浅谈国有企业领导人员经济责任审计的内容和思路
周雷（审计署长春办）
国有企业领导人员经济责任审计，是指审计机关或其他审计机构、组织接受委托，依据国家法律法规及有关规定，通过对国有及国有控股企业领导人（法定代表人）任职期间所在企业的资产、负债、损益、经济效益状况、基础管理水平、重大改制改革情况、发展战略及执行情况、内部控制制度建设、风险管理、企业可持续发展情况等内容进行检查和分析，参照一定的标准，对企业领导人员经济责任履行情况作出综合性的审计意见。
当前，我国关于企业领导人员经济责任审计正处在范围逐步扩大、级别不断提高的过程，本文以国有企业领导人员经济责任审计的发展历程为背景，具体分析了审计重点内容，同时尝试给出了审计思路和方法，以期对我国将来的国有企业领导人员经济责任审计提供一定的借鉴和引导。
一、国有企业领导人员经济责任审计的发展历程
1999年5月，中办、国办下发了关于《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》规定，县级以下党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员必须进行经济责任审计。2005年，中央五部委在《关于将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级的意见》中要求，从2005年1月1日起党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级。2009年12月，中办、国办下发了关于《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中进一步明确了经济责任审计对象涵盖了从乡镇级到省部级的党政领导干部，以及国有企业的法定代表人。并且明确规定有关部门和单位应当将审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。
二、国有企业领导人员经济责任审计的主要内容
国有企业领导人员经济责任审计应当紧紧围绕与国有企业领导人员相关的重要经济责任事项进行。其主要内容包括：
（一）企业会计资料真实性。企业会计信息可靠，是国有企业领导人员经济责任审计的基础。国家相关法律规定，企业领导人员对本企业会计资料的真实性、完整性负责。因此，对企业会计资料的真实性审计是企业领导人员任期经济责任审计的一项重要内容。审计的主要内容：一是会计资料本身的真实性、完整性，包括有无截留国有收益或虚列成本费用设立账外账、合并会计报表的编制是否符合会计制度，合并范围是否完整、政策运用是否恰当。二是盈亏真实性问题。重点关注企业营业收入、其他业务收入、投资收益等确认是否准确，是否存在弄虚作假、调节利润的问题。三是关注企业的资产质量，重点关注企业资产减值准备计提的合规性，是否存在数额较大的潜在损失或不良资产。四是参照国资委颁布的《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》等标准，对比分析企业领导人员任职前后投入产出能力指标（成本费用率）；营运能力指标（流动资产周转率）；盈利能力指标（净资产收益率）；偿债能力指标（资产负债率、流动比率、速动比率）以及企业主营业务收入增长率等指标，客观评价企业的经营业绩。
（二）企业内部控制制度健全性和有效性。根据COSO确定的风险管理框架模型，现代企业的内部控制包括控制环境、风险评估、控制活动和监督等八项要素，其中控制环境、风险评估、控制活动中的决策控制以及监督中的内部审计制度的健全性与有效性，是经济责任审计的重点。重点关注企业是否建立了董事会、监事会、高级管理层为主体的法人治理机构，其决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制实行运行效果如何。同时应关注企业是否存在管控手段单一或由于管理层级过多，链条过长导致企业运营权利分散，对下属单位管理失控等问题。
（三）企业重大经济决策。企业重大经济决策事关企业的发展。包括：企业重大投资、企业项目投资、重大资本运作、大额采购（含工程招标）业务、大额资金运作（含证券投资、委托理财、资金拆借和资金担保）等。重大经济决策审计要在把握企业领导人员任期内经济决策事项总体情况的基础上，针对企业实际情况，结合决策事项的资金量和性质，按照重要性原则进行审计。重大经济决策程序规范且达到预期效果，应予以肯定。如果企业重大经济决策程序正常且操作规范，但决策失败造成经济损失的，可以客观公正的进行评价。对审计中发现企业领导人员违反决策程序，擅自作出重大决策，导致经济损失的，要分清责任，如实披露和评价。
（四）国家宏观政策贯彻落实和企业领导人员廉洁自律情况。国有企业在积极参与市场竞争的同时，还要遵守市场“游戏规则”和社会公德，遵纪守法，诚信守用。近年来党中央、国务院出台了包括十大产业调整和振兴规划在内的一系列宏观经济政策。应关注企业配合重点产业调整和振兴规划提出的配套制度、措施和项目安排，是否符合调整经济和转变发展方式要求，企业是否按规定淘汰落后产品、产能，单位能耗和二氧化硫、化学需氧量等主要污染物排放指标是否能够实现“十二五”规划的节能减排目标。同时，应关注企业领导人员是否存在滥用职权、以权谋私损害国有权益的行为，是否在职权范围内谋利甚至索贿等问题。
三、国有企业领导人员经济责任审计的思路和方法
（一）以问题为导向的审计思路和方法。以问题为导向的审计思路是指以国有企业暴露的突出问题为线索，进行追踪分析、查证，不仅可以查出问题的形成原因，指出国有企业在内部控制制度存在的薄弱环节，从而分清离任领导人员的责任，进而又可以提出有针对性的整改措施，利于下任领导提高管理控制水平。这种思路通常可以使用于国有企业在环境方面发生的重大事故和已经暴露出的突出问题。
以问题为导向的审计方法是指审计人员以现存问题入手，进行调查取证，从大问题追到小问题，从表面问题追到潜在的深层次的问题，从外部问题追到内部问题，并按问题轻重主次排列分析，通过外因找到内因，找出问题的主要方面，明确问题的性质和经济责任。进而针对引发问题的因素，进一步提高消灭隐患，加强控制，改善管理。
（二）以风险为导向的审计思路和方法。风险导向审计模式是审计人员以规避、控制和防范审计风险为出发点，确定审计性质、范围和时间的一种审计思路。寻求高风险的审计事项，将有限的审计资源重点分配到风险较高的被测试事项上，使重大的差错和弊端都被揭露出来，使审计风险降低到可接受的水平。
以风险导向审计模式为核心的审计方法要求审计人员对被审计单位的经营环境与经济活动进行风险分析，以降低审计风险为出发点，规划审计工作，妥当安排审计力量和计划重点审计的领域，并在现场进行实质性测试时，对各种风险因素进行关注和评估，收集可靠的审计证据，在审计风险降低到可接受水平时，对有关人员的经济责任予以评价，得出合理的审计结论。其操作程序如下：
一是在实施经济责任审计前，应开展审前调查，向纪检、监察、上级管理机关了解被审计对象的有关情况。即国有企业的环境风险、经营风险、财务风险、管理风险等固有风险因素进行评估，在此基础上，确定审计的风险所在，针对不同的情况选择不同的审计程序。
二是在审计过程中，通过实施审计获取审计证据。具体内容如下：根据评估得出的不同的风险程度，为每一重要事项拟定不同的查账方法；拟定审计程序以供符合性测试及实质性测试之用，执行内部控制测试，评价控制风险；根据控制风险水平决定实质性测试的高低，执行实质性测试。
三是实行审计质量责任追究制度，严格审计复核，对重大和疑难问题坚持集体研究处理；以审计查明的事实为依据，注意分清责任界限，分析问题产生的主客观原因，客观评价企业领导干部的经济责任。对于企业领导干部在经济管理活动中存在的普遍性和规律性的问题，要加强综合分析，寻找问题产生的原因，找出规律性。着力于制度上、体制上提出解决问题的措施和方法。
国有企业是我国国民经济的重要支柱。国有企业领导人员经济责任审计对于增强国有企业领导干部依法履行经济责任意识、完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设具有重要意义。国有企业领导干部应正确履行经济责任，坚持依法决策、民主决策、科学决策，严格依法行政、依法管理、依法经营，真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。（周雷）
当前，我国关于企业领导人员经济责任审计正处在范围逐步扩大、级别不断提高的过程，本文以国有企业领导人员经济责任审计的发展历程为背景，具体分析了审计重点内容，同时尝试给出了审计思路和方法，以期对我国将来的国有企业领导人员经济责任审计提供一定的借鉴和引导。
一、国有企业领导人员经济责任审计的发展历程
1999年5月，中办、国办下发了关于《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》规定，县级以下党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员必须进行经济责任审计。2005年，中央五部委在《关于将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级的意见》中要求，从2005年1月1日起党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级。2009年12月，中办、国办下发了关于《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中进一步明确了经济责任审计对象涵盖了从乡镇级到省部级的党政领导干部，以及国有企业的法定代表人。并且明确规定有关部门和单位应当将审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。
二、国有企业领导人员经济责任审计的主要内容
国有企业领导人员经济责任审计应当紧紧围绕与国有企业领导人员相关的重要经济责任事项进行。其主要内容包括：
（一）企业会计资料真实性。企业会计信息可靠，是国有企业领导人员经济责任审计的基础。国家相关法律规定，企业领导人员对本企业会计资料的真实性、完整性负责。因此，对企业会计资料的真实性审计是企业领导人员任期经济责任审计的一项重要内容。审计的主要内容：一是会计资料本身的真实性、完整性，包括有无截留国有收益或虚列成本费用设立账外账、合并会计报表的编制是否符合会计制度，合并范围是否完整、政策运用是否恰当。二是盈亏真实性问题。重点关注企业营业收入、其他业务收入、投资收益等确认是否准确，是否存在弄虚作假、调节利润的问题。三是关注企业的资产质量，重点关注企业资产减值准备计提的合规性，是否存在数额较大的潜在损失或不良资产。四是参照国资委颁布的《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》等标准，对比分析企业领导人员任职前后投入产出能力指标（成本费用率）；营运能力指标（流动资产周转率）；盈利能力指标（净资产收益率）；偿债能力指标（资产负债率、流动比率、速动比率）以及企业主营业务收入增长率等指标，客观评价企业的经营业绩。
（二）企业内部控制制度健全性和有效性。根据COSO确定的风险管理框架模型，现代企业的内部控制包括控制环境、风险评估、控制活动和监督等八项要素，其中控制环境、风险评估、控制活动中的决策控制以及监督中的内部审计制度的健全性与有效性，是经济责任审计的重点。重点关注企业是否建立了董事会、监事会、高级管理层为主体的法人治理机构，其决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制实行运行效果如何。同时应关注企业是否存在管控手段单一或由于管理层级过多，链条过长导致企业运营权利分散，对下属单位管理失控等问题。
（三）企业重大经济决策。企业重大经济决策事关企业的发展。包括：企业重大投资、企业项目投资、重大资本运作、大额采购（含工程招标）业务、大额资金运作（含证券投资、委托理财、资金拆借和资金担保）等。重大经济决策审计要在把握企业领导人员任期内经济决策事项总体情况的基础上，针对企业实际情况，结合决策事项的资金量和性质，按照重要性原则进行审计。重大经济决策程序规范且达到预期效果，应予以肯定。如果企业重大经济决策程序正常且操作规范，但决策失败造成经济损失的，可以客观公正的进行评价。对审计中发现企业领导人员违反决策程序，擅自作出重大决策，导致经济损失的，要分清责任，如实披露和评价。
（四）国家宏观政策贯彻落实和企业领导人员廉洁自律情况。国有企业在积极参与市场竞争的同时，还要遵守市场“游戏规则”和社会公德，遵纪守法，诚信守用。近年来党中央、国务院出台了包括十大产业调整和振兴规划在内的一系列宏观经济政策。应关注企业配合重点产业调整和振兴规划提出的配套制度、措施和项目安排，是否符合调整经济和转变发展方式要求，企业是否按规定淘汰落后产品、产能，单位能耗和二氧化硫、化学需氧量等主要污染物排放指标是否能够实现“十二五”规划的节能减排目标。同时，应关注企业领导人员是否存在滥用职权、以权谋私损害国有权益的行为，是否在职权范围内谋利甚至索贿等问题。
三、国有企业领导人员经济责任审计的思路和方法
（一）以问题为导向的审计思路和方法。以问题为导向的审计思路是指以国有企业暴露的突出问题为线索，进行追踪分析、查证，不仅可以查出问题的形成原因，指出国有企业在内部控制制度存在的薄弱环节，从而分清离任领导人员的责任，进而又可以提出有针对性的整改措施，利于下任领导提高管理控制水平。这种思路通常可以使用于国有企业在环境方面发生的重大事故和已经暴露出的突出问题。
以问题为导向的审计方法是指审计人员以现存问题入手，进行调查取证，从大问题追到小问题，从表面问题追到潜在的深层次的问题，从外部问题追到内部问题，并按问题轻重主次排列分析，通过外因找到内因，找出问题的主要方面，明确问题的性质和经济责任。进而针对引发问题的因素，进一步提高消灭隐患，加强控制，改善管理。
（二）以风险为导向的审计思路和方法。风险导向审计模式是审计人员以规避、控制和防范审计风险为出发点，确定审计性质、范围和时间的一种审计思路。寻求高风险的审计事项，将有限的审计资源重点分配到风险较高的被测试事项上，使重大的差错和弊端都被揭露出来，使审计风险降低到可接受的水平。
以风险导向审计模式为核心的审计方法要求审计人员对被审计单位的经营环境与经济活动进行风险分析，以降低审计风险为出发点，规划审计工作，妥当安排审计力量和计划重点审计的领域，并在现场进行实质性测试时，对各种风险因素进行关注和评估，收集可靠的审计证据，在审计风险降低到可接受水平时，对有关人员的经济责任予以评价，得出合理的审计结论。其操作程序如下：
一是在实施经济责任审计前，应开展审前调查，向纪检、监察、上级管理机关了解被审计对象的有关情况。即国有企业的环境风险、经营风险、财务风险、管理风险等固有风险因素进行评估，在此基础上，确定审计的风险所在，针对不同的情况选择不同的审计程序。
二是在审计过程中，通过实施审计获取审计证据。具体内容如下：根据评估得出的不同的风险程度，为每一重要事项拟定不同的查账方法；拟定审计程序以供符合性测试及实质性测试之用，执行内部控制测试，评价控制风险；根据控制风险水平决定实质性测试的高低，执行实质性测试。
三是实行审计质量责任追究制度，严格审计复核，对重大和疑难问题坚持集体研究处理；以审计查明的事实为依据，注意分清责任界限，分析问题产生的主客观原因，客观评价企业领导干部的经济责任。对于企业领导干部在经济管理活动中存在的普遍性和规律性的问题，要加强综合分析，寻找问题产生的原因，找出规律性。着力于制度上、体制上提出解决问题的措施和方法。
国有企业是我国国民经济的重要支柱。国有企业领导人员经济责任审计对于增强国有企业领导干部依法履行经济责任意识、完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设具有重要意义。国有企业领导干部应正确履行经济责任，坚持依法决策、民主决策、科学决策，严格依法行政、依法管理、依法经营，真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。（周雷）
| 【关闭】 【打印】 |
