从审计视角看我国排污权交易的发展和完善路径
游春(审计署西安办)
【发布时间:2012年09月24日】
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    “十二五”环境规划的减排任务除要“压缩存量”外还要“消化增量”, 在我国发展方式转变较慢的情况下,随着经济总量和城市人口基数的急剧上升,实现减排目标的任务非常艰巨。完善环境经济政策,促进我国排污权交易市场的发展,是推动我国减排任务的一项重要手段。审计作为国家经济社会健康、平稳运行的重要保障,在排污权交易中发挥“免疫系统”功能,对于促进我国“十二五”环境规划目标顺利实现,具有非常重要的意义。
    
    一、我国的排污权交易
    
    1、排污权交易的重要性
    在市场经济体制下,市场是资源配置的基本形式,环境从本质上来说也是一种资源,只有选择排污权交易这种方式,才能使原来无形无价的环境资源转变为有形有价的资源,在市场机制的作用下使企业进一步充分利用好有限的环境资源。排污权的本质是权利人所享有的环境容量的使用权,即在合法取得的环境容量范围内排放一定性质的污染物,是一种具有财产性的新型的用益物权。排污权交易的实质是使污染治理的任务在各企业之间重新分配,从而使治理污染成本低的企业承担更多的治理任务,降低企业治理污染的成本,增加整个社会的福利。排污权交易有利于保证环境治理,促进企业研究开发,采用先进的污染防治技术,促进无污染、低污染工业布局的形成,更有利地遏制环境行政管理机关的权利寻租行为。
    
    2、我国排污权交易的实施背景
    “十一五”期间,国家将主要污染物排放总量显著减少作为经济社会发展的约束性指标,着力解决突出环境问题,在认识、政策、体制和能力等方面取得重要进展。污染治理设施快速发展,火电脱硫装机比重大幅提高,重点流域、区域污染防治不断深化,超额完成了化学需氧量、二氧化硫两项主要污染指标的减排任务。但在许多地区主要污染物排放量仍超过环境容量,且随着人口总量持续增长,工业化、城镇化的快速推进,能源消费总量的不断上升,污染物产生量将继续增加。
    “十二五”环境规划坚持科学发展观,以资源环境承载力为基础,继续推进主要污染物总量减排,促进经济社会与资源环境协调发展。“十二五”环境规划根据我国目前的环境形势,新增了氨氮和氮氧化物两项主要污染物总量减排指标,主要污染物减排目标为化学需氧量和二氧化硫排放量减排8%,总氮和氨氮化物减排10%。单纯从数字上看,“十二五”的减排指标低于“十一五”,但是实际上 “十二五”减排任务除了要“压缩存量”,还要“消化增量”。在发展方式转变较慢的情况下,随着经济总量和城市人口基数的急剧上升,“十二五”主要污染物总量减排的任务更为艰巨。
    通过完善环境经济政策,利用经济的杠杆,有助于推进主要污染物的减排工作。如:推行脱硫脱销电价优惠政策、差别水价政策,推进环境税费改革,完善排污收费制度,建立企业环境行为信用评价制度等方式。特别是可通过健全排污权有偿取得和使用制度,发展排污权交易市场,来促进“十二五”环境规划减排目标的实现。
     
    3、我国排污权交易的发展
    早在20世纪80年代末90年代初,中国就在上海率先尝试了大气污染控制方面的排污权交易试点工作。2001年9月,江苏省南通市实现了中国首例二氧化硫排污权的成功交易。2007 年11月1日,浙江省嘉兴市排污权储备交易中心挂牌,终结了中国企业无偿占有环境资源的历史。2008年8月5日,我国成立了上海环境能源交易所和北京环境交易所,标志着我国环境交易市场的的初步形成。2012年8月3日,陕西在全国率先开展了化学需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物等4项主要污染物的排污权交易。目前,我国已有多省开始了排污权交易试点工作。
    
    二、我国的排污权交易的困境与对策
    
    1、我国排污权交易面临的困境
    目前,我国还没有一项国家层面的关于排污权交易的法律制度,与发达国家的排污权交易开展情况相比,我国的排污权交易制度还存在着许多亟需解决的问题。
    第一,我国排污权交易制度相关立法不健全,制度可操性差。现有法规仅对排污总量控制及排污许可证制度做了相应的规定,并没有对排污权交易制度做出严格的规定。排污权交易的实施是一个系统工程,从选定污染控制项目、确定污染排放总量、许可证的发放等都需要完善的法律来保证。
    第二,难以实现排污量和交易量的准确监测。排污权交易实施的前提是对企业排污量的准确监测,包括排污总量的确定、初始排污指标的分配、对排污单位的日常监测等。但我国对企业的排污检测还不到位,排污指标没有完全建立起来,更没有建立起配套的监测机制,排污总量的确定和初始指标的分配困难重重。
    第三,在我国建立成熟的排污权交易市场实施难度大。我国乡镇企业数量多、规模小且分散,但它造成的污染占全国工业污染物排放总量半数之多。这造成了我国排污权交易市场的基础信息寻求费用高,环保部门监测与执行费用高的现象。这些都加大了排污权交易成本,影响厂商交易的积极性,进而影响整个排污权交易,妨碍排污权交易制度的实施和作用的发挥。
    第四,政府在交易中越位操作,不利于市场资源配置作用的发挥。从我国目前试点情况来看,各地方排污权交易大都是在政府的干预之下进行的,企业并不是作为真正的市场主体参与交易,抑制了市场功能的发挥,降低了经济杠杆对减排的影响力。
    
    2、建立健全我国排污权交易的对策
    完善的交易市场是市场效率的重要保障。在我国推行排污权交易,应建立完善的排污权交易制度。
    第一,完善现行环境保护立法。我国应在现有地方性法规的基础上不断深入探索,将排污权交易作为我国环境保护的一项基本制度予以确定。在立法中确立合理的排污权初始分配方案,制订污染物总量控制的具体方案、具体行业的控制目标、详细的统计方法和技术要求等,提高排污权交易制度的可操作性。
    第二,提高检测能力,完善总量核算数据。应建立系统的在线监测装置和配套的跟踪系统,加强对企业排污的监测能力,确保监测数据的准确性;采用源头与末端的双重监测,核算出在原料与产品之间的差值,核定实际排污量。同时,还应加强管理人员的业务水平和职业素养,确保监测工作的科学性、准确性。
    第三,健全交易市场中的配套措施。监管部门应制定合理的交易规则,建立起排污企业的环境信用制度;组建专业的排污权交易中介机构,提高交易的透明度,降低交易的费用;建立相应的激励机制,对积极减少排放、积极出手排污权的企业予以扶持。
    
    三、我国的排污权交易审计
    
    1、排污权交易审计的类型
    我国的环境审计重点关注资源环境政策法规、制度的科学性、健全性、执行的有效性,政府及其相关部门履行服务、管理、监督责任,及实施各项管理措施的情况及其成效等问题。排污权交易审计是保障排污权交易市场科学高效运转的重要手段,是包含合规性审计、财务审计和绩效审计的综合性环境审计。
    排污权交易的合规性审计。排污权交易作为一种市场导向的环境经济政策,必须有相应的法律给予保障,才具有合法性和权威性。目前我国的排污权交易还处于各省试点阶段,尚无国家层面的法律法规,各省根据调研结果及自身情况,制定了相关的实施办法。例如,2007年嘉兴市人民政府出台了全国首个推动排污权交易的规范性文件《嘉兴市主要污染物排污权交易办法(试行)》;2012年陕西省出台了《关于印发省主要污染物排污权有偿使用和交易试点实施方案的通知》,首次将氮氧化物和氨氮列入排放权交易范围;2012年山西省出台了《关于氨氮等四项污染物排污权交易基准价及有关问题的通知》,确定了排污权交易基准价,并对排污权收益的管理使用做出了详细的规定。在合规性审计中,要确定各省规定与《环境保护法》、《水污染防治法》及《大气污染防治法》等法律法规的一致性,只有符合国家法律规定的要求,才能保障排污权交易的法律地位;要确定各省的实施办法中是否包含排污权交易的市场管理办法,是否明确了二级市场中环境管理机关的权限以及行使程序,提出完善排污权交易立法的审计建议。排污权交易的合规性审计是国家审计的重点。
    排污权交易的财务审计。各省对排污权交易收益的管理使用都做出了明确的规定。在排污权交易的财务审计中,一方面,国家审计应加强对财政、环保和税务部门在主要污染物排污权有偿使用资金征收、管理、使用方面的审计,核查交易收入是否纳入财政预算,是否作为环境保护专项资金使用等问题。另一方面,由于排污权在有偿使用下具有了商品的性质,排污单位通过排污权交易获得收益,从而影响企业报表中的利润。在审计中,要关注企业对污染物排放的信息披露是否完善, 关注排污权交易的成本费用与转让收入的会计处理方式是否合理,是否存在利用排污权买卖调整企业利润的行为。
    排污权交易的绩效审计。政府及其相关部门履行服务、管理、监督责任,及实施各项管理措施的情况及其成效是环境审计重点关注的内容之一,包括对政府监督环境法规执行情况的审计、对政府环境项目的效益进行审计、对其他政府项目的环境影响进行审计、对环境管理系统的审计、对计划的环境政策和环境项目进行评估等。目前,我国的环境绩效审计还处于初级阶段,只在政府部门和中央企业领导人经济责任审计及部分环境保护专项资金审计中涉及排污权交易的绩效审计。在绩效审计中,主要关注排污权交易对各省“十二五”环境规划减排目标实现的影响,关注企业排污权交易对提升生产工艺、促进利润增长的影响。
    
    2、推进我国排污权交易审计的建议
    推进我国排污权交易审计,有利于促进“十二五”环境规划减排目标的实现。在我国,排污权交易审计还处于初级阶段,需要通过加强审计立法、培养审计人才、强化理论研究来推动该项审计的发展。
    第一,扩大排污权交易审计的主体。目前,我国的排污权交易审计主要还是国家审计,应逐步加强社会审计和内部审计的功能,高度重视民间审计组织和内部审计机构的地位,以保障排污权交易审计的全面性和科学性。民间审计组织具有高度的独立性和专业性,在人员供给及专业水平方面都具有明显的优势,随着排污权交易审计的深入发展,必将成为该项审计的主力军。国家审计应当将重点集中于富有环境管理职责的行政机关的合规性审计及重大环境保护专项资金的财务审计。
    第二,加强排污权交易审计立法。我国《审计法》第二条规定“审计机关可以对与环境保护有关的政府环境保护投资预算执行情况、国有金融机构环保信贷资金、国家重点建设项目、国有企业排污费、环境支出、国际组织援贷款项目等各种资金的财政、财务支出的真实、合法、效益性进行监督”,但这一条法规不能涵盖环境审计的全部内容,已不能满足新时期下环境保护工作对审计的要求。因此,我国应加强环境审计立法,特别是把排污权审计细化到审计师实务准则中去,为排污权交易保驾护航。另外,我国应对授权注册会计师参与环境审计做出相应规定,推动社会审计和内部审计对排污权交易的监督作用。
    第三,完善排污权交易审计的人才培养机制。环境审计在审计对象、审计目标、审计标准、审计方法、审计证据及审计报告等诸多问题上的特殊性,特别是排污权交易审计,具有很强的专业技术性和综合性,要求审计人员不仅应具备良好的财务审计技能,还必须具备环境经济学、环境法学、环境管理学、环境监测、环境工程学等诸多方面的知识和技能,否则审计证据的收集和鉴定工作将举步维艰,也无法对排污权交易的成效进行综合、科学的评价,提出的环境审计建议也将没有充分的说服力。因此,培养一批熟悉环境审计的人才队伍,对于完善我国排污权交易制度,提高排污权交易对“十二五”环境规划目标的实现意义重大。
    第四,强化排污权交易审计的理论研究水平。审计部门应高度重视排污权交易审计的理论研究工作,积极与高等院校、科研机构,特别是行业主管部门合作,加强排污权交易审计基础理论与实务的研究,以指导排污权交易审计实践,逐步构建符合中国国情的排污权交易审计理论体系,推动排污权交易审计事业的发展。
    
    参考文献:
    1. 王成金,加快推进我区排污权交易制度实施,有利于促进“十二五”环境规划目标实现,北方经济,2011
    2. 郝海青,深化环境审计推进排污权交易制度,审计与鉴证服务,2010
    3. 陈晨,排污权有偿转让引起的思考,煤炭经济研究,2008
    4. 班健,嘉兴模式试水全国首家排污权储备交易中心挂牌成立,环境经济,2007
    5. 刘慧芬,我国排污权交易市场的试行对环境会计与环境审计的影响,湖北财经高等专科学校报,2006
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