关于当前农业审计范围、重点和组织方式的几点思考
吕建伟(审计署京津冀办)
【发布时间:2012年08月27日】
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    农业、农村、农民问题(简称“三农”问题)是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题,党和政府历来把解决好“三农”问题作为国家的头等大事,近年来,每年出台的一号文件都锁定“三农”工作。当前,我国正处于加快转变农业农村经济发展方式的关键时期,国家出台的强农惠农政策多,资金投入量也逐年加大。在这一过程中,审计作为国家治理的有效工具,如何更好地发挥其作用,值得深入思考。下面从农业审计的范围、重点、组织方式三个方面谈一下自己对农业审计的思考和认识。

    一、关于农业审计范围的思考

    关于农业审计的范围,个人理解是:凡是涉及“三农”(农业、农村、农民)有公共财政政策惠及,有公共财政资金投入的对象和领域,都是我们农业审计的范围。
    具体说到哪些对象和领域可以划到这个范围,通过查阅以前的审计报告和2011年温总理所做的政府工作报告,并根据自己的理解,进行了一下简单的归类:
    一是农业基础设施建设,包括耕地保护、土地开发整理、高标准基本农田建设、农田水利建设、中小河流治理、小型水库和病险水闸除险加固以及山洪地质灾害防治等;
    二是农业产业结构调整,包括农民专业合作组织和农业社会化服务体系建设、农业科技园、特色农产品基地和农业龙头企业建设、农业保险制度建设等;
    三是农业科技创新,包括农业科技推广、创新及成果转化、测土配方施肥、良种培育、节水灌溉、科技富民强县等;
    四是农业生态保护,包括水土保持、退耕还林、退牧还草、风沙源治理、森林生态保护、草原生态保护等;
    五是农村基础设施建设,包括农村饮水、电力、道路、住房、能源、通讯、有线电视等基础设施建设等;
    六是农村社会事业建设,包括农村教育、卫生、文化、体育等服务设施建设等;
    七是农村基层政权建设,包括耕地、林地、草原等家庭承包经营制度改革、集体林权制度改革、各项财政补贴直补制度改革、村务公开和村级公益事业建设一事一议制度改革以及集体土地征用和出租收入、计划生育罚没收入、殡葬罚没收入等资金管理和使用等;
    八是农村农民社会保障,包括农村社会养老、合作医疗、最低生活保障等制度建设、以及扶贫、救灾等;
    九是城市农民工社会保障,包括农民工职业技能培训、农民工就业、农民工最低工资收入保障、农民工养老、医疗、失业、工伤、生育五项保险制度建设、住房保障制度、以及农民工子女入园入校等接受教育情况等。
    根据2009年以来审计调查的北京、天津、河北等地“三农”项目中央财政转移支付资金和省级财政资金安排情况,对上述九个领域中国家投入的各类公共财政资金进行了整理,详见下表:

审计对象和领域

国家投入的公共财政资金

农业基础设施建设

大型灌区节水续建配套与节水灌溉增效示范项目、小型农田水利设施建设补助、特大防汛抗旱经费、汛前应急度汛、抗旱应急饮水、农业综合开发抗旱工程

整体推进农村土地整治示范资金、农业综合开发土地治理、国家大型商品粮生产基地建设、优质粮食产业工程建设、三西农业建设专项补助资金、重点退耕还林地区基本口粮建设试点项目、以工代赈示范项目建设、易地扶贫搬迁试点工程建设、对种粮农民柴油化肥等农业生产资料增支补贴、对种粮农民直接补贴工作经费、产粮大县奖励资金、生猪调出大县奖励资金

农业产业结构调整

中央财政支持农民专业合作、中央财政支持农业产业化、农业综合开发产业化项目、现代农业生产发展资金、农村金融机构定向费用补贴资金、重点家禽养殖加工企业和疫苗定点生产企业流动资金贷款贴息、农村物流服务体系发展专项资金项目、农产品批发市场建设、新农村现代流通服务网络工程

农业科技创新

农业科技成果转化、农业技术推广、基层农技推广体系改革与建设示范补助资金、现代农业产业技术体系建设、科技富民强县专项行动计划资金、科普惠农兴村计划专项资金、测土配方施肥试点补助、节水农业示范基地建设、节水灌溉贷款贴息、农业节水灌溉项目、良种推广补贴、农业机械购置补贴、禽畜良种补贴、畜禽水产良种工程建设

农业生态保护建设

国家水土保持重点建设工程、退耕还林工程建设、退牧还草工程建设、京津风沙源治理工程建设、三峡水库周边绿化带建设工程、西部地区天然草原退牧还草工程、京津源治理工程退耕还林现金补助、退耕还林现金补助、退耕还林粮食补助、禁牧舍饲料粮补助、退牧还草饲料粮补助、集约化畜禽养殖污染防治专项资金、农村环境保护专项资金、林业项目建设、森林保护项目建设、林业贷款中央财政贴息、森林生态效益补偿基金、天然林保护工程补助、草原生态保护

农村基础设施建设

农村饮水安全、水电农村电气化项目、中西部部分地区农网完善项目建设、农村公路、农村沼气项目、广播电视村村通工程、农村客运场站建设补助、农村危房改造试点补助资金、整合资金支持新农村建设试点

农村社会事业建设

中西部地区农村中小学校舍维修改造中央专项资金、东部地区农村中小学校舍维修改造"以奖代补"专项资金、农村寄宿制学校建设工程、农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划中央专项资金、农村中小学现代远程教育工程、人口较少民族农村义务教育阶段寄宿生生活费、新农村卫生新校园建设工程试点工作、农村寄宿制学校建设工程、农村中小学现代远程教育工程、农村学前教育推进工程试点项目、边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍建设试点项目、农村医疗卫生服务体系项目建设、农村基层计划生育服务设施建设、农村文化建设专项补助资金、农村文化以奖代补专项资金、乡镇综合文化站设备购置资金、送书下乡工程专项资金、农家书屋工程专项资金、农村电影数字化放映试点经费、农村电影公益放映场次补贴、农民体育健身工程试点项目建设

农村基层政权建设

边境地区专项转移支付资金、革命老区专项转移支付资金、少数民族地区发展资金、西部基层政权建设补助村级组织活动场所家具设备补助资金、全国村级组织活动场所项目、农村财会人员财政支农政策培训补助、农村税费改革转移支付、村级公益事业建设一事一议中央财政奖补资金

农村农民社会保障

新型农村社会养老保险试点专项补助资金、新型农村合作医疗、农村医疗救助资金、血吸虫病农业综合治理项目建设、中央补助地方农村中医药服务能力建设专项经费、农村孕产妇住院分娩资金、农村妇女两癌检查项目补助资金、西部地区计划生育少生快富工程专项资金、农村部分计划生育家庭奖励扶助专项资金、城乡困难群众生活补贴补助资金、农村低保补助资金

特大自然灾害救济补助、农业生产救灾资金、财政扶贫资金

城市农民工社会保障

农村劳动力转移培训补助资金、无固定职业水库农转非移民培训补贴、农民工随迁子女接受义务教育补助、中央补助公共租赁住房专项资金


    二、关于当前农业审计重点的思考

    审计重点的确定,有三个标准,那就是政府关心、社会关注、群众反映强烈。只要符合这三个标准的任何一项,都可以确定为审计重点。农业审计的重点,也要遵循这样的标准。自1982年联产承包责任制实施以来,我国农业生产步入了一个新的发展时期,取得了举世瞩目的成就,以不足10%的耕地养活了世界22%的人口。农民饱了,农民富了,农村面貌发生了翻天覆地的变化。30年后的今天,我们在看到成绩的同时,不能忽视当前农村发展过程中还存在一些突出的问题,这些问题的存在很大程度上影响了未来中国的社会发展。
    笔者从小在农村长大,每年都至少回去一次,近些年来在与村里亲戚、老乡交谈中,明显感到在当前农业生产、农村建设和农民权益保障方面有三个突出的问题:一是农村劳动力外流,部分土地闲置,国家粮食安全面临风险。由于当前田地的产出效益根本无法满足农民基本生活的需要,所以很多青壮年农民纷纷弃农务工或弃农从商。国家实施种粮农民补贴政策后,一些人重新回到农村种田,但经过一段时间后,这些人大多数选择了重返城市,只领补贴不种田已成为一种新的现象,国家的大量惠农投入失去了其本身意义,国家粮食安全面临严峻挑战。二是基层政权财务收支事项缺乏监督,村干部违法侵占集体和农民利益。我国在农村实行村民自治,是民主建设的巨大进步,真正赋予了广大农民当家作主的权力,但在实际中,一些地方在村干部选举中有人搞拉票、买票、贿选。这些人当选村干部后,又变本加厉地的想办法捞回来,贪污挪用征地补偿款、土地出租收入、计划生育和殡葬罚没收入、各类专项资金和补助,在农村低保、救灾等资金分配上优亲厚友,村财乡管、村务公开等制度流于行式无法真正约束这些行为,在广大农民群众中产生了极坏的影响。三是进城务工农民就业和生活缺乏基本保障。在城市之中,进城务工的农民与城市人贡献了同样的税收,却无法与城市人一样享受城市公共财政所带来的基本福利,在就业、培训、养老、医疗、住房、子女就学等方面,能享受到公共财政服务很少或与城市人相比较差,亟待从根本上加以解决。

    三、关于当前农业审计组织方式的思考

    现在我们面临一个困惑,就是审来审去,不知道农业审计该审什么了。这里面有一个很重要的原因,是这些领域我们大部分都审过了,本来的热饭成了冷饭,所以不知从何下手了。因此,要解决这个困惑,除了要解决审计重点的问题,即查找什么是当前最值得审计的领域和内容外;还要解决审计组织方式的问题,即利用财政审计更全面、更宏观的特点,把一些审计重点整合起来,找准切入点,从审计组织方式上开动脑筋,实现突围。所以在这里,提两个审计组织方式方面的建议:
    一是立足城市开展农业审计。现在有很大一部分农民离开农村走入了城市,他们在生产生活中遇到的困难和问题也应成为我们审计关注的重点,因此我们应该把城市也作为开展农业审计的一个重要领域。具体操作可以尝试与省级财政收支审计项目相结合,对省会城市农民工就业和保障工作开展专项审计调查工作。具体内容包括:农民工职业技能培训情况;农民工就业情况;农民工最低工资收入保障情况;农民工养老、医疗、失业、工伤、生育等五项保险缴纳和发放使用情况;农民工住房保障情况;农民工子女入园入校接受教育情况等。
    二是深入农村开展农业审计。过去我们开展农业审计,都是顺着一项资金,从中央到省、市、县、乡,最后才到村,在农村呆的时间最多一两天。现在可以变换一下方式,把根扎在公共财政资金能到达的末端,选几个农村,呆上一段时间,按照省级、县级财政收支审计的模式,对当前农村存在的突出问题开展全面深入的专项审计调查。具体内容包括:农村耕地保护和使用情况;农田水利、水电气路房等基础设施建设和管理情况;各类涉农专项资金投入使用情况;各项涉农补贴发放情况;农村义务教育、卫生体系、文化体育建设情况;农村养老、医疗保险、最低生活保障管理发放情况;农村基层政权建设和运行情况等。当然,要做到这一点,还得克服“大炮不能打蚊子”的惯性思维,真正做到审计署的审计人员也能深入农村全面开展审计工作。(吕建伟)
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