法国政府绩效审计案例中的审计技术方法分析及对我国的启示
蔡宜斌（审计署上海办）
自1976年法国审计法院开展政府绩效审计以来，法国不断深化政府绩效审计的范围和作用，积极推动国家经济、社会、教育、保险、环保等领域的改革和发展。法国政府绩效审计实质上是一种综合性审计，涵盖了财务、效益、责任等方面的内容，旨在对政府和公共机构的管理活动以及教育、医疗卫生、就业、国土整治、环保等公共政策的合规性、有效性、效益性进行评估，并提出改善管理和优化政策的意见和建议。
法国政府绩效审计的特点决定了其在审计技术方法上既沿用一部分传统财务审计的方法，也有其自身独特的方法。下面我们就法国塞纳-马恩省残疾人补助金政策审计案例为例，对法国政府绩效审计的审计技术方法进行分析。
一、案例基本情况
对残疾人士的补助金政策是法国塞纳-马恩省政府的一项强制性的项目，是为了落实2005年2月11日颁布的机会和权力平等——保障残疾人公民权的一项法令，旨在通过提高各类残疾人接纳机构的接纳能力、简化残疾人申请入住手续、改善居住在自家的残疾人住房设施等方式，帮助残疾人士提高生活质量、制定生活规划，最终实现残疾人的公民权得以尊重。项目的对象是残疾人士，包括居住各类残疾人接纳机构的残疾人和住在自家的残疾人。这个项目的具体开展主要有法国塞纳-马恩省议会实施，因为其职权之一是承担残疾人社会医疗服务协调人的角色，负责发放居住在自家和各类接纳机构的残疾人的补偿金，统筹面向残疾人的接待部门与机构的工作部署，制定收费标准、承担部分接待费用。
该项目审计目标是评价残疾人补助政策对提高残疾人生活质量方面的效果和提出改进的措施。审计内容主要包括：残疾人补助金政策对提高各类残疾人接纳机构的接纳能力和服务质量的影响；残疾人补助金政策对加强残疾人生活便利设施配备情况的影响；残疾人入住各类残疾人接纳机构的申请手续简便程度以及残疾人补助管理的有效性。
审计机构审计后发现，残疾人补助金政策对提高残疾人活动中心、残疾工人接待中心、配备有医疗设备的接待中心等残疾人接纳机构医疗有很大的帮助，不但提高了残疾人接纳机构的设施建设和服务质量，从而更好地方便了塞纳-马恩省的残疾人生活，提高了残疾人生活质量。同时，审计也发现了一些问题，如由于老年残疾人需求增加，塞纳-马恩省的残疾人接纳机构接纳条件有限，需要进一步投入部分资金改善设施，以便更好地为老年残疾人服务。
二、主要审计技术方法分析
在这个项目中，为了实现既定的审计目标，法国审计机构主要采取了下列审计技术方法：
（一）调查法。
审计人员就这个项目广泛收集相关资料，包括从法国塞纳-马恩省政府、议会等行政机构获得关于保障残疾人公民权的相关法令、塞纳-马恩省政府关于残疾人补助的相关政策以及塞纳-马恩省残疾人补助的长远规划和年度计划等资料。同时，审计人员并从一些社会中介调查手中获取关于残疾人补助金领取情况、残疾人接纳机构服务质量等资料。执行一项政策或项目有不同的参与主体，不同的参与主体在政策或项目中担当的不同职责和发挥的作用也都是审计人员需要调查的内容。这种审计技术方法，一方面为审计人员提供了审计取证的信息，另一方面，也为审计人员评价审计事项提供了依据和标准。如，2008年至2011年，巴黎大区规定，塞纳-马恩省用于残疾人日常生活所必配设施数量的增长率应该分别达到2.56%、2.59%、2.78%、3%。这为审计人员评价残疾人补助政策对残疾人接纳机构接纳能力的影响提供了一个良好的标准。
（二）问卷调查法。
由于塞纳-马恩省残疾人接纳机构较多，涉及残疾人活动中心、残疾工人接待中心以及配备医疗设备的接待中心等，同时，需要调查的相关事项复杂零散，审计人员在调查中大量采取问卷调查的方式来搜集资料。这种方法最关键的环节是要设计一整套合理的表格，对所需要调查的问题以一问一答的方式向相关人员和单位进行调查。在这个项目中，审计机构向法国塞纳-马恩省内的各类残疾人接纳机构发送了调查问卷，包括残疾人活动中心、残疾工人接待中心等残疾人接纳机构的医疗设备的配备是否符合接待需求、老年残疾人特殊医疗设备应该如何配备，各残疾人接待机构白天和晚上接待人数是否一样，如不一样主要原因是什么，等。此外，对于残疾人接纳机构的服务质量，审计人员也采用调查问卷的方式向一些残疾人进行调查。如，审计人员通过对老年残疾人特殊医疗设备的问卷调查，得出了应通过增加残疾人接待中心医疗设备来应对残疾人老龄化的问题。
（三） 实地观察法。
审计人员还通过直接到残疾人接纳机构的大厅里观察，通过残疾人申请手续办理的时间来了解残疾人接纳机构的管理过程和服务质量，从而获得其工作效率以及残疾人申请手续的难易程度。通过实地观察，审计人员发现残疾人申请手续是比较复杂，办理过程所花的时间过长，需要进一步提高接纳机构的工作效率和服务质量。此外，审计人员还通过到残疾人居住的房间检查床铺布局情况和入住情况，了解残疾人接纳机构目前入住率很高，接纳能力有限。
（四）比较法。
比较法是审计人员在政府绩效审计中使用最广泛的一种方法。比较法的参考标准有很多：欧盟、法国、大区等各级法律法规的规定；年初制定预算或目标；等。在这个项目中，审计人员运用比较法来分析各接纳机构是否达到了预期接纳人数。审计人员先是通过调查法取得了残疾人接纳机构取得的残疾人补助金等预算拨款数，以及残疾人接纳机构当时签订的中期责任制合同，找出其中的预期目标数据。然后与根据问卷调查法以及统计分析获得的相关数据进行比较，了解各残疾人接纳机构是否取得相应预算拨款以及实现预期目标。通过这种方法，审计人员发现，到2008年12月31日，法国塞纳-马恩省的残疾人活动中心、残疾工人接待中心、配备有医疗设备的接待中心每年都按期收到政府发放的残疾人补助资金，但其收留的残疾人中，有64%的残疾人来自于塞纳-马恩省，这与当时通过预算拨款让残疾人接纳机构接受拨款接纳塞纳-马恩省残疾人入住率不得少于36%的目标相符。
（五）访谈法。
审计人员组织召开了由残疾人接纳结构相关人员参加的专题研讨会，征求改进残疾人补助金政策的措施。此外，审计人员与法国塞纳-马恩省老年人和成年残疾人管理局和高等院校等机构进行联系，并与相关专家讨论，以分析如何提高政策实施的效果。
三、法国政府绩效审计方法的运用对我国的启示
通过上述案例分析，法国政府绩效审计在技术方法上大量使用调查、访谈以及比较分析等方法，这些方法的使用最终需要审计人员理念和角色的转变、良好的审计评价标准体系及合理恰当的审计技术方法。
（一）积极转变审计人员理念和角色。政府绩效审计不同于一般财务收支审计，其目标已经不再是单纯的查错纠弊，其目的在于发现公共资金管理和运用中以及公共政策方面的不足，并向有关部门提出建议，促进政府管理工作和公共政策效率的提高。政府绩效审计的目标转变，需要审计人员打破原有观念，转变角色，由原来威严的处理处罚者转变成亲和的建议者和参谋，共同服务于经济建设的大局中。
（二）合理运用审计评估方法。审计方法的多样性和自主选择性是法国政府绩效审计区别于一般财务收支审计的一个明显特征。政府绩效审计是要极大地依靠审计人员的个人判断，需要深入地进行调查，对资料的广泛收集和分析，选择恰当的评判标准并作出合理评价，必要时听取专家的意见。不同的审计评估方法对实现绩效审计的目标有着重要影响，需要审计人员在审计过程中结合项目特点，合理运用审计技术方法。
（三）恰当选择审计评价标准。绩效审计与财务收支审计不同，对于审计评价没有一个既定的标准，而需要审计人员因审计项目的不同，合理地选择标准。如国家制定法律、法规，区域或世界平均水平指标、专家意见等都可以作为审计评价标准。但不管审计人员选择何种评价标准，都已经带上了审计人员的主观性。标准的选择不一样，得出的结论和提出的建议也不一样。因此，审计人员在充分了解审计项目的情况下，恰当选择审计评价标准。（蔡宜斌）
法国政府绩效审计的特点决定了其在审计技术方法上既沿用一部分传统财务审计的方法，也有其自身独特的方法。下面我们就法国塞纳-马恩省残疾人补助金政策审计案例为例，对法国政府绩效审计的审计技术方法进行分析。
一、案例基本情况
对残疾人士的补助金政策是法国塞纳-马恩省政府的一项强制性的项目，是为了落实2005年2月11日颁布的机会和权力平等——保障残疾人公民权的一项法令，旨在通过提高各类残疾人接纳机构的接纳能力、简化残疾人申请入住手续、改善居住在自家的残疾人住房设施等方式，帮助残疾人士提高生活质量、制定生活规划，最终实现残疾人的公民权得以尊重。项目的对象是残疾人士，包括居住各类残疾人接纳机构的残疾人和住在自家的残疾人。这个项目的具体开展主要有法国塞纳-马恩省议会实施，因为其职权之一是承担残疾人社会医疗服务协调人的角色，负责发放居住在自家和各类接纳机构的残疾人的补偿金，统筹面向残疾人的接待部门与机构的工作部署，制定收费标准、承担部分接待费用。
该项目审计目标是评价残疾人补助政策对提高残疾人生活质量方面的效果和提出改进的措施。审计内容主要包括：残疾人补助金政策对提高各类残疾人接纳机构的接纳能力和服务质量的影响；残疾人补助金政策对加强残疾人生活便利设施配备情况的影响；残疾人入住各类残疾人接纳机构的申请手续简便程度以及残疾人补助管理的有效性。
审计机构审计后发现，残疾人补助金政策对提高残疾人活动中心、残疾工人接待中心、配备有医疗设备的接待中心等残疾人接纳机构医疗有很大的帮助，不但提高了残疾人接纳机构的设施建设和服务质量，从而更好地方便了塞纳-马恩省的残疾人生活，提高了残疾人生活质量。同时，审计也发现了一些问题，如由于老年残疾人需求增加，塞纳-马恩省的残疾人接纳机构接纳条件有限，需要进一步投入部分资金改善设施，以便更好地为老年残疾人服务。
二、主要审计技术方法分析
在这个项目中，为了实现既定的审计目标，法国审计机构主要采取了下列审计技术方法：
（一）调查法。
审计人员就这个项目广泛收集相关资料，包括从法国塞纳-马恩省政府、议会等行政机构获得关于保障残疾人公民权的相关法令、塞纳-马恩省政府关于残疾人补助的相关政策以及塞纳-马恩省残疾人补助的长远规划和年度计划等资料。同时，审计人员并从一些社会中介调查手中获取关于残疾人补助金领取情况、残疾人接纳机构服务质量等资料。执行一项政策或项目有不同的参与主体，不同的参与主体在政策或项目中担当的不同职责和发挥的作用也都是审计人员需要调查的内容。这种审计技术方法，一方面为审计人员提供了审计取证的信息，另一方面，也为审计人员评价审计事项提供了依据和标准。如，2008年至2011年，巴黎大区规定，塞纳-马恩省用于残疾人日常生活所必配设施数量的增长率应该分别达到2.56%、2.59%、2.78%、3%。这为审计人员评价残疾人补助政策对残疾人接纳机构接纳能力的影响提供了一个良好的标准。
（二）问卷调查法。
由于塞纳-马恩省残疾人接纳机构较多，涉及残疾人活动中心、残疾工人接待中心以及配备医疗设备的接待中心等，同时，需要调查的相关事项复杂零散，审计人员在调查中大量采取问卷调查的方式来搜集资料。这种方法最关键的环节是要设计一整套合理的表格，对所需要调查的问题以一问一答的方式向相关人员和单位进行调查。在这个项目中，审计机构向法国塞纳-马恩省内的各类残疾人接纳机构发送了调查问卷，包括残疾人活动中心、残疾工人接待中心等残疾人接纳机构的医疗设备的配备是否符合接待需求、老年残疾人特殊医疗设备应该如何配备，各残疾人接待机构白天和晚上接待人数是否一样，如不一样主要原因是什么，等。此外，对于残疾人接纳机构的服务质量，审计人员也采用调查问卷的方式向一些残疾人进行调查。如，审计人员通过对老年残疾人特殊医疗设备的问卷调查，得出了应通过增加残疾人接待中心医疗设备来应对残疾人老龄化的问题。
（三） 实地观察法。
审计人员还通过直接到残疾人接纳机构的大厅里观察，通过残疾人申请手续办理的时间来了解残疾人接纳机构的管理过程和服务质量，从而获得其工作效率以及残疾人申请手续的难易程度。通过实地观察，审计人员发现残疾人申请手续是比较复杂，办理过程所花的时间过长，需要进一步提高接纳机构的工作效率和服务质量。此外，审计人员还通过到残疾人居住的房间检查床铺布局情况和入住情况，了解残疾人接纳机构目前入住率很高，接纳能力有限。
（四）比较法。
比较法是审计人员在政府绩效审计中使用最广泛的一种方法。比较法的参考标准有很多：欧盟、法国、大区等各级法律法规的规定；年初制定预算或目标；等。在这个项目中，审计人员运用比较法来分析各接纳机构是否达到了预期接纳人数。审计人员先是通过调查法取得了残疾人接纳机构取得的残疾人补助金等预算拨款数，以及残疾人接纳机构当时签订的中期责任制合同，找出其中的预期目标数据。然后与根据问卷调查法以及统计分析获得的相关数据进行比较，了解各残疾人接纳机构是否取得相应预算拨款以及实现预期目标。通过这种方法，审计人员发现，到2008年12月31日，法国塞纳-马恩省的残疾人活动中心、残疾工人接待中心、配备有医疗设备的接待中心每年都按期收到政府发放的残疾人补助资金，但其收留的残疾人中，有64%的残疾人来自于塞纳-马恩省，这与当时通过预算拨款让残疾人接纳机构接受拨款接纳塞纳-马恩省残疾人入住率不得少于36%的目标相符。
（五）访谈法。
审计人员组织召开了由残疾人接纳结构相关人员参加的专题研讨会，征求改进残疾人补助金政策的措施。此外，审计人员与法国塞纳-马恩省老年人和成年残疾人管理局和高等院校等机构进行联系，并与相关专家讨论，以分析如何提高政策实施的效果。
三、法国政府绩效审计方法的运用对我国的启示
通过上述案例分析，法国政府绩效审计在技术方法上大量使用调查、访谈以及比较分析等方法，这些方法的使用最终需要审计人员理念和角色的转变、良好的审计评价标准体系及合理恰当的审计技术方法。
（一）积极转变审计人员理念和角色。政府绩效审计不同于一般财务收支审计，其目标已经不再是单纯的查错纠弊，其目的在于发现公共资金管理和运用中以及公共政策方面的不足，并向有关部门提出建议，促进政府管理工作和公共政策效率的提高。政府绩效审计的目标转变，需要审计人员打破原有观念，转变角色，由原来威严的处理处罚者转变成亲和的建议者和参谋，共同服务于经济建设的大局中。
（二）合理运用审计评估方法。审计方法的多样性和自主选择性是法国政府绩效审计区别于一般财务收支审计的一个明显特征。政府绩效审计是要极大地依靠审计人员的个人判断，需要深入地进行调查，对资料的广泛收集和分析，选择恰当的评判标准并作出合理评价，必要时听取专家的意见。不同的审计评估方法对实现绩效审计的目标有着重要影响，需要审计人员在审计过程中结合项目特点，合理运用审计技术方法。
（三）恰当选择审计评价标准。绩效审计与财务收支审计不同，对于审计评价没有一个既定的标准，而需要审计人员因审计项目的不同，合理地选择标准。如国家制定法律、法规，区域或世界平均水平指标、专家意见等都可以作为审计评价标准。但不管审计人员选择何种评价标准，都已经带上了审计人员的主观性。标准的选择不一样，得出的结论和提出的建议也不一样。因此，审计人员在充分了解审计项目的情况下，恰当选择审计评价标准。（蔡宜斌）
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