浅谈我国政府部门绩效预算制度改革的宏观战略选择
刘伟 张磊(审计署京津冀办)
【发布时间:2012年09月11日】
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    从建立绩效预算制度需要具备的主客观条件来看,建立绩效预算制度是一项非常复杂的系统工程,既涉及预算绩效评价依据、评价目标、评价内容、评价主体、评价机制和评价结果的具体应用等自身体系建设,也涉及我国经济体制、政治体制、事业单位投融资体制、财政收支制度、财政体制、财政预算的透明度、国家预算编审时间等各方面基础因素的影响。
    
    美国政府从1940年代开始,从当时的项目绩效预算,到后来的规划项目预算、零基预算、自上而下的控制赤字公共预算及MBO,再到1990年代的基于绩效基础的预算,经历了多次的实践摸索和经验总结基础上的额预算体制和制度的变迁。而目前我国与实施绩效预算前的OECD国家在市场化程度、财政公共化程度、政府再造与提高财政管理水平等方面还存在着巨大的差距,决定了绩效预算的推行不是一蹴而就的。
    
    我们曾试图对部门绩效预算改革内容进行一个逻辑和时间的排序,试图构思我国绩效预算改革的实施步骤,但是显然按部就班的排序显然导致了更多的矛盾和逻辑混乱,因为内容涉及宏观微观、政治经济多个角度,彼此之间是相互影响、相互制约的,简单的路线图是不能存在的。所以如我国绩效预算改革的目标一样,我们也应该对绩效预算改革客观和策略的对待,将改革的目标应该定位于在完善现有各项财政改革的同时, 树立绩效观念, 把面向绩效的改革作为现有改革的优化方式。正如楼继伟同志提出的“‘按照“统一规划,积极稳妥,先易后难,分步实施’的原则,深化绩效预算改革。选择若干项目开始进行预算绩效评价的试点,为进一步推动绩效评价工作的深入开展,在总结各部门预算绩效评价工作经验的基础上,适当扩大试点范围,尝试将绩效评价的结果与部门预算编制的结合方式。逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的公共财政管理体系”方针,将改革初期的技术属性与未来改革的制度属性有序的展开。
    
    一、建立我国绩效预算制度,必须首先解决绩效预算制度的基础性的核心问题—绩效评价
    
    从绩效的测量来看, 实施绩效预算必须建立一套科学合理的绩效评估体系。这个阶段是绩效预算改革的初级阶段, 也是新型市场经济国家和转型国家实施预算改革不可逾越的阶段。世界银行预算专家希克和国际货币基金组织预算专家戴梦德都警告“发展国家在追求绩效预算过程中, 切不可盲目的超越预算改革规律的实施阶段赶超”。目前我国编制部门预算, 改革收支分类, 细化预算编制, 发展项目滚动库, 强调综合预算等, 都在于控制资源、制定未来资源分配计划和管理资源。按照预算发展阶段来看, 我国仍然处于典型的投入控制阶段, 改革的重点也是加强控制。绩效预算改革不能实施跳跃式发展, 在发展新绩效预算之前一定要经过以控制为导向的资源绩效评价阶段, 解决资源的控制问题, 然后编制项目预算, 解决资源的分配问题, 此后在绩效管理的大环境下发展新绩效预算, 对此, OECD 各国基本达成了共识。这个阶段预算改革的任务在于严肃财经纪律, 加强财政收支总控制, 为以后阶段绩效预算改革的推进夯实基础。
    
    虽然随着政府执政理念的转变, 我们一直在探索建立某种合适的效益评估制度。对此,我们必须根据本国国情, 在政府的预算管理中逐步设置一种科学、规范的绩效评估体系, 用于全面考核政府及其部门预算活动中的社会经济效果。在衡量财政支出绩效时,既要考虑支出的经济效益和社会效益,也要考虑支出的短期效应和长期效应,直接效应和间接效应。为此,必须建立定性与定量相结合,统一性指标与专业性指标相结合的多层次的绩效评价体系,并以大量的有效样本为基础,测算出评价指标的标准样本,按照科学的计量方法,对预算绩效结果进行衡量和评价。在制订绩效指标体系时,要充分听取各方面专家和社会公众的意见,要避免出现绩效指标对被评估者产生逆向激励效应。可以在人民代表大会下增设一个与预算委员会并列的绩效评估委员会,由有关专家组成,负责监督和组织各部门绩效指标的制定和年终的绩效评估。
    
    二、继续深化已经开展的部门预算、收支两条线和国库集中支付等控制性改革
                          
    实施绩效预算的国家预算管理大致都经历了3 个阶段:投入预算; 产出预算; 绩效预算。过去20年的预算制度的改革使大多数发达国家预算管理的重点已经从投入转向产出。在保留投入预算管理方法中某些重要成分的同时, 更多的是根据它们提供多少公共产品和服务, 而不是根据它们遵守行政管理程序的情况或为其规划争取到的资源情况来评估它们。但是不可否认的是, 无论实行什么样的预算模式, 都必须提供关于预算投入的信息, 而传统预算模式的最大长处,就是能够为预算决策者和公众提供这种信息。只有在建立了一种对于成本或预算投入进行严格控制的预算模式之后, 才可以进一步关注预算的产出与结果, 并将支出的合理性和绩效与预算联系起来, 进而考虑将支出的自主权下放给支出机构, 而在有效的制度建立之前就给管理者随心所欲地支配财政资金的能力是有很大风险的。要达到对项目成果的准确评估, 首先是要能够准确地把握完成绩效目标需耗费的成本;具备完善的国库管理系统以及相配套的财务会计管理制度。如果是对部门进行评估, 部门占有的公共资源的准确核算也是必不可少的条件。而这些都是需要在投入预算管理阶段逐步完善的。
    
    我国在收支两条线改革、国库集中支付改革的全面推进都还需要假以时日的情况下, 部门预算改革仍难以取得实质性的进展。对部门占有的公共资源难以准确核定就无法进一步准确核实各项公共服务的真实成本。其次, 在部门占有的公共资源难以明确核实的情况下,对收入来源和支出途径的严格控制始终是我国目前预算管理密切关注的问题, 财政监督和审计围绕着财政资金使用的合法、合规, 如何约束部门在财政资金拨付使用环节的权力, 加强监督一直是财政部门和政府管理者最关心的事。再次, 虽然绩效预算改革以其放权、精简、以绩效为预算分配依据为特点, 必然要求投入预算健全的预算管理水平下,这些都决定了在我国当前制度基础又十分欠缺的情况下, 改革的目标应该定位于在完善现有各项财政改革的同时, 树立绩效观念, 把面向绩效的改革作为现有改革的优化方式。
    
    三、建立我国绩效预算制度必须按照“先试点,后推广”的原则,因地制宜地开展绩效预算的试点工作
    
    建立项目绩效预算制度,涉及对特定项目绩效的评价依据、评价指标、评价主体、评价机制、评价方法和评价结果的具体应用等自身体系建设。国外实行项目绩效预算的国家也都是通过开展多年的试点后,逐渐建立起相应的项目绩效预算制度的。鉴于我国建立项目绩效预算面临任务的复杂性,各地应结合本地实际,因地制宜地开展好项目绩效预算的试点工作,通过不断积累经验,逐步扩大试点范围,实现项目绩效预算由点到面的扩大,为建立统一、规范的项目绩效预算制度奠定基础。在操作中,应注意以下方面:
    
    (一)滚动预算项目库建设。提高项目库建设质量,既能够将项目库中容纳的中长期规划项目符合公共财政要求,又能够使项目库中的中长期规划项目所需资金符合实际建设需要。
    
    (二)预算项目决策体系建立。吸收各方面专业人才组成科学决策组织,负责对纳入项目库中的中长期规划项目就其财务成本和对国民经济与社会发展产生的经济和社会效益进行科学论证,然后政府财政部门根据财政承受能力对纳入项目库中的中长期规划项目进行分类排序,将筛选项目按照重组序列编制预算,呈报人大常委会审议,经民主表决和批准后执行。
    
    (三)建立预算项目考核评价机制,使项目评价结果成为提高预算质量的依据。按照项目预算考核评价指标体系对项目预算实际执行效果进行定期考核,将考核结果报人大常委会评议,以预算项目的考核评议结果,预算项目考核评议结果还要与预算安排相结合,作为下一年度预算安排的重要依据。
    
    四、绩效预算改革采取自上而下为主,自下而上相为辅的方法   
    
    绩效预算改革可以是通过自上而下或是自下而上两种方式来进行。其中,自下而上的绩效管理实施途径往往首先采用试点改革的方法,即先从个别政府部门开始,然后扩展至整个政府组织。这种实施途径侧重于绩效管理技术的有效性、可靠性和同质性,因而在实施过程中往往要求绩效管理要素和绩效管理程序的标准化。自上而下的途径带有较强烈的命令色彩,其所带来的预算管理变化会更广泛,但其缺点在于绩效管理是由政府高层部门发起,如果得不到下级机构的支持,会降低绩效管理实施的有效性。而自下而上的绩效管理途径则更多地强调政府各部门之间的协调与合作,政府各部门中的内部机构一起参与讨论绩效管理的指标设计。这种途径的优点在于绩效管理会得到各政府机构的更多支持,从而使绩效管理能够迅速开展,但有时会出现各政府部门和各项目之间的绩效管理方法缺乏协调等问题。
    
    20 世纪90 年代兴起的新绩效预算改革都是由各国的中央政府发起的,中央政府的强势支持和立法机关的有力保障,是绩效预算改革取得成功的重要因素。在编制预算前期,高层领导人要组织各部门负责人进行沟通和协调;在绩效预算编制过程中,政府应当要求控制公共支出总额,政府必须督促各部门坚决执行预算。绩效预算改革实质是预算制度的变迁,制度只有上升到法律层才有严肃性和强制性,如果仅仅在政府范围内进行推广和进行技术手段上的创新,很可能得不到立法部门的支持。此外,在改革过程中,财政部门作为实施绩效预算的管理者,既不能放大自己的职能(如以政府管理者的身份评估政府综合绩效) ,又不能推卸自己的职责,而是要充分利用自己的专业优势,为各部门加强绩效管理提供技术支持。从目前的绩效预算改革进程中,我们可以清楚的看到两种改革路径已经形成“以点带面,以面促点,点面结合”内部控制与外部预算环境有机结合的良性循环。
    
    五、以绩效信息管理工作为中心,强化预算过程监控力度
    
    与投入型预算相反,绩效预算强调全过程监督和控制,主要分为投入控制(对有关资源权限的设定)、行为控制(对过程的检查和监督)和产出控制(对结果评估和激励机制)。 加强对预算项目绩效的监控,并且定期的报告绩效考评的结果、结论和建议,是保证绩效预算的重要手段。当前,要推行绩效预算,必须加强对预算过程的监控,强中重点要加强对重大项目的监控。审批机关要经严格控制项目突破和追加预算,硬化预算的约束力,加强对预算项目绩效考评的控制和回顾,充分利用绩效评价的结果。在我国,政府外部的监督机构有各级人大和社会公众、媒体等;在政府内部,有审计、财政、监督局等监督机构。这些机构之间要切实加强配合,共享绩效信息,实施有力的过程监控。
    
    根据实际操作中的评价规模和复杂程度,我们目前可以采取以下方式对预算项目进行监控:一是可以建立定期检查机制,采取每月召开分析会,分析绩效评价的进展情况;二十可以召开定期会议,每季度向政府报告评价取得的成绩,收到的信息反馈意见及相关建议;三是经政府批准后,向项目管理者和部门管理者定期提供项目进展报告。私事采取有效措施,保证评价按规定的时间完成工作任务,尤其是对大型的评价活动,要在评价的不同阶段,分别对预算项目的执行情况及进展情况进行回顾;五是要设立质量标准体系,采取监督和再评价的方式。
    
    六、以绩效审计机制为保障,促进绩效评价结果得到有效应用
    
    绩效结果必须经过审计部门的专业检验审查,以确保绩效数据的准确客观、真实有效。在这里,审计监督制度发挥这一个重要的保障作用,同时我国目前的政府审计和财政预算一样正处于向“绩效型”的改变中。可见加强管理,提高财政资金使用效益,既是5E审计即经济性、效率性、效果性、恰当性和环境性等绩效审计内涵在我国现阶段特定的社会政治经济环境下的具体化,也是当前我国绩效审计的目标。我国在绩效预算的改革中,可以由绩效审计先行一步,以绩效审计推动绩效预算的实施。虽然各部门还没有制定确切的绩效指标,但政府的各项财政支出本来都有一定目的,通过绩效审计可以看出该项支出是否完成了预期的目标,与同类支出相比效率如何。实行绩效预算,人代会上不仅要报告关于财政预算执行情况的审计,还要报告对政府绩效的审计。通过这样的方法可使政府各部门的决策者增加在使用财政资金时的“压力”,更多关注如何降低行政成本,提高服务质量。
    
    七、以完善的制度建设作为绩效预算改革的攻坚任务
    
    建立有制度保障的绩效预算体系最终任务是完成绩效预算的制度建设与运行,包括预算法案的制定,建立人大绩效预算委员会对绩效预算报告进行审议,民主参与体现为参与预算审议的决策,实现民众对于预算的部分决策权甚至完全决策权。在现阶段首先要修改《预算法》及其实施细则,以法律、法规的形式把绩效预算确定下来,使开展绩效预算有法可依。其次,在认真总结各地实践经验的基础上,制定系统性、操作性较强的绩效预算准则。对绩效预算对象、目的、内容、指标、报告基本形式等加以规定。鉴于绩效预算具体情况比较复杂,可分门别类地制定出具有各个行业特点的准则。努力提高立法工作的科学性,按程序研究制定和完善财政基本法律,抓紧修订已脱离现实的法律法规,进一步加强法律法规间的衔接与协调,形成符合社会主义市场经济和公共财政要求的法律完备、结构严谨、内部协调、运行有效的财政法律体系,使预算部门能有法可依。同时,加大执法力度,做到有法必依,把预算工作纳入法制化、规范化轨道。
    
    最后需要指出,绩效预算的实施没有固定的模式和时间表,目前所处的全球化和信息化时代对于中国而言是面临的最佳机遇。这一时代特征对于人们改善理念、借鉴制度、引进技术提供了极大的便利。同时,我们要看到,中国是一个发展不平衡的国家,不同地区发展水平不同,人们的法制理念以及技术手段也不一样。我们可以从国家和地方两个不同的层面开展工作。在国家层面上,要做好立法的准备工作;在地方和部门层面上,我们可以选择条件比较好的地区开展试点,总结经验,为立法提供例证,为推广这一新型的预算模式做准备。(刘伟 张磊)
    
    
    主要参考文献:
    [1] 卓越. 政府绩效审计导论. 北京:清华大学出版社,2006
    [2] 范伯乃.政府绩效评估与管理. 上海:复旦大学出版社, 2006
    [3] 亚洲开发银行. 政府支出管理. 北京:人民出版社, 2001
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