审计方式上坚持“六个结合”即专业审计目标与财政审计目标相结合、一般部门单位审计与财政预算执行审计相结合、财政财务收支审计和财政绩效审计相结合、经济责任审计与财政审计相结合、专项审计调查与财政审计相结合、审计信息化建设与财政审计相结合；审计结果上以审计工作报告和审计结果报告为核心。
二、财政审计服务国家治理的作用机制
2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上指出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的’免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。而财政审计是审计机关最基本和首要的职责，是国家审计的永恒主题，是国家审计在推动完善国家治理中发挥作用的重要组成部分。财政审计主要通过以下几个方面在国家治理中发挥重要作用：
（一）查处财经领域的违法违规问题和经济犯罪案件线索，发挥财政审计在国家治理中的监督作用和揭示功能。作为一种制度安排，国家审计的基本职责就是监督，“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。通过财政审计监督，维护了财经秩序，推进了民主法治； 提早反映了财政和经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险，维护了国家财政安全，发挥了财政审计在国家治理中的预防功能。我们对重大项目的跟踪审计、在中央和地方政府大规模扩内需政策实施之初便对项目的可行性和财力承受能力等实施的审计、以及对全国的地方政府性债务审计，均揭示了存在的现实风险和潜在风险，以及这些项目对经济社会的影响，及时为政府决策和维护国家经济安全提供了参考依据，真正发挥了“免疫系统”功能。
（二）深入剖析产生问题的原因，揭示体制机制存在的漏洞并从宏观上提出建议，发挥财政审计在国家治理中的建设性作用和抵御功能。通过对问题和风险的揭示，财政审计一方面督促整改，纠正错误；更重要的是从体制、机制、制度、管理等层面，多角度、多视野、深入客观地分析产生问题的原因，揭示体制障碍、制度缺陷和管理漏洞，并提出层次高的、针对性和操作性强的意见和建议，建立长效机制，实现标本兼治，发挥财政审计的建设性作用，从宏观上推动国家治理。
（三）通过财政审计推广财政工作和经济运行中好的做法和经验，拓宽审计参与国家治理的方式和渠道。国家审计具有客观独立性，而财政审计的一大优势是接触行业比较多，涉及面比较广，上可至国家宏观政策、国务院、国家部委，下可至基层村组织、与广大农民群众面对面，因此，除了揭示国家政策执行中存在的诸多问题，也有条件在审计核实的基础上反映被审计地区、被审计单位的成绩、好的经验做法以及对审计发现问题的整改等正面信息，推动财政体制改革和完善。
（四）畅通有效的审计结果反馈、利用、共享机制，形成治理合力，共同推动国家良治。财政审计是国家治理中的一个监督环节，最终产品就是审计的各项成果，我们可以通过及时向被审计单位反馈审计结果、以审计结果报告和审计工作报告的形式将审计结果及时向政府和人大报告、以审计结果公告的形式向社会大众公布审计结果、以动态或报道等形式通过新闻媒体加大审计宣传力度、充分利用与公安纪检等其他监督系统之间的联席会议制度和协调会商机制等各种形式，合理利用审计成果，调动起国家治理系统中各个子系统的力量，共同发挥治理作用。
三、构建科学财政审计大格局的思路和建议
构建财政审计大格局已是当前财政审计工作的一项重要任务。为了充分发挥财政审计在国家治理中的重要作用，结合工作实践，就目前情况下如何在财政审计中积极构建日益科学的财政审计大格局，现提出以下思路和建议：
（一）树立科学审计理念，提升审计能力。
财政审计是国家审计永恒的主题。在构建财政审计大格局的总体思路中，我们应牢固树立科学审计理念，坚持以地方财政部门中央转移支付审计为龙头，以部门预算执行审计为切入点，有效整合专项资金审计，进一步提高财政审计的整体性、宏观性。在具体的审计实施过程中，审计人员紧紧围绕促进经济发展方式转变、维护财政安全的总体目标，以预算执行为核心，以资金流向为主线，坚持微观反映与宏观分析并重，揭露查处问题与促进制度建设相统一，严肃查处重大违法违规问题，及时揭示财政运行中的不安全因素和潜在风险，注重从体制机制制度及政策措施层面分析问题、提出建议，在充分发挥审计的保障经济社会健康运行“免疫系统”功能方面发挥重要作用。
（二）创新审计工作模式，全面整合资源。
财政审计大格局是审计机关多种专业审计力量共同参与、协同作战和同时实现多个审计目标的系统工程，其核心是资源整合，包括审计计划、审计项目、审计人员、审计成果等方面的协调配置，只有不断创新审计工作模式才能保障审计工作的顺利开展。在实践中，审计单位应打破部门界限，统一调配审计力量；跳出专业审计框架，整合审计内容；现场实施中统一管理，共享审计资源，提高工作效率；审计结束后充分交流，共享审计成果，提升审计质量。逐步摸索建立责任明确、运转协调、执行顺畅、务实高效的财政大格局审计工作协调机制，实现审计资源的深度融合，提升审计工作成果的质量和层次。
（三）综合利用审计成果，提高审计成效。
实施财政审计大格局，对审计成果的综合利用及提升显得尤为重要。在新的历史条件下，审计报告作为审计成果的主要载体，应立意高、力度强、容量大，具备全局性和宏观性。对财政审计中发现的问题和情况进行归纳分析，透过现象挖掘产生问题的根源，从体制、制度和机制等层面提出解决问题的办法，从而达到预期的审计效果，充分发挥财政审计的建设性作用。
（四）健全审计整改长效机制，狠抓审计整改落实。
充分利用财政大格局合力优势，以健全完善财政体制、促进规范财政管理作为审计的立足点，揭示问题，查找和分析原因，提出预防性的意见和建议，督促被审计单位整改，建立健全内部控制管理制度，堵塞漏洞，规范管理，确保审计发现问题的整改落到实处，逐步建立和形成审计整改工作的长效机制。（刘爱萍）
【参考文献】
1.刘家义 《国家审计与国家治理——刘家义在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话》 审计情况通报第14期
2.曹惠平 《论构建财政审计大格局》 《理财》2011年05期
3.康力 《中国财政审计发展的必然——走向财政审计大格局》
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