论文明审计与依法审计
刘晓靖（审计署长沙办）
刘家义审计长在国家审计准则培训班上讲话时指出：“文明审计是依法审计的体现”。笔者认为，这表明随着我国依法治国进程的加快，国家审计事业蓬勃发展，国家审计机关对法治与文明执法之间的关系认识进一步深化，同时也体现了审计长加强依法审计、促进文明执法的决心和对审计队伍建设提出的更高要求。本文试从文明审计的涵义探析出发，结合笔者从事审计工作的思考，从法治的视角谈谈对文明审计的一点理解。
一、文明是审计发展的社会经济基础，审计是现代文明发展的集中体现
目前关于文明审计尚无统一定义。文明审计倡导的是一种执业素质，一种行业要求。它既要遵从依法审计的基本标准，又要讲究执法过程中的态度、语气、行为规范等道德修养层面的特殊要求；既要依法行政，更要文明执法。文明审计体现的是对“法”的认同和尊重，强调不仅从形式上遵守法律，更要从实质上实现法律。它在新中国民主法治的文明进程中孕育产生，其本身又是民主法治的重要组成部分和推动力量。
文明审计首先要求依法审计，依法是文明的集中体现。现代“文明”的涵义告诉我们，文明指的是一种社会进步。而法治，则正是这种社会进步发展到一定阶段的产物。法治相对“人治”而言，强调法律在国家治理中处于至高无上的地位，不允许任何个人和组织有凌驾法律之上的权威。这正是文明程度提高的集中体现。在法治社会里，如果不尊重法律，蔑视或随意践踏法律，显然就违背了社会生存的基本法则，应当受到制裁，当然更谈不上“文明”二字。也就是说，在法治社会，不依法就是不文明，对法律的违背必然是对文明的背离，在这个方向上两者是一致的。因而，我们在建设法治国家的过程中谈文明审计，就不可避免的要谈到依法审计的问题。依法是文明的先决条件、基础要求，没有依照法律而从事的审计执法行为，本身就是不正义的，是对法治原则的侵犯，自然没有什么“文明”可言。从这个意义上说，依法审计是文明审计的基石和内核。
文明审计是依法审计的高级形态，文明是依法的升华。按照马克思主义的法学观，法律是由经济基础决定的，是反映统治阶级意志，维护阶级统治秩序的一种行为规范。从这个定义我们可以看出，法律是社会存在和社会意识的反映，属于上层建筑的范畴，相对于不断发展的社会政治经济现实，它具有一定的保守性、滞后性、局限性。我们不会也不可能把现实中存在的所有问题在制定法律之初就全部考虑进去，除了法律，我们还有政策、道德、习俗、行业规范等多种调节社会关系的手段作为补充。另外，在法治社会里，法治是一个开放性的概念，它允许对法律进行价值判断。既要守法，更要守“良法”、“正义之法”。从而强调不断的修正法律体系的漏洞，完善法治建设。审计工作同样如此，现实中我们经常遭遇到超出“依法”范畴的情形，如要求审计人员对资源配置的合理性，资源使用的有效性进行监督评判，对政策贯彻落实的情况进行专题调研等。又譬如我们开展的绩效审计，已远远超出依法合规审计的范畴。同时，在法治社会，我们的审计，其目标并不仅仅在于检查已有法律在实际执行中是否被遵从以及遵从的程度，而是要更多的关注在现实的经济社会领域，是否存在法律的真空和漏洞，已有的法律为什么没有得到有效遵从，原因是什么，应该怎么解决。现在的国家审计已发展到要成为国家经济社会健康运行的“免疫系统”阶段，这就要求我们不能仅是被动的去遵从已有的法律，还要通过我们的审计实践，通过广泛的搜集资料和情况分析，来为法律的完善提供建议和参考。相对于“依法”的法律制度而言，文明是一个发展进程，它并不像法律制度那样有形，但它能够适应社会的进步对法律的发展做出及时的调试和补充。因而，文明审计是从依法审计而来，却又高于依法审计，是依法审计的升华，是法治层面上的国家审计。
二、文明审计的目标是推动依法治国和法治文明
1997年，党的十五大提出了依法治国方略。1999年，《中华人民共和国宪法修正案》第十三条规定：“宪法第五条增加一款，作为第一款，规定：‘中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家’”，从而明确将“依法治国”从执政党目标转变为国家宪政目标。这意味着我国的治国模式要从人治走向法治。对于中国这样一个有着几千年人治社会传统的国家而言，毫无疑问，这个过程必定是充满艰辛的。法治不仅是一种治国的方略和工具，更多的是一种传统和理念。法治的精神要求全社会有尊重法律的普遍认同和习惯。美国著名法哲学家和法律史家伯尔曼指出，“确保遵从规则的因素如信任、公正、可靠性的归属感，远比强制力更为重要。法律只在受到信任，并且因而并不要求强力制裁的时候，才是有效的，依法统治者无须处处都仰赖警察。”“总之，真正能阻止犯罪的乃是守法的传统，这种传统又植根于一种深切而热烈的信念之中，那就是，法律不仅是世俗政策的工具，而且还是生活终极目的和意义的一部分。”因而如果没有公民对法律的普遍信仰，公民的守法精神和良好的法治氛围就不能形成，法治就不可能实现。
文明审计植根于依法，着眼于文明，是一种不断进步状态中的依法审计，其体现的正是上述法治文明的理念。因而，文明审计必然能推动依法治国和法治文明，而其目标也正在于此。
从文明审计的内涵来看，文明审计使得依法审计不仅是冷冰冰的法律要求，更是活生生的现实态度。审计人员通过在审计过程中依法按程序操作，指出被审计单位在依法合规和绩效管理方面存在的问题和不足，同时注重讲道理，听意见，实事求是，严守纪律，言行举止文明有礼，树立起国家审计机关良好的职业形象，从而现身“说”法、现场“宣”法，无形中深化被审计单位和社会各界对法律的理解，对法治权威的尊重。通过审计结果公告制度，将审计情况如实向全民披露，确保纳税人的“知情权”，为实现公共财政的社会监督提供基础条件，从而不断增强被审计单位和全社会的法律意识和法制观念，“真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律。”通过执行审计职能，及时反馈法律法规在实际运行中的现实状态，对那些执行情况较好的法律法规给予肯定的评价，对那些执行效果不佳和难以执行的法律法规分析原因，提出参考对策，对那些尚未通过法律明确的风险多发领域提出预警和立法建议。从这个意义上说，文明审计已不仅仅局限于行政执法的范畴，在一定程度上，它甚至可以影响到法律法规的制定、修改、废止等立法活动，它对法治文明的推动是全方位的。总而言之，文明审计就是要通过充分而恰当地行使国家审计职权，促使法律体系完善，促使法治权威尽早地在全社会确立起来。
从审计机关的法律地位来看，我国宪法第91条规定“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”并进一步明确“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”宪法是一国的根本大法和母法，同时素有“公民权利保障书”之称，我国宪法单独就一个国务院的组成部门设立条款并明确其职责，本身就表明了审计与依法治国和民主法治的紧密关联，审计监督必然要在推动依法治国、法治文明的进程中发挥越来越大的作用。
从国家审计的角色定位来看，继“审计风暴”之后，我国审计事业进一步蓬勃发展。继2008年刘家义审计长提出了国家审计是经济社会运行的“免疫系统”理论后，2011年，刘家义审计长又指出审计监督不仅是国家监督体系的重要组成部分，而且已经成为国家治理的重要工具和手段，是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，只有充分发挥其预防、揭露、抵御的“免疫系统”功能，才能实现审计维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障国民经济和社会健康发展的目标使命。可见，经过近30年的风雨历程，国家审计又站到了一个更高的起点上。笔者认为，“免疫系统”理论的提出，是对“文明审计”概念的继承和丰富，是在审计文明发展的新阶段，适应国家经济社会运行的现实需要提出的。国家审计要成为“免疫系统”，就必须具有免疫功能和自免疫能力，站在法治文明的视角审视国家审计，站在国家审计的立场推进法治文明。（刘晓靖）
一、文明是审计发展的社会经济基础，审计是现代文明发展的集中体现
目前关于文明审计尚无统一定义。文明审计倡导的是一种执业素质，一种行业要求。它既要遵从依法审计的基本标准，又要讲究执法过程中的态度、语气、行为规范等道德修养层面的特殊要求；既要依法行政，更要文明执法。文明审计体现的是对“法”的认同和尊重，强调不仅从形式上遵守法律，更要从实质上实现法律。它在新中国民主法治的文明进程中孕育产生，其本身又是民主法治的重要组成部分和推动力量。
文明审计首先要求依法审计，依法是文明的集中体现。现代“文明”的涵义告诉我们，文明指的是一种社会进步。而法治，则正是这种社会进步发展到一定阶段的产物。法治相对“人治”而言，强调法律在国家治理中处于至高无上的地位，不允许任何个人和组织有凌驾法律之上的权威。这正是文明程度提高的集中体现。在法治社会里，如果不尊重法律，蔑视或随意践踏法律，显然就违背了社会生存的基本法则，应当受到制裁，当然更谈不上“文明”二字。也就是说，在法治社会，不依法就是不文明，对法律的违背必然是对文明的背离，在这个方向上两者是一致的。因而，我们在建设法治国家的过程中谈文明审计，就不可避免的要谈到依法审计的问题。依法是文明的先决条件、基础要求，没有依照法律而从事的审计执法行为，本身就是不正义的，是对法治原则的侵犯，自然没有什么“文明”可言。从这个意义上说，依法审计是文明审计的基石和内核。
文明审计是依法审计的高级形态，文明是依法的升华。按照马克思主义的法学观，法律是由经济基础决定的，是反映统治阶级意志，维护阶级统治秩序的一种行为规范。从这个定义我们可以看出，法律是社会存在和社会意识的反映，属于上层建筑的范畴，相对于不断发展的社会政治经济现实，它具有一定的保守性、滞后性、局限性。我们不会也不可能把现实中存在的所有问题在制定法律之初就全部考虑进去，除了法律，我们还有政策、道德、习俗、行业规范等多种调节社会关系的手段作为补充。另外，在法治社会里，法治是一个开放性的概念，它允许对法律进行价值判断。既要守法，更要守“良法”、“正义之法”。从而强调不断的修正法律体系的漏洞，完善法治建设。审计工作同样如此，现实中我们经常遭遇到超出“依法”范畴的情形，如要求审计人员对资源配置的合理性，资源使用的有效性进行监督评判，对政策贯彻落实的情况进行专题调研等。又譬如我们开展的绩效审计，已远远超出依法合规审计的范畴。同时，在法治社会，我们的审计，其目标并不仅仅在于检查已有法律在实际执行中是否被遵从以及遵从的程度，而是要更多的关注在现实的经济社会领域，是否存在法律的真空和漏洞，已有的法律为什么没有得到有效遵从，原因是什么，应该怎么解决。现在的国家审计已发展到要成为国家经济社会健康运行的“免疫系统”阶段，这就要求我们不能仅是被动的去遵从已有的法律，还要通过我们的审计实践，通过广泛的搜集资料和情况分析，来为法律的完善提供建议和参考。相对于“依法”的法律制度而言，文明是一个发展进程，它并不像法律制度那样有形，但它能够适应社会的进步对法律的发展做出及时的调试和补充。因而，文明审计是从依法审计而来，却又高于依法审计，是依法审计的升华，是法治层面上的国家审计。
二、文明审计的目标是推动依法治国和法治文明
1997年，党的十五大提出了依法治国方略。1999年，《中华人民共和国宪法修正案》第十三条规定：“宪法第五条增加一款，作为第一款，规定：‘中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家’”，从而明确将“依法治国”从执政党目标转变为国家宪政目标。这意味着我国的治国模式要从人治走向法治。对于中国这样一个有着几千年人治社会传统的国家而言，毫无疑问，这个过程必定是充满艰辛的。法治不仅是一种治国的方略和工具，更多的是一种传统和理念。法治的精神要求全社会有尊重法律的普遍认同和习惯。美国著名法哲学家和法律史家伯尔曼指出，“确保遵从规则的因素如信任、公正、可靠性的归属感，远比强制力更为重要。法律只在受到信任，并且因而并不要求强力制裁的时候，才是有效的，依法统治者无须处处都仰赖警察。”“总之，真正能阻止犯罪的乃是守法的传统，这种传统又植根于一种深切而热烈的信念之中，那就是，法律不仅是世俗政策的工具，而且还是生活终极目的和意义的一部分。”因而如果没有公民对法律的普遍信仰，公民的守法精神和良好的法治氛围就不能形成，法治就不可能实现。
文明审计植根于依法，着眼于文明，是一种不断进步状态中的依法审计，其体现的正是上述法治文明的理念。因而，文明审计必然能推动依法治国和法治文明，而其目标也正在于此。
从文明审计的内涵来看，文明审计使得依法审计不仅是冷冰冰的法律要求，更是活生生的现实态度。审计人员通过在审计过程中依法按程序操作，指出被审计单位在依法合规和绩效管理方面存在的问题和不足，同时注重讲道理，听意见，实事求是，严守纪律，言行举止文明有礼，树立起国家审计机关良好的职业形象，从而现身“说”法、现场“宣”法，无形中深化被审计单位和社会各界对法律的理解，对法治权威的尊重。通过审计结果公告制度，将审计情况如实向全民披露，确保纳税人的“知情权”，为实现公共财政的社会监督提供基础条件，从而不断增强被审计单位和全社会的法律意识和法制观念，“真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律。”通过执行审计职能，及时反馈法律法规在实际运行中的现实状态，对那些执行情况较好的法律法规给予肯定的评价，对那些执行效果不佳和难以执行的法律法规分析原因，提出参考对策，对那些尚未通过法律明确的风险多发领域提出预警和立法建议。从这个意义上说，文明审计已不仅仅局限于行政执法的范畴，在一定程度上，它甚至可以影响到法律法规的制定、修改、废止等立法活动，它对法治文明的推动是全方位的。总而言之，文明审计就是要通过充分而恰当地行使国家审计职权，促使法律体系完善，促使法治权威尽早地在全社会确立起来。
从审计机关的法律地位来看，我国宪法第91条规定“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”并进一步明确“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”宪法是一国的根本大法和母法，同时素有“公民权利保障书”之称，我国宪法单独就一个国务院的组成部门设立条款并明确其职责，本身就表明了审计与依法治国和民主法治的紧密关联，审计监督必然要在推动依法治国、法治文明的进程中发挥越来越大的作用。
从国家审计的角色定位来看，继“审计风暴”之后，我国审计事业进一步蓬勃发展。继2008年刘家义审计长提出了国家审计是经济社会运行的“免疫系统”理论后，2011年，刘家义审计长又指出审计监督不仅是国家监督体系的重要组成部分，而且已经成为国家治理的重要工具和手段，是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，只有充分发挥其预防、揭露、抵御的“免疫系统”功能，才能实现审计维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障国民经济和社会健康发展的目标使命。可见，经过近30年的风雨历程，国家审计又站到了一个更高的起点上。笔者认为，“免疫系统”理论的提出，是对“文明审计”概念的继承和丰富，是在审计文明发展的新阶段，适应国家经济社会运行的现实需要提出的。国家审计要成为“免疫系统”，就必须具有免疫功能和自免疫能力，站在法治文明的视角审视国家审计，站在国家审计的立场推进法治文明。（刘晓靖）
| 【关闭】 【打印】 |
