整合电子政务信息资源 建立联动审计新模式
肖敏(审计署重庆办)
【发布时间:2012年07月26日】
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    一、引言 
    
    刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话中指出,在国家治理中,审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。国家审计依法对国家公共权力机关行使权力、履行责任的情况进行监督。随着我国信息化建设地飞速发展,以计算机和网络为特征的信息系统日益普及,审计监督对象的信息化水平也在不断提高和换代升级。在全国政务办公领域,以“十二金”工程为标志的全国电子政务建设工程全面开启,通过电子政务促进电子商务和家庭上网工程的发展,“以电子政务带动信息化”被看作是国民经济和社会信息化的一项基本策略。面对国家治理大环境发生的新变化,审计机关也需要不断研究应用新方法、新技术,不断调整和改进信息技术在审计实施中的应用,更好地推动和服务于国家治理。
    
    近年来,我国各级政府和相关职能部门不断推进信息化工作,基础网络建设初具规模,各个核心业务系统陆续上线,各项工作的电子化、集成化和网络化得到了增强。审计部门依法对相关部门进行审计监督时,逐步从手工审计模式向数据基础式审计和信息系统审计过渡。在审计过程中,笔者发现,目前我国政府各部门在部门内部大力开展电子政务工程建设,已逐步建立起与部门业务职能相适应的应用系统体系,电子政务应用的基础架构已基本成型;但各部门间缺乏相应的信息沟通机制,信息交换不平衡,不利于审计工作实现“全面审计、突出重点”的工作目标。本文从审计进一步推动和完善国家治理的角度出发,以金审工程已建成各项软、硬件资源为基础,研究电子政务系统信息资源的沟通和整合,建立一种联动审计新模式,在信息化时代下充分发挥审计的“免疫系统”功能。
    
    二、我国电子政务工程建设现状
    
    1993年12月,为适应全球建设信息高速公路的潮流,我国正式启动了国民经济信息化的起步工程——“三金工程”,即金桥工程、金关工程和金卡工程。“三金工程”的启动,标志着我国电子政务工程建设全面铺开。2002年8月5日,中办发17号文件转发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见》,明确表示,要继续完善已取得初步成效的办公业务资源系统、金关、金税和金融监管(含金卡)4个工程,促进业务协同、资源整合;启动和加快宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金水、金质等8个业务系统工程建设,相应构建标准化体系和安全保障体系,进一步推进电子政务的发展。2006年,中办国办印发了《2006━2020年国家信息化发展战略》,其中明确提到要逐步建立以公民和企业为对象、以互联网为基础、中央与地方相配合、多种技术手段相结合的电子政务公共服务体系。2011年12月,工业和信息化部印发了《国家电子政务"十二五"规划》,提出"十二五"期间国家电子政务的发展目标是全面支撑政务部门履行职责,满足公共服务、社会管理、市场监管和宏观调控各项政务目标的需要,促进行政体制改革和服务型政府建设的作用更加显著。"以电子政务带动信息化"已被看作是我国国民经济和社会信息化的一项基本策略。
    
    党中央、国务院历来十分重视国家电子政务发展。"十一五"期间,国家电子政务快速发展,电子政务在改善公共服务、加强社会管理、强化综合监管、完善宏观调控等方面发挥了重要作用,促进了政府职能转变,已成为提升党的执政能力和建设服务型政府不可或缺的有效手段。地方和部门电子政务建设普遍开展,组织体系不断健全,专业技术队伍建设不断加强。推动电子政务发展的政策、制度和标准规范继续完善,许多地方制定了相关法规。围绕经济和社会发展的需要,电子政务应用深入推进,富有成效的典型应用不断涌现。中央和省级政务部门主要业务电子政务覆盖率已经达到70%。金关、金税、金盾、金审等一批国家电子政务重要业务信息系统应用进一步深化,取得更大的经济和社会效益,宏观经济管理、财政管理、进出口业务管理等宏观调控信息系统在有效应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展方面发挥了重要作用。教育、医疗、就业、社会保障、行政审批和电子监察等方面电子政务积极推进,改善和增强了政府为社会公众提供服务的能力和水平.食品药品安全、社会治安、安全生产、环境保护、城市管理、质量监管、人口和法人管理等方面电子政务应用持续普及,加强和提升了社会管理能力和水平。县级以上政务部门普遍建立政府网站,积极开展政府信息公开、网上办事和政民互动等服务。电子政务基础设施建设取得成效,国家电子政务网络初步满足党委、人大、政府、政协、法院、检察院各系统推进业务应用的需要,技术支撑能力明显提高,电子政务信息安全保障系统普遍建立,管理制度规范逐步健全,网络与信息安全保障能力明显提升。
    
    现以金保工程为例,说明我国劳动保障信息系统建设的情况。自2002年起,我国开始实施全国劳动保障信息系统建设,即金保工程。该工程是政府电子政务工程的重要组成部分,主要目的是在全国范围内建立一个统一、高效、简便、实用的劳动和社会保障信息系统,包括社会保险和劳动力市场两大主要系统,由市、省、中央三层数据分布和网络管理结构组成,具备业务经办、公共服务、基金监管、决策支持四大功能。由于金保工程由市、省、中央三层数据分布和网络管理结构组成,省级劳动保障部门信息系统建设成为承上启下的关键环节。

    除金保工程外,我国政府其他各部门也在部门内部大力开展电子政务工程建设,金财、金审、金税、金盾、金农、金水、金质、金土、金卡等一批国家电子政务工程已顺利实施并取得较好成效,各部门已逐步建立起与部门业务职能相适应的应用系统体系,电子政务应用的基础架构已基本成型。但由于我国电子政务工程过于强调部门责任制,各部门的信息系统基本上都是各自规划、分散建设、独立运行的,而且数据格式与标准互不相同,导致各地方政府及各部门各自为政,缺乏有效的组织、规划和互联;信息资源被掌握在各个部门手中,不能由其他部门和社会公众及时共享,造成了“信息孤岛”现象。目前,我国电子政务信息资源共享与交换能力严重不足,很大程度上限制了政府决策支持和公共服务能力的发挥。
    
    三、加强电子政务资源整合 建立联动审计新模式  
    
    将国家审计置于国家治理这个大系统来认识其本质,是对国家审计本质认识的重大提升与突破。为推动社会进步、实现国家良治,国家治理的任务和重点在不断变化,赋予国家审计新内涵、新任务。在信息化时代下,我国政府各部门将信息化作为推进国家治理的一项重要任务,电子政务已成为提升党的执政能力和建设服务型政府不可或缺的有效手段。国家审计应紧跟国家治理大环境发生的变化,进一步加强国家审计信息化建设,紧紧围绕国家治理的各项任务,在更宽领域、更高层面发挥更大作用。
    
    (一) 数据共享 建立国家电子政务信息资源交换平台。国家审计作为国家治理大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,其审计范围在不断扩展,审计对象也不再局限于单一的部门或单位,如预算执行审计、地方政府性债务审计、社保资金审计等审计项目所面临的审计对象就包括了政府各部门和相关企事业单位。在新形势下,审计部门应主动适应审计环境发生的新变化,提倡建立国家电子政务信息资源共享机制,加强对审计对象信息资源的整合力度,积极探索多专业融合、多视角分析的组织方式,采取整合分工、上下联动、重点攻关的方式,推进审计成果的全方位、多角度运用。
    
    电子政务建设发展到现在,不可能把原有的基础设施和应用系统完全抛弃,也不可能全部采用新产品、新技术从头从新构建基础设施和应用系统,可行的途径在于“整合”。由国家统一规划,依托现有基础,形成互联互通的信息交换平台,解决信息资源分散性和用户信息需求综合性矛盾,提高信息利用率,实现信息增殖服务,实现政府、企业和公众间最大程度的资源共享,解决“信息孤岛”问题。
    
    在建立信息交换平台的过程中,关键是解决异构电子政务系统信息交换的问题,在此可利用Web Services技术。作为一种较为成熟并且广泛应用的技术,Web Services 是一个作为服务发布的应用程序,是可通过URL 定位自动将信息返回到需要它的客户端那里的一种资源。Web Services 的主要特点是客户仅通过公共接口获得服务而不需要知道这种服务是怎样实现的。Web Services不依赖于特定的对象模型协议, 也不局限于局域网环境,它利用标准的Internet 协议(HTTP、SMTP、FTP)解决基于Internet 的分布式计算,只要按照Web Services 接口的定义发送和接收消息, 就可以实现网络信息资源的共享使用。
    
    1.构建电子政务数据交换平台。
    构建一个数据交换平台以解决异构数据访问的需要,它架构在电子政务系统之上,由Web Services 提供统一数据访问的接口。异构系统的互操作遵循这样一个过程:提供数据的业务系统将制作需要被访问的信息的模块并发布到Web Services Server 中,需要数据的业务系统通过数据共享平台的UDDI Server 中查找到提供数据的业务系统提供的这个服务。生成调用这个Web Service 的客户端代理程序,执行该程序,从提供数据业务系统的数据库中检索出需要的信息。
    
    2.建立应用整合系统。
    建立电子政务数据交换平台应用整合系统,完成电子政务系统内部各个不同的应用系统之间以及系统上下级之间的业务数据的交换和整合。各部门业务系统通过业务数据转换把数据转换成需要的格式,然后通过数据传输过程与数据整合平台进行数据交互。同时,把转换过的数据通过服务发布过程发布到Web服务管理(UDDI中心)。再通过流程整合引擎将数据传给数据处理中心,这时的数据形成队列,然后进行数据传输,再转换成需要的数据格式后进行数据发布,这些过程处理结束后再进行数据的级联服务。数据监控系统对数据进行实时监控,从而保证了数据整合平台的稳定行。系统管理中心首先记录系统的数据日志记录的数据要进行数据注册,然后对数据进行数据差错处理, 通过安全控制机制对数据进行安全的控制。利用应用整合系统,即可实现部门之间数据交换和共享。
    
    3.建立数据注册管理机制。
    在数据整合的过程中,数据注册管理是实现数据松耦合、保证业务系统独立性的重要环节。业务系统之间对于同一个业务对象的定义可能存在差异,因此需要向UDDI中心注册可公开发布的服务,过程是先确定可提供的服务,再开发Web服务后向UDDI中心注册服务。应用整合系统主要实现两方面的功能:数据转换和数据传输。组成应用整合系统的一系列中间件、服务以及Web Service 接口是应用整合实现的关键,其核心组件是由数据转换、传输、流程整合引擎、Web 服务管理(服务注册、服务发现、服务数据支持)和Web Services接口构成。
    
    (二)多方联动 以金审工程为基础开展计算机审计。金审工程是审计信息化建设项目的简称,被列为国家电子政务重点启动的12个重要业务系统之一并被纳入国家重大信息化工程建设规划,其总体目标是用若干年的时间,建成对依法接受审计监督的财政收支或者财务收支的真实、合法、效益,实施有效监督的国家审计信息系统。2000年起,审计署开始筹备金审工程,按照总体规划、系统设计、分期建设、分步实施的建设原则,涉及到应用系统、信息资源、网络系统、安全系统、运行服务体系和人员培训等六大方面建设内容。金审工程建成标志为“六个一”,即:一个满足现场、联网审计需要的审计实施系统;一个满足业务、管理和支持领导决策相融合的审计管理系统;一个满足审计业务管理需要的数据中心;一个满足各级审计机关信息资源共享的网络系统;一个确保对内对外的安全系统;一个确保系统运行和不断完善的服务系统。金审工程的建设要求是,融入世界审计职业组织的IT审计潮流、融入国家电子政务系统、全国各级审计机关和审计人员融入国家审计信息系统。
    
    1.金审工程建设成果。
    审计署自筹备金审工程以来,相继开展并完成了金审一期、二期工程建设,金审三期工程也已列入国家“十二五”重大信息化工程建设规划。经过金审一、二期工程建设,基本建成以《现场审计系统》(AO)、《审计管理系统》(OA),和《联网审计系统》(OLA)为标志的审计信息化应用体系,基本建成审计信息化数据库和审计信息化网络系统,基本建成信息安全防护系统,有效提高计算机技术应用水平,不断探索创新审计项目数字化管理等信息化环境下的审计模式,加强审计队伍信息化综合素质建设和审计信息化制度规范建设,不断加强信息系统运服队伍和机制建设,保障金审工程可持续发展。
    
    2.以金审工程为基础开展计算机审计。
    根据审计业务需要,金审工程规划了审计实施系统建设,审计实施系统是审计机关利用计算机技术开展审计项目的信息系统。根据审计实施方式的不同,审计实施系统规划为现场审计实施系统和联网审计实施系统两大部分。现场审计实施系统是审计人员实施就地审计方式的信息系统,对外交流为审计师办公室,英文名称为Auditor Office,简称AO系统。AO可以提供对财政、行政事业、固定资产投资、农业与资源环保、社会保障、外资运用、金融、企业和领导干部经济责任等审计项目的专业审计功能技术支持和扩展;联网审计实施系统是审计机关实施联网审计的信息系统,对外交流英文名称为On-Line Auditing,简称OLA系统。联网审计是对需要经常性审计且关系国计民生的重要部门和行业实施“预算跟踪+联网核查”模式的计算机审计。
    
    笔者认为在审计过程中可根据审计需要,在整合国家电子政务信息资源的基础上,依托金审工程已建成信息系统的各项专项审计功能,提取多方数据进行综合分析和审计查证,最终建立一种联动审计新模式

    四、审计实践
    
    在社保审计项目中,笔者根据上述审计思路,创新性地提出了建立社保计算机联动审计模式,即利用AO将主管部门的业务数据与相关部门信息系统业务数据进行关联比对,联合不同部门间的信息系统开展计算机审计,发现审计线索,取得了如下成效:
    
    一是在某省农村劳动力就业培训资金审计中,通过将社保部门农村劳动力就业培训信息系统培训人员数据与公安部门人口管理信息系统人口信息数据进行比对,发现了该省部分培训机构通过虚构身份证号码等方式大量虚报农民工技能就业培训人数、套取补贴资金的问题线索。
    二是在某省城市低保资金审计中,通过将城市低保信息系统低保人员身份信息数据与公安部门人口管理信息系统人口信息数据进行比对,发现了该省某县民政局通过虚报低保人数和保障金额的方式,套取中央及省级低保补助资金的问题线索。
    三是在某市政府投资保障性住房审计调查中,通过将廉租住房管理信息系统“双困”家庭人员信息数据与城市低保信息系统人员身份信息数据进行关联对比,发现了部分非城市低保对象违规享受廉租住房保障的问题线索。
    
    五、小结
    
    在我国社会各领域信息化高速发展的今天,国家审计必须不断加强审计信息化建设,不断调整和改进信息技术在审计实施中的应用,才能更好地推动和服务于国家治理。本文从审计进一步推动和完善国家治理的角度出发,以金审工程已建成各项软、硬件资源为基础,研究电子政务系统信息资源的沟通和整合,建立一种联动审计新模式,在信息化时代下充分发挥审计的“免疫系统”功能。
    
    在未来的研究过程中,将进一步加强和完善政府各部门电子政务系统数据共享机制,加大数据交换力度,建立实时联网审计模式,从源头对各项信息的真实性、有效性进行严格审核,充分发挥审计的预警功能。(肖敏)
    
    参考文献
    [1] 刘家义.国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话.2011.7
    [2] 中华审计网.金审工程. http://www.china-audit.com/audit/E0301index_1.htm,2002.5.
    [3] 中国网.“金保”工程. http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/dzzwbg/491979.htm,2004.2.
    [4] 杨志丹.电子政务信息资源整合研究.福建电脑,2010,9:42-44.
    [5] 肖敏.基于审计信息化建设的审计软件度量的研究.审计月刊,2008,2:30-32.
    [6] 肖敏.多方联动 数据共享 开拓社保计算机审计新思路.审计月刊,2009,10:33-34.
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