浅析党政领导干部任期经济责任审计存在的难点及对策
王超（山东省泰安市岱岳区审计局）
党政领导干部任期经济责任审计，是加强干部管理和监督的重要环节，是促进党政领导干部廉洁勤政、从源头上预防和治理腐败的制度保证。2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，标志着我国党政主要领导干部经济责任审计在法律化、制度化、规范化层面走向了成熟。但是，在实际工作中，党政领导干部任期经济责任审计工作仍然面临一些难点问题，如何解决这些难点问题，是推动党政领导干部经济责任审计向科学化发展的关键。
一、党政领导干部任期经济责任审计存在的难点问题
（一）党政领导干部任期经济责任界定面临的难点问题。在党政主要领导干部经济责任审计过程中，一个重要环节是对党政领导干部任期内存在的问题进行责任界定。在责任界定中我们面临的难点问题主要有以下三点：
1.责任界定标准尚不够细化和规范，缺乏可操作性。在颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第三十四条明确要求，审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的责任，应当视不同情况划分为直接责任、主管责任、领导责任。并分别以第三十五条、第三十六条、第三十七条对上述三类责任的界定标准进行了详细释解，这为我们界定党政领导干部经济责任提供了操作原则，但仍然不够细化。在第三十五条规定， 领导干部有直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为应当承担直接责任，但并未细化“直接违反”的构成形式，导致审计人员认定标准模糊，必然给审计工作带来不可避免的困难。又如，在决策过程中，应该进行集体研究而没有进行集体研究，但并没有造成后果，这种行为是否属于直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为，如果属于直接违反，那么直接责任的界定范围未免过于宽泛；如果不属于直接违反，可是这种行为又很符合这一规定的形式要件。
2.党政领导领导干部履职制度不健全、义务规定不明确给经济责任界定带来了困难。主要表现为首先《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第四条明确规定了经济责任是指领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。但是，由于目前有关法律法规以及被审计责任人的主管部门尚未对党政主要领导干部应当履行的职责、义务作出具体规定，造成审计机关在责任界定时，常常面临无的放矢的尴尬。其次由于被审计责任人的经济责任范围不确定，经济责任界定和评价缺乏统一、具体的标准，加之影响一个单位财政财务收支和经济活动情况的因素复杂多样，要对被审计领导干部应负的经济责任进行客观公正的界定十分困难。再次《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中要求我们在党政主要领导干部经济责任审计要关注党政主要领导干部制定和执行重大经济决策情况，而对于重大经济决策的界定，并没有明确的规定。实际工作中，审计机关只能依据被审计单位的实际情况，自行确定重大经济决策的标准，这种做法导致不同地区间党政主要领导干部经济责任界定标准参差不齐。对于由于决策失误、管理不当，即使造成重大的经济损失，但追究何种行政责任也无明确金额标准界定。
3.落实界定直接责任与主管责任的标准，在实际责任界定工作中有一定的难度。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中明确，党政主要领导干部主持相关会议讨论或者以其他方式研究，但是在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为，应当承担直接责任，而在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大经济事项，造成上述后果的，则应承担主管责任。但在实际工作中，审计机关很难取得是否是多数人同意的真实证据。
（二）规范经济责任审计评价面临的难点问题。党政领导干部任期经济责任审计是对被审计责任人在任期内单位的财政财务收支情况的审计监督，从“审事”入手，对领导干部本人任期内的经济责任做出客观公正评价，达到“评人”的一种特殊性审计。但由于现行的各种审计规范只适用于对事对单位的审计，与对“人”的经济责任审计不相适应，审计评价对单位财政财务收支真实、合法性进行评价，与领导干部本人缺乏联系。主要表现为一方面尚未建立一套完善的经济责任审计评价体系，缺乏一定的法定依据。如何客观、准确、具体地对领导干部任期内经济事项进行审计评价，没有量化界定，缺乏一个较为系统的评价体系，审计评价尺度难以把握，审计人员难以操作；另一方面审计评价的范围难以界定。经济责任审计内容综合性程度高、范围广，融合了财政财务收支审计、法纪审计、绩效审计等综合审计的特点，而经济活动中很多内容是普遍联系的，因此在对党政领导干部经济责任审计评价中，准确界定审计评价的范围存在很大难度。
（三）审计风险控制面临的难点问题。审计风险主要是指由于审计人员本身失误或其他客观原因，导致经济责任审计结论不真实，对被审计责任人任期内的经济责任做出不恰当的审计评价的风险，主要有以下三个方面：
1.电子数据审计面临难以控制的审计风险。随着电子时代的发展，被审计单位的会计资料多以电子数据为主，这就为审计提出了新的考验、也带来了难以控制的审计风险。在信息系统中，由于处理工具、信息载体、会计组织等内控环境发生了变化，传统的内控权限管理转变为信息系统中的权限管理，使审计人员对内部控制的审查更为困难，对领导干部责任的界定更为艰难。在电子数据取得过程中，如果审计人员取得是经被审计单位处理完善了的数据；审计取证过程中，如果被审计单位有意隐瞒一些重要的变更事项，这些都会影响审计证据的获得和客观的进行审计评价，从而加大了经济责任审计的风险。
2.审计调查取证权不能得到有效落实，使审计人员不能全面了解和发现被审计单位的问题，增加了审计风险。虽然审计法规定了审计机关或审计人员有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，但这种调查无论是调查的范围、还是调查的深度都是具有局限性的，主要是被审计单位不积极配合、提供的资料不真实或不全面，被调查单位或个人无故拖延、推委搪塞，审计机关尚不具备对提供资料不真实或拒绝接受调查的单位和个人通过法律途径采取某些强制措施的权利。
3.审计独立性不够，带来的审计风险。从审计体制上看，地方审计机关接受双重领导。地方审计机关的行政管理与行政经费受地方政府部门制约，实施经济责任审计监督需政府部门的配合，审计人员在执行审查、进行判断与评价时容易受到其他因素的干扰，这在一定程度上损害了审计的独立性。
二、党政领导干部任期经济责任审计难点问题的解决对策
在审计实践中，我们对党政领导干部任期经济责任审计中存在难点问题的解决对策进行了积极的探索，主要是：
（一）完善有关法律法规，使经济责任审计有法可依，有章可循。以《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》颁布实施为契机，进一步总结经验；以审中交流研讨会、审后总结汇报会等形式为载体，开展党政领导干部经济责任界定标准与实践操作的课题研究活动，进一步总结党政主要领导干部经济责任界定中的经验和教训，在此基础上，探索制定《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的实施细则，使党政主要领导干部经济责任界定标准更具操作性。完善责任经济联席会议工作机制，尽快修改、补充、完善有关法律、法规，理顺各相关法律、法规的关系，克服审计中无法可依或有法难依的问题。
（二）积极推动党政主要领导干部履行经济责任制度化。以经济责任审计工作联席会议为平台，探索党政主要领导干部履行经济责任制度化的可行性，在此基础上和依法行政的背景下，推动制定党政主要领导干部经济责任履行的行政规定，促进领导干部正确履行经济责任；为审计机关具体界定经济责任提供规范的操作依据。更重要的是，党政领导干部履行经济责任制度化对加强干部管理和监督，健全权力制约和监督机制，促进经济社会科学发展，健全完善责任制、问责制和责任追究制，完善惩治和预防腐败体系建设具有重要意义。
（三）建立完善的审计评价体系，形成具有较强操作性的审计评价基本框架和办法。审计评价是经济责任审计的重要环节和基本职能，按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》确定的审计评价原则，建立完善的审计评价体系；审计评价体系在经济责任审计评价的内容上要突出三个方面：一是反映领导干部行政或经营绩效。经济责任审计从本质上讲是对领导干部任期经济责任绩效的审计。所以经济责任审计评价必须对领导干部任期经济工作的绩效作出回答，从财政、财务收支或资产、负债、损益的视角反映绩效状况。二是分析领导干部的行政或经营能力。在评价时，针对领导干部任期经济工作的绩效，根据现代化建设对干部素质的要求，注意对领导干部行政或经营能力作出分析。三是界定领导干部行政或经营责任。强调对领导干部任期内未能正确履行经济责任造成一定后果的行政行为、经营行为进行责任界定，为党委、政府和干部监督管理部门对干部的考核、任用提供依据。审计评价体系要从定性和定量两个方面对领导干部经济责任进行综合分析。定性分析必须紧密围绕经济责任进行，如经营决策、遵守财经法规、廉洁自律和内部控制等情况；定量分析应针对不同行业建立统一的评价指标，并采用具体的数据，如国有资产保值增值率、负债增减率、财务收支执行情况、经济指标完成情况等。
（四）建立经济责任审计风险防范体系，控制审计风险。为建立经济责任审计风险防范体系，应从以下两个方面着手：
一是严格实行审计组长负责制，强化责任追究。在经济责任审计中，要尽快建立健全审计组长负责制度，强化问责追究，让权力、义务、责任有机的统一起来。为降低审计风险，对审计证据建立三级复核制度。其一是审计组长的全面详细复核，发现问题及时指出，并监督审计人员及时修改和完善；其二是审计项目分管领导对重要事项、重要审计程序的执行情况复核；其三是总审计师对重大问题进行复核。通过三级复核层层建立责任制度，逐级落实责任，实行责任追究制度。
二是强化电子数据审计过程中的风险意识，加强对信息系统内部控制审计。改变审计工作模式和方法，采用就地审计或突击审计的方式，防止操作员篡改、删除数据。3、加强审计独立性。独立性是客观公正地执行审计的前提，审计人员与被审计单位或被审计责任人有利害关系时，要实行回避制度；加强审计的独立性，要克服现有体制存在的问题，在法规上限制党政领导干部对经济责任审计的干预；同时，要提高审计人员政治素质与职业道德，努力做到实质上的独立，客观公正地进行审计。
（五）改进审计工作方法，提高审计质量。在实际工作中，党政主要领导干部经济责任审计仍带有其他审计模式的影子，多以财政财务收支审计为主，还没有将行政效益审计、债务审计等内容涵盖在内，缺乏对领导干部履行经济责任情况的全面审计，特别是还不能完全实现“带着责任找问题”的工作模式，最终影响对被党政审计领导干部履行经济责任情况的进行客观公正的评价。对此，应进一步改进审计工作方式、方法，为客观、准确界定、评价党政领导干部任期经济责任奠定基础。
党政主要领导干部拥有着党和国家赋予的权力，掌管着大量的国家资源，他们能否切实有效地履行经济责任，关系到区域经济和社会发展，关系到和谐社会的发展进程，关系到国家经济社会发展政策和科学发展观的贯彻落实，科学合理的界定其经济责任，客观公正地对党政领导干部经济责任进行审计评价、有效地控制审计风险，对推动党政领导干部科学履行经济责任、促进其慎重行使手中的权力具有重要意义。（王超）
一、党政领导干部任期经济责任审计存在的难点问题
（一）党政领导干部任期经济责任界定面临的难点问题。在党政主要领导干部经济责任审计过程中，一个重要环节是对党政领导干部任期内存在的问题进行责任界定。在责任界定中我们面临的难点问题主要有以下三点：
1.责任界定标准尚不够细化和规范，缺乏可操作性。在颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第三十四条明确要求，审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的责任，应当视不同情况划分为直接责任、主管责任、领导责任。并分别以第三十五条、第三十六条、第三十七条对上述三类责任的界定标准进行了详细释解，这为我们界定党政领导干部经济责任提供了操作原则，但仍然不够细化。在第三十五条规定， 领导干部有直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为应当承担直接责任，但并未细化“直接违反”的构成形式，导致审计人员认定标准模糊，必然给审计工作带来不可避免的困难。又如，在决策过程中，应该进行集体研究而没有进行集体研究，但并没有造成后果，这种行为是否属于直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为，如果属于直接违反，那么直接责任的界定范围未免过于宽泛；如果不属于直接违反，可是这种行为又很符合这一规定的形式要件。
2.党政领导领导干部履职制度不健全、义务规定不明确给经济责任界定带来了困难。主要表现为首先《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第四条明确规定了经济责任是指领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。但是，由于目前有关法律法规以及被审计责任人的主管部门尚未对党政主要领导干部应当履行的职责、义务作出具体规定，造成审计机关在责任界定时，常常面临无的放矢的尴尬。其次由于被审计责任人的经济责任范围不确定，经济责任界定和评价缺乏统一、具体的标准，加之影响一个单位财政财务收支和经济活动情况的因素复杂多样，要对被审计领导干部应负的经济责任进行客观公正的界定十分困难。再次《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中要求我们在党政主要领导干部经济责任审计要关注党政主要领导干部制定和执行重大经济决策情况，而对于重大经济决策的界定，并没有明确的规定。实际工作中，审计机关只能依据被审计单位的实际情况，自行确定重大经济决策的标准，这种做法导致不同地区间党政主要领导干部经济责任界定标准参差不齐。对于由于决策失误、管理不当，即使造成重大的经济损失，但追究何种行政责任也无明确金额标准界定。
3.落实界定直接责任与主管责任的标准，在实际责任界定工作中有一定的难度。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中明确，党政主要领导干部主持相关会议讨论或者以其他方式研究，但是在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为，应当承担直接责任，而在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大经济事项，造成上述后果的，则应承担主管责任。但在实际工作中，审计机关很难取得是否是多数人同意的真实证据。
（二）规范经济责任审计评价面临的难点问题。党政领导干部任期经济责任审计是对被审计责任人在任期内单位的财政财务收支情况的审计监督，从“审事”入手，对领导干部本人任期内的经济责任做出客观公正评价，达到“评人”的一种特殊性审计。但由于现行的各种审计规范只适用于对事对单位的审计，与对“人”的经济责任审计不相适应，审计评价对单位财政财务收支真实、合法性进行评价，与领导干部本人缺乏联系。主要表现为一方面尚未建立一套完善的经济责任审计评价体系，缺乏一定的法定依据。如何客观、准确、具体地对领导干部任期内经济事项进行审计评价，没有量化界定，缺乏一个较为系统的评价体系，审计评价尺度难以把握，审计人员难以操作；另一方面审计评价的范围难以界定。经济责任审计内容综合性程度高、范围广，融合了财政财务收支审计、法纪审计、绩效审计等综合审计的特点，而经济活动中很多内容是普遍联系的，因此在对党政领导干部经济责任审计评价中，准确界定审计评价的范围存在很大难度。
（三）审计风险控制面临的难点问题。审计风险主要是指由于审计人员本身失误或其他客观原因，导致经济责任审计结论不真实，对被审计责任人任期内的经济责任做出不恰当的审计评价的风险，主要有以下三个方面：
1.电子数据审计面临难以控制的审计风险。随着电子时代的发展，被审计单位的会计资料多以电子数据为主，这就为审计提出了新的考验、也带来了难以控制的审计风险。在信息系统中，由于处理工具、信息载体、会计组织等内控环境发生了变化，传统的内控权限管理转变为信息系统中的权限管理，使审计人员对内部控制的审查更为困难，对领导干部责任的界定更为艰难。在电子数据取得过程中，如果审计人员取得是经被审计单位处理完善了的数据；审计取证过程中，如果被审计单位有意隐瞒一些重要的变更事项，这些都会影响审计证据的获得和客观的进行审计评价，从而加大了经济责任审计的风险。
2.审计调查取证权不能得到有效落实，使审计人员不能全面了解和发现被审计单位的问题，增加了审计风险。虽然审计法规定了审计机关或审计人员有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，但这种调查无论是调查的范围、还是调查的深度都是具有局限性的，主要是被审计单位不积极配合、提供的资料不真实或不全面，被调查单位或个人无故拖延、推委搪塞，审计机关尚不具备对提供资料不真实或拒绝接受调查的单位和个人通过法律途径采取某些强制措施的权利。
3.审计独立性不够，带来的审计风险。从审计体制上看，地方审计机关接受双重领导。地方审计机关的行政管理与行政经费受地方政府部门制约，实施经济责任审计监督需政府部门的配合，审计人员在执行审查、进行判断与评价时容易受到其他因素的干扰，这在一定程度上损害了审计的独立性。
二、党政领导干部任期经济责任审计难点问题的解决对策
在审计实践中，我们对党政领导干部任期经济责任审计中存在难点问题的解决对策进行了积极的探索，主要是：
（一）完善有关法律法规，使经济责任审计有法可依，有章可循。以《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》颁布实施为契机，进一步总结经验；以审中交流研讨会、审后总结汇报会等形式为载体，开展党政领导干部经济责任界定标准与实践操作的课题研究活动，进一步总结党政主要领导干部经济责任界定中的经验和教训，在此基础上，探索制定《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的实施细则，使党政主要领导干部经济责任界定标准更具操作性。完善责任经济联席会议工作机制，尽快修改、补充、完善有关法律、法规，理顺各相关法律、法规的关系，克服审计中无法可依或有法难依的问题。
（二）积极推动党政主要领导干部履行经济责任制度化。以经济责任审计工作联席会议为平台，探索党政主要领导干部履行经济责任制度化的可行性，在此基础上和依法行政的背景下，推动制定党政主要领导干部经济责任履行的行政规定，促进领导干部正确履行经济责任；为审计机关具体界定经济责任提供规范的操作依据。更重要的是，党政领导干部履行经济责任制度化对加强干部管理和监督，健全权力制约和监督机制，促进经济社会科学发展，健全完善责任制、问责制和责任追究制，完善惩治和预防腐败体系建设具有重要意义。
（三）建立完善的审计评价体系，形成具有较强操作性的审计评价基本框架和办法。审计评价是经济责任审计的重要环节和基本职能，按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》确定的审计评价原则，建立完善的审计评价体系；审计评价体系在经济责任审计评价的内容上要突出三个方面：一是反映领导干部行政或经营绩效。经济责任审计从本质上讲是对领导干部任期经济责任绩效的审计。所以经济责任审计评价必须对领导干部任期经济工作的绩效作出回答，从财政、财务收支或资产、负债、损益的视角反映绩效状况。二是分析领导干部的行政或经营能力。在评价时，针对领导干部任期经济工作的绩效，根据现代化建设对干部素质的要求，注意对领导干部行政或经营能力作出分析。三是界定领导干部行政或经营责任。强调对领导干部任期内未能正确履行经济责任造成一定后果的行政行为、经营行为进行责任界定，为党委、政府和干部监督管理部门对干部的考核、任用提供依据。审计评价体系要从定性和定量两个方面对领导干部经济责任进行综合分析。定性分析必须紧密围绕经济责任进行，如经营决策、遵守财经法规、廉洁自律和内部控制等情况；定量分析应针对不同行业建立统一的评价指标，并采用具体的数据，如国有资产保值增值率、负债增减率、财务收支执行情况、经济指标完成情况等。
（四）建立经济责任审计风险防范体系，控制审计风险。为建立经济责任审计风险防范体系，应从以下两个方面着手：
一是严格实行审计组长负责制，强化责任追究。在经济责任审计中，要尽快建立健全审计组长负责制度，强化问责追究，让权力、义务、责任有机的统一起来。为降低审计风险，对审计证据建立三级复核制度。其一是审计组长的全面详细复核，发现问题及时指出，并监督审计人员及时修改和完善；其二是审计项目分管领导对重要事项、重要审计程序的执行情况复核；其三是总审计师对重大问题进行复核。通过三级复核层层建立责任制度，逐级落实责任，实行责任追究制度。
二是强化电子数据审计过程中的风险意识，加强对信息系统内部控制审计。改变审计工作模式和方法，采用就地审计或突击审计的方式，防止操作员篡改、删除数据。3、加强审计独立性。独立性是客观公正地执行审计的前提，审计人员与被审计单位或被审计责任人有利害关系时，要实行回避制度；加强审计的独立性，要克服现有体制存在的问题，在法规上限制党政领导干部对经济责任审计的干预；同时，要提高审计人员政治素质与职业道德，努力做到实质上的独立，客观公正地进行审计。
（五）改进审计工作方法，提高审计质量。在实际工作中，党政主要领导干部经济责任审计仍带有其他审计模式的影子，多以财政财务收支审计为主，还没有将行政效益审计、债务审计等内容涵盖在内，缺乏对领导干部履行经济责任情况的全面审计，特别是还不能完全实现“带着责任找问题”的工作模式，最终影响对被党政审计领导干部履行经济责任情况的进行客观公正的评价。对此，应进一步改进审计工作方式、方法，为客观、准确界定、评价党政领导干部任期经济责任奠定基础。
党政主要领导干部拥有着党和国家赋予的权力，掌管着大量的国家资源，他们能否切实有效地履行经济责任，关系到区域经济和社会发展，关系到和谐社会的发展进程，关系到国家经济社会发展政策和科学发展观的贯彻落实，科学合理的界定其经济责任，客观公正地对党政领导干部经济责任进行审计评价、有效地控制审计风险，对推动党政领导干部科学履行经济责任、促进其慎重行使手中的权力具有重要意义。（王超）
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