摘要：“土地财政”问题是我国现阶段财政体制、政治体制、法律制度等多方矛盾的集中体现。近年来，这一问题逐渐成为国内学者研究的焦点，取得了一定的研究成果。本文试图从审计实践的角度重新理解“土地财政”，以国家审计署开展的五次土地审计为切入点，论述“土地财政”的必然性、不可持续性以及未来的解决方式，并试图构建有效的土地审计机制。
关键词：土地财政 审计

一、关于“土地财政”的含义

（一）学术界的定义。“土地财政”作为我国特殊发展阶段的产物，目前，学术界对其尚无严格的定义标准，一般都是从“土地财政”的收入来源进行描述。一般普遍认为：“土地财政”主要依靠土地运作来增加地方政府收入，以地生财的基本途径主要包括：一是通过出让土地获取土地出让金；二是通过发展房地产业、建筑业带来附加税费收入；三是以土地为抵押，获取融资。
（二）以审计实践理解“土地财政”。与学术界相比，审计更注重从问题的角度分析“土地财政”现象。2002年至2011年（2002年、2003年均为试审），国家审计署统一组织了五次土地审计项目，发现了诸如：违规划地新建开发区、以土地作价任意注资政府融资平台、以土地优惠政策招商引资，甚至“零土地出让金”等问题。因此，从审计实践的角度，本文认为“土地财政”是指地方政府通过灵活运用手中的“土地杠杆”获取现实收入和潜在利益的现象。

二、“土地财政”的成因分析

（一）财政分税制改革是“土地财政”形成的根本原因。1994年分税制改革是划分中央收入和地方收入的“分水岭”，一方面，税收收入大部分向中央集中，财权上移，地方收入权明显被压缩；另一方面，财政支出压力下移，地方政府资金缺口增大，财权与事权不匹配。在这种情况下，地方政府因为缺少稳定税源，只能通过出让土地弥补资金缺口。

（二）地方政府官员考核制度是“土地财政”形成的制度原因。目前，考核地方政府官员的指标体系中，经济指标考核（尤其是GDP）占绝对比例，必然导致地方政府忽略社会发展指标，片面追求经济增长，而土地是地方政府能够垄断掌握、快速获取最大经济利益的有效手段。

（三）现有的土地制度是“土地财政”形成的现实原因。    “土地财政”的建立，要求地方政府对土地资源具有强大的资源配置权，而现有的土地管理制度使地方政府对集体土地具有垄断性征用权和出让权，再加上2002年，国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，中国的土地正式迈入市场竞争阶段，两者的有效结合，为“土地财政”模式创造了现实条件。

三、应客观看待我国的“土地财政”现象

（一）“土地财政”是我国经济发展的必然选择。1、土地财政是中国经济发展阶段性的产物。美国在建国初期实行了土地私有化政策，借助出售国有土地带给美国政府大笔非税收收入，迅速帮助美国脱离了财政收入不能支撑经济发展的困境。对比中、美两国当时所处的历史阶段、状况，可以发现“土地财政”是我国经济发展的必然选择，我们必须认识到，中国目前所做的并非是简单地消灭“土地财政”，而是寻找更适合的替代品，保障经济持续、稳定地增长。
2、“土地财政”的两个杠杆作用成效显著。一方面，作为土地一级市场的垄断者，地方政府利用“土地价格杠杆”，通过低价收购及高价出让的形式，累积了巨额的可支配财力，弥补了地方政府发展经济的资金缺口，推动经济增长；另一方面，地方政府利用“土地融资杆杠”，以土地为抵押获取银行贷款，发展公益事业和基础设施。“截至2010年末，地方政府性债务余额已支出96130.44亿元，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%。”而上述债务资金主要来源是以土地为抵押获取的银行贷款。

（二）“土地财政”派生的负面效应。1、地王频出，推动房价非理性上涨。自2007年起，“地王”频频出现在人们的视线。“地王”现象通过两种方式拉动房价上涨，一方面以直接成本的方式，进入房产成本；另一方面，以预期价格上涨的心理暗示，形成购房者非理性的购买行为，造成新一轮的房价上涨，房地产商实现超额利润，在利益的驱动下，加快囤地行为，再造就新“地王”……，如此反复，陷入恶性循环的怪圈。2010年，国家多项措施并举，对房地产行业进行了严格控制，即使在这种情况下，2010年3月15日，北京一次性诞生了三个“地王”，且全部为“央企制造”，随之，三地二手房价分别上涨了23. 1%, 18.5%, 26.7%，从上述数据可以看出“地王”对周边房价的拉动可见一斑。

2、地方财政收入结构性失衡，具有不可持续性。税收收入与非税收入的比例是衡量财政收入结构合理的重要指标，一般而言，以税收占绝对份额，非税收入弥补财力不足是理想的财政收入结构状态。但实际上，地方财政收入日益依赖土地出让金收入，在2010年已高达76.6%，这其中还不包括“土地财政”衍生的其他收入，比例十分惊人。而土地作为不可再生资源，数量是十分有限的，现在的“城市包围农村”现象具有不可持续性，为中国经济持续增长埋下了不安全的隐患。

根据统计局、财政局等网站数据整理。

    3、审计报告中反映的有关“土地财政”方面的问题。
    （1）权力寻租滋生的土壤。地方政府垄断土地使用权的制度安排，为权力寻租提供了生存环境，而土地收入的自收自支，长期缺乏规范和监管的现状为权力寻租提供了广阔的空间，在道德风险和逆向选择理论下，土地相关掌权部门和人员手中紧握的土地审批权恰恰成为了其寻租的有利工具。在历年的土地违法案件中，凡是性质严重的，几乎都涉及地方政府相关领导。
表1：土地审计移送案件处理结果
根据2011年至2012年审计结果公告整理（截至2012年6月8日）

（2）失地农民的利益得不到保障。“土地财政”衍生了“失地农民”。中国社科院发布的《2011年中国城市发展报告》指出，目前，中国失地农民的总量已经达到4000万至5000万人左右，并以每年约300万人的速度递增，预估到2030年时将增至1.1亿人左右。浙江省的某项调查表明，土地出让金的利益分配格局大致是:地方政府占一成至二成、企业占四成或五成，村级组织占近二成，农民仅占5%至10%。但是，就是这样微不足道的利益，也不得到保障。2007年，土地审计中发现少数城市拖欠、出借征地补偿资金5.61亿元；少数城市欠收、挪用被征地农民社会保障资金51.17亿元。

（3）土地信用替代了政府信用，增加了财政风险和金融风险。地方政府在经营土地时，通常会借助政府融资平台、开发区及下设公司、土地储备中心为载体向银行进行土地抵押贷款。截至2010年末，地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.01%。上述资金大多投资在基础设施建设、公益性事业等领域，而这些项目存在回收期长，缺乏民主决策等问题，预期收益无法保障，就目前状况来看，地方政府以贷还贷的现象尤为突出，一旦还款资金链出现断裂，出现的资金损失首先要银行承担，而在我国，四大国有商业银行占有绝对优势地位，因此，最后买单人还是国家，增加了财政风险和金融风险。

（4）土地出让金方面存在的问题屡禁不止。由2002至2011年开展的五次土地审计结果，可以发现地方政府在完善土地管理制度、优化供地结构、保障民生和社会发展用地需求、加强土地资金管理等方面取得积极的成效，按照审计整改意见进行了认真的整改，但是，仍然存在个别问题屡禁不止的情况。

表2：屡禁不止问题情况统计表
根据2008至2012年审计结果公告及《守土有责，土地审计任重道远》.中国审计.2010(19).

四、构建有效的审计机制以解决“土地财政”存在的问题

“土地财政”发展到现阶段，问题频发，表明在机制体制上存在不合时宜的地方，但是机制体制的改革需要较长的时间去修改和验证，在这种情况下，需要构建有效的土地审计机制，加强监督管理，本文建议如下：

（一）由点至面，加大土地审计的频率和力度。已实施的五次土地审计，大多由审计署组织各地方特派员办事处开展，由表2可以看出，在审计资源有限的情况下，审计署会隔年安排土地审计项目，地域最大跨度涉及40个市地州56个县区市，地方审计机关的力量没有得到充分调动，也没有对全国“土地财政”形成一个全面的认识。在“土地财政”问题日益凸显的今天，建议应开展一次类似全国地方政府债务审计工作，摸清“土地财政”家底，以微观情况入手，了解分析现状，从宏观层面提出切实可行的建议。同时，更应该加大土地审计的频率和力度，力争减小“土地财政”的非系统性风险，保障民生，服务国家治理。

（二）坚持审计结果公告制度。自2002年，审计署开展土地审计工作以来，共发布了三次土地审计公告，在国家保密要求的前提下，如实反映了审计发现的问题，并在其他公告中反映了土地审计案件移送处理的相关结果，取得了良好的社会效应和舆论效应。国家审计是国家治理的重要工具，审计公告满足了广大人民群众的知情权。在信息高速发达的现在，审计结果公告也是督促被审计单位整改不可替代的方式，更对违法违规的问题和单位起到威慑作用。

（三）跟踪审计整改结果，发挥审计“免疫系统”功能。审计的职能不是简单的发现问题，提高审计成果，而是监督被审计单位是否严格依照审计整改建议，将整改措施落实到位，促进其完善和发展，并借审计之口向有关部分反映目前存在的机制、体制层面的问题，发挥审计“免疫系统”功能。

（四）创新土地审计技术方法，提高审计效率。目前，土地审计的重点已由土地出让金的财务收支审计逐步过渡为地方政府落实国家宏观政策的绩效审计，国土资源部门信息化进程的加快，势必要求审计人员创新土地审计技术方法。以审计署南京办为例，为克服审计工作中，土地分散、面积不宜丈量、区域难以界定的问题，该办创造性应用地理信息系统技术，引入外部测绘地形图甚至google 地图等信息开展土地审计工作，取得了较好的审计结果并极大的提高了审计效率。

（五）打破项目限制，打造沟通平台。土地审计涉及土地拆迁、保障性住房、农民安置等一系民生问题，一直是国家审计的重中之重。在审计资源有限的情况下，要将土地审计融入到经济责任审计、社保审计、金融审计、投资审计等专项审计中，扩宽审计思路，注重发现各种违法违规问题，切实履行审计监督职责。

但是，国家审计作为服务国家治理的工具，审计权限是十分有限的，不能解决“土地财政”的根本问题，因此，审计建议，仍需从机制体制上修正“土地财政”，如：不断完善税制财政体系、提高违法违规惩罚成本、以人为本，丰富地方政府官员考核机制等。（苏莉）

参考文献
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