浅析新形势下的国家治理与国家审计
徐业立（审计署长春办）
一、国家治理的内涵
国家治理，通常是政治学领域的治理概念。华东师范大学陈春常博士曾认为“国家治理是自有阶级社会以来最重要的政治现象之一。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维持特定的秩序。阶级性和社会性是国家治理的根本属性,在阶级社会,主要体现为阶级性。在社会主义社会中,国家治理既强调其阶级性也突出其社会性, 社会性主要通过政治、经济、文化以及社会职能的发挥来实现治理”。
刘家义审计长指出，“国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展。”国家治理是指主权国家的执政者及其国家机关（包括行政、立法和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。
国家治理总的来说：属于政治学领域的概念，是社会发展到一定阶段的国家统治的必然选择和转型升级；既体现国家统治的阶级性，也体现公共治理的社会性；既体现国家执政机关治理的强制性，更体现国家执政机关与公民社会治理的协同性；注重引进现代企业治理的相互牵制与相互制衡的先进理念和科学模式，有权必有责，用权受监督；一系列治理体制设置和制度安排的总和，需要通过一系列体制、机制和制度来实施。因此，相对于“国家统治”所指的国家执政机关单一主体单一向度的统治管理来讲，国家治理是以国家执政机关为主体、公民社会共同参与的通过一系列体制设置和制度安排的对经济社会公共事务的多元化多向度的协同治理。
二、新形势下的国家治理与国家审计
经过多年高速发展，我国经济取得了举世瞩目的成就，GDP总量位居全球第二，已经成为拉动全球经济的重要增长极。在为既有成绩感到骄傲的同时，更应注意到当前的经济社会运作模式在经济发展、社会管理和反腐倡廉等方面都存在着制约经济社会科学发展的人为因素或制度因素。这些制约因素若不破除，就会进一步影响我国经济发展大好势头。现代治理理论认为，政府组织是一个多层级的庞大组织体系。在这个机构复杂且分工精细的体系中，为了维护国家法纪的威严和维持社会管理的秩序，政府必须建立一套行之有效的治理机制。在我国社会转型不断加快的大背景下，旧的规则已经打破，新的规范监督制度尚未完全建立，由于监督缺失或制衡不力等原因，代理人行使权力过程中可能发生偏离或违背委托人预期的权力行为。这时，全方位地对代理人进行审计监督就是一种规范和监督权力运行的有效方式。
国家审计特别是新近不断衍生发展的省部级党政领导干部经济责任审计作为一种内生的国家政治制度安排，已经成为国家治理体系中不可或缺的重要组成部分。经济责任审计是国家审计机关依法运用权力监督制约权力的重要方式，随着社会的发展和时代的进步，它日益成为国家审计组成的重中之重，在国家治理体系中扮演着越来越重要的角色。经济责任审计一方面起到对为人民代行公共权力的代理人进行规范监督的职能，另一方面可以在经济责任审计过程中猎寻体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞，并起到不断健全完善体制机制的作用；它不仅可促进代理人在有效监督体制下廉洁履职、认真行使委托人所赋予的公权力，还一定程度上推动了监督制约代理人寻租行为的廉政体制的优化。
国家审计维护国家和广大人民群众的根本利益,促进行政行为的规范化、法制化、公开化，是实现社会公正公平的调控杠杆。构建和谐社会是一项全面系统、复杂的工程。公平导向的利益标准是国家公共政策选择的基本标准,在国家审计中应用这一标准,可以降低政府财政活动中会计信息的非对称性,减缓会计信息配置不公平带来的负效应。国家审计是保障收入分配公平的调控杠杆,通过国家审计监督,可以促进社会公平,缩小收入差距,谋求人与人的和谐。审计中注意财政资金和国有资产在不同所有制经济主体间流动和重组中的异常现象,善于发现违法违纪案件线索,维护财政资金和国有资产的安全完整,维护社会主义市场经济的正常秩序,保障改革的顺利、健康进行；审计应当以其敏锐的视角密切关注这个领域,通过履行审计职能,监督检查国家法律、法规、政策的贯彻执行情况,注意发现案件线索,维护市场竞争的公平、公正。
国家审计是经济发展的产物,市场经济的法制性、自主性及自我调节性特征客观上需要审计扮演经济执法的重要角色，是维护市场经济秩序的锐利武器。市场经济自身存在缺陷,需要政府通过审计监督这一宏观调控手段加以弥补和纠正;市场经济运行中出现的问题需要运用审计监督手段揭示和处理;经济全球化形势下出现的跨地区、跨国界的经济结果,需要审计部门相应的监督措施。市场越发展,越要加强审计监督,通过加强对市场经济秩序的审计监督,促进良好市场竞争环境的形式,从而谋求市场主体间的利益和谐。特别是社会主义市场经济的发展必然打破原有的利益格局,形成多元化的利益格局。在这个过程中政府逐步由经济活动的参与者变为裁判员,政府的职能定位于调节、监督、管理和服务,需要国家审计机关对其宏观调控政策的落实情况、对市场的监管情况及其服务社会的有效性进行监督和反映。
国家审计的基本目的在于减少信息不完备者的理性行为所导致的社会负效应,从而增进社会福利，是提高经济效率效益的重要工具。国家审计在加强和改善宏观调控中,为了达到优化资源配置、提高经济效率效益,应谋求经济发展的和谐。改革和加强宏观调控的核心是优化资源配置,提高经济效率和效益。当前,有些地区和部门的领导缺乏大局意识,从本地区、本部门利益出发,制定了一些地方或部门保护主义的政策,审计机关要运用自己的独立地位,发挥专业优势,对此类影响社会效益的突出问题,查清情况,深入剖析,予以充分的揭露和反映,对妨碍自由竞争的做法及时查处,促进自由竞争,维护公平竞争的市场经济环境,以促进社会财富和社会幸福总量的最大化,最终实现社会的和谐发展。
国家审计作为政府组成部门在建设廉洁政府方面发挥着积极有效的作用, 是推动党风廉政建设的有效手段。审计机关按照宪法和审计法的规定,认真履行审计监督职责、增强依法行政意识,严格履行法定职责,始终坚持“全面审计,突出重点”的工作方针,按照实事求是、客观公正的基本原则,深化财政财务收支的真实、合法审计,加大对被审计单位遵纪守法、遵守廉政纪律情况的审计监督,促进政府、部门、公职人员勤政廉洁,尤其是促进领导干部的廉洁自律、率先垂范,从更高层次上发挥审计监督的职能作用。其次,要把依法加强审计监督看作是同经济领域各种违法犯罪行为作斗争的有力武器。通过审计,注意发现资金运行过程中的不正常现象,从中发现利用职权徇私舞弊、化公为私、贪污受贿、挪用公款、利用财政资金谋取私利,侵吞国家资财的违法违纪案件。
国家审计与国家治理的起源，从根本上是一致的。把握国家审计与国家治理起源的一致性，对国家审计机关在新时期新阶段国家治理的框架内更好发挥国家审计作用，具有十分重要的现实意义。一是有助于认清国家审计的本质特征，即监督国家执政者受托履行的经济责任，评价国家执政者履行受托经济责任的有效性，促进国家执政者时刻不忘受托的经济责任。二是有助于坚持依法独立审计，真实披露和全面揭示审计发现的问题，并依法稳妥并坚定地推进审计结果公开工作，落实社会公众对国家审计事务的知情权和参与权，解决国家所有者与国家执政者之间的信息不对称问题，增加国家治理工作的透明度，达到用权力监督制约权力的目的。
三、国家审计推动国家治理的目标对审计人员提出的新要求
把握国家审计是国家治理的重要组成部分，有助于国家审计机关在国家治理的框架内认识和履行国家审计职能职责，紧密围绕国家治理的目标和标准开展国家审计工作。结合具体国情，我国当今国家治理的目标主要是构建责任政府、法治政府、服务政府、高效政府、廉洁政府和透明政府。国家审计推动社会进步、促进国家良治的目标对审计人员提出更高的要求。作为一名普通的审计人我越发感觉到肩上担负着光荣而艰巨的任务，我们需要时刻把“责任”谨记于心，把专业技能作为利器，我们应做到：
一、增强自身使命感和责任感，进一步深刻认识到国家审计工作对于国家治理、国家公信力的意义和作用。
二、做好专业知识储备。加强对审计职业素质的培养。提高职业素质，做到学以致用。坚持将理论学习与国家审计实践相结合，在实践中检验学习的效果，具备高水平的职业素质，成为国家审计的“精锐之师”。加强学习，开阔视野，用审计的职业敏锐关注社会各个领域，储备“够用”的专业知识以应对越来越复杂的经济社会。
三、开拓创新，适应时代发展的新要求。经济社会不断向前发展，国家治理对国家审计的时代要求也不断深化：党委政府对审计效能的要求更高、社会公众对审计效果的要求更高、审计对象对审计效益的要求更高。这需要审计人员开拓创新，积极进取，与时俱进，有效的服务国家治理。（徐业立）
国家治理，通常是政治学领域的治理概念。华东师范大学陈春常博士曾认为“国家治理是自有阶级社会以来最重要的政治现象之一。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维持特定的秩序。阶级性和社会性是国家治理的根本属性,在阶级社会,主要体现为阶级性。在社会主义社会中,国家治理既强调其阶级性也突出其社会性, 社会性主要通过政治、经济、文化以及社会职能的发挥来实现治理”。
刘家义审计长指出，“国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展。”国家治理是指主权国家的执政者及其国家机关（包括行政、立法和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。
国家治理总的来说：属于政治学领域的概念，是社会发展到一定阶段的国家统治的必然选择和转型升级；既体现国家统治的阶级性，也体现公共治理的社会性；既体现国家执政机关治理的强制性，更体现国家执政机关与公民社会治理的协同性；注重引进现代企业治理的相互牵制与相互制衡的先进理念和科学模式，有权必有责，用权受监督；一系列治理体制设置和制度安排的总和，需要通过一系列体制、机制和制度来实施。因此，相对于“国家统治”所指的国家执政机关单一主体单一向度的统治管理来讲，国家治理是以国家执政机关为主体、公民社会共同参与的通过一系列体制设置和制度安排的对经济社会公共事务的多元化多向度的协同治理。
二、新形势下的国家治理与国家审计
经过多年高速发展，我国经济取得了举世瞩目的成就，GDP总量位居全球第二，已经成为拉动全球经济的重要增长极。在为既有成绩感到骄傲的同时，更应注意到当前的经济社会运作模式在经济发展、社会管理和反腐倡廉等方面都存在着制约经济社会科学发展的人为因素或制度因素。这些制约因素若不破除，就会进一步影响我国经济发展大好势头。现代治理理论认为，政府组织是一个多层级的庞大组织体系。在这个机构复杂且分工精细的体系中，为了维护国家法纪的威严和维持社会管理的秩序，政府必须建立一套行之有效的治理机制。在我国社会转型不断加快的大背景下，旧的规则已经打破，新的规范监督制度尚未完全建立，由于监督缺失或制衡不力等原因，代理人行使权力过程中可能发生偏离或违背委托人预期的权力行为。这时，全方位地对代理人进行审计监督就是一种规范和监督权力运行的有效方式。
国家审计特别是新近不断衍生发展的省部级党政领导干部经济责任审计作为一种内生的国家政治制度安排，已经成为国家治理体系中不可或缺的重要组成部分。经济责任审计是国家审计机关依法运用权力监督制约权力的重要方式，随着社会的发展和时代的进步，它日益成为国家审计组成的重中之重，在国家治理体系中扮演着越来越重要的角色。经济责任审计一方面起到对为人民代行公共权力的代理人进行规范监督的职能，另一方面可以在经济责任审计过程中猎寻体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞，并起到不断健全完善体制机制的作用；它不仅可促进代理人在有效监督体制下廉洁履职、认真行使委托人所赋予的公权力，还一定程度上推动了监督制约代理人寻租行为的廉政体制的优化。
国家审计维护国家和广大人民群众的根本利益,促进行政行为的规范化、法制化、公开化，是实现社会公正公平的调控杠杆。构建和谐社会是一项全面系统、复杂的工程。公平导向的利益标准是国家公共政策选择的基本标准,在国家审计中应用这一标准,可以降低政府财政活动中会计信息的非对称性,减缓会计信息配置不公平带来的负效应。国家审计是保障收入分配公平的调控杠杆,通过国家审计监督,可以促进社会公平,缩小收入差距,谋求人与人的和谐。审计中注意财政资金和国有资产在不同所有制经济主体间流动和重组中的异常现象,善于发现违法违纪案件线索,维护财政资金和国有资产的安全完整,维护社会主义市场经济的正常秩序,保障改革的顺利、健康进行；审计应当以其敏锐的视角密切关注这个领域,通过履行审计职能,监督检查国家法律、法规、政策的贯彻执行情况,注意发现案件线索,维护市场竞争的公平、公正。
国家审计是经济发展的产物,市场经济的法制性、自主性及自我调节性特征客观上需要审计扮演经济执法的重要角色，是维护市场经济秩序的锐利武器。市场经济自身存在缺陷,需要政府通过审计监督这一宏观调控手段加以弥补和纠正;市场经济运行中出现的问题需要运用审计监督手段揭示和处理;经济全球化形势下出现的跨地区、跨国界的经济结果,需要审计部门相应的监督措施。市场越发展,越要加强审计监督,通过加强对市场经济秩序的审计监督,促进良好市场竞争环境的形式,从而谋求市场主体间的利益和谐。特别是社会主义市场经济的发展必然打破原有的利益格局,形成多元化的利益格局。在这个过程中政府逐步由经济活动的参与者变为裁判员,政府的职能定位于调节、监督、管理和服务,需要国家审计机关对其宏观调控政策的落实情况、对市场的监管情况及其服务社会的有效性进行监督和反映。
国家审计的基本目的在于减少信息不完备者的理性行为所导致的社会负效应,从而增进社会福利，是提高经济效率效益的重要工具。国家审计在加强和改善宏观调控中,为了达到优化资源配置、提高经济效率效益,应谋求经济发展的和谐。改革和加强宏观调控的核心是优化资源配置,提高经济效率和效益。当前,有些地区和部门的领导缺乏大局意识,从本地区、本部门利益出发,制定了一些地方或部门保护主义的政策,审计机关要运用自己的独立地位,发挥专业优势,对此类影响社会效益的突出问题,查清情况,深入剖析,予以充分的揭露和反映,对妨碍自由竞争的做法及时查处,促进自由竞争,维护公平竞争的市场经济环境,以促进社会财富和社会幸福总量的最大化,最终实现社会的和谐发展。
国家审计作为政府组成部门在建设廉洁政府方面发挥着积极有效的作用, 是推动党风廉政建设的有效手段。审计机关按照宪法和审计法的规定,认真履行审计监督职责、增强依法行政意识,严格履行法定职责,始终坚持“全面审计,突出重点”的工作方针,按照实事求是、客观公正的基本原则,深化财政财务收支的真实、合法审计,加大对被审计单位遵纪守法、遵守廉政纪律情况的审计监督,促进政府、部门、公职人员勤政廉洁,尤其是促进领导干部的廉洁自律、率先垂范,从更高层次上发挥审计监督的职能作用。其次,要把依法加强审计监督看作是同经济领域各种违法犯罪行为作斗争的有力武器。通过审计,注意发现资金运行过程中的不正常现象,从中发现利用职权徇私舞弊、化公为私、贪污受贿、挪用公款、利用财政资金谋取私利,侵吞国家资财的违法违纪案件。
国家审计与国家治理的起源，从根本上是一致的。把握国家审计与国家治理起源的一致性，对国家审计机关在新时期新阶段国家治理的框架内更好发挥国家审计作用，具有十分重要的现实意义。一是有助于认清国家审计的本质特征，即监督国家执政者受托履行的经济责任，评价国家执政者履行受托经济责任的有效性，促进国家执政者时刻不忘受托的经济责任。二是有助于坚持依法独立审计，真实披露和全面揭示审计发现的问题，并依法稳妥并坚定地推进审计结果公开工作，落实社会公众对国家审计事务的知情权和参与权，解决国家所有者与国家执政者之间的信息不对称问题，增加国家治理工作的透明度，达到用权力监督制约权力的目的。
三、国家审计推动国家治理的目标对审计人员提出的新要求
把握国家审计是国家治理的重要组成部分，有助于国家审计机关在国家治理的框架内认识和履行国家审计职能职责，紧密围绕国家治理的目标和标准开展国家审计工作。结合具体国情，我国当今国家治理的目标主要是构建责任政府、法治政府、服务政府、高效政府、廉洁政府和透明政府。国家审计推动社会进步、促进国家良治的目标对审计人员提出更高的要求。作为一名普通的审计人我越发感觉到肩上担负着光荣而艰巨的任务，我们需要时刻把“责任”谨记于心，把专业技能作为利器，我们应做到：
一、增强自身使命感和责任感，进一步深刻认识到国家审计工作对于国家治理、国家公信力的意义和作用。
二、做好专业知识储备。加强对审计职业素质的培养。提高职业素质，做到学以致用。坚持将理论学习与国家审计实践相结合，在实践中检验学习的效果，具备高水平的职业素质，成为国家审计的“精锐之师”。加强学习，开阔视野，用审计的职业敏锐关注社会各个领域，储备“够用”的专业知识以应对越来越复杂的经济社会。
三、开拓创新，适应时代发展的新要求。经济社会不断向前发展，国家治理对国家审计的时代要求也不断深化：党委政府对审计效能的要求更高、社会公众对审计效果的要求更高、审计对象对审计效益的要求更高。这需要审计人员开拓创新，积极进取，与时俱进，有效的服务国家治理。（徐业立）
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