深化农业审计服务国家治理的若干思考
吴耀星 梁溪沙 崔德法 陈丙欣(审计署郑州办)
【发布时间:2012年07月26日】
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    我国是农业大国,农业作为国民经济的基础,关系到国计民生、社会稳定和国家的长治久安。农业审计作为国家审计大系统中的一个子系统,通过对农业经济领域财政财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性实施审计,监督涉农资金的使用、落实国家农业发展政策的贯彻执行,并为国家农业政策方面的科学决策提供及时、客观、可靠的信息。为进一步深化农业审计,更好的服务于国家治理,结合郑州办的经验和做法,应该从以下三方面入手:

    一、 总结创新、扎实开展农业审计工作

    2009年3月,我办成立农业审计处承担涉农项目的审计工作,截至目前,组织实施了某省农村饮用水安全、某省2007年至2009年中央农业综合开发资金、2009年至2010年中央农业基础设施建设资金、某省2008年至2011年中央财政现代农业生产发展资金等4个农业审计项目,查出各类问题金额近20亿元,.3年多来,组织涉农项目撰写上报18篇审计简报、信息中,有15篇被采用和转送。审计中,结合各审计项目实际,不断探索总结好的做法并加以推广使用。

    (一)结合农业审计项目实际,注重反映农业方面存在的突出问题。我办在近年的农业项目中,坚持审计与审计调查相结合,注重调研发现和反映与审计项目相关的其他突出问题,取得较好成效。

    2009年我办在某省开展农业综合开发资金审计时,对万亩以上的26个引黄灌区灌溉用水情况进行延伸调查,发现26个万亩以上引黄灌区引水困难影响农业灌溉用水和农民收入的问题;2010年我办在某省农业基础设施建设资金审计中发现,部分市、县动用财政资金“买水”通过灌渠在河流出境处注水稀释污水,掩盖水质不达标真相的问题,2011年在现代农业资金审计中,发现地膜污染和某县畜牧局编造虚假工程验收单套取、违规使用项目资金900多万元资金的问题,我办审计简报上报后,引起署领导重视转送某省政府,审计建议均得到采纳,相关问题均得到纠正,并追究相关责任人责任,取得较好的审计成果。

    (二)开发建设农业审计数据库,实现审计资料和审计成果的相互使用。成立技术创新小组,对软件功能进行整体构建,将以往的成果数字化,把数据库的维护和研究分为财政、国土、农业、水利、畜牧和其他单位六个模块,每模块指定专人进行动态跟踪和管理。在选择抽审县中发挥较好的作用。

    (三)完善制度,把好审计质量关口。一是审计现场建立每周业务会议制度,及时研究发现的问题,及时指导下步工作;二是建立审计动态系列安排制度,加强审计小组间的沟通与交流。按照署财政司要求按时上报审计项目工作动态的同时,实施审计项目动态系列安排制度,紧扣审计工作方案和审计实施方案内容和要求,以系列工作安排的形式动态实时指导各小组工作,分析共性问题,有的放矢,发挥了整体效益;三是制订农业审计处个人量化考核办法,分解全处考核目标,做到人人有责,共同担当。

    (四)注重总结农业审计方法,促进审计质量不断提升。如“田间工程查看四步法”,实地查看农业工程的建设和维护情况。第一步:勘界。对照施工设计方案,依据施工图纸及竣工验收图纸,沿项目区边界及周边区域进行巡查,确定工程是否按实施方案进行建设。第二步:识标。即查看工程标示、标牌的树立时间、内容、新旧程度等,初步确定是否存在以旧顶新、弄虚作假的问题线索。第三步:抽检。即对主要建筑物进行详细查看,对照实施方案,重点检查工程建设的数量、质量情况,同时注意观察工程的使用痕迹,大致判断其建设、使用年份、时间。第四步:询问。即对项目区附近农户进行随机询问,重点了解工程的建设、使用、管护和效益情况。

    二、 深入思考,认清农业审计的形势与困难

    近年来,农业审计在保证涉农资金的安全、维护农村稳定和促进农业发展等方面取得了较好成效。但由于农业审计的手段和方法与涉农资金的特点不相匹配、审计项目安排、人力资源等方面的原因,农业审计作用的发挥受到限制,与实现国家良治对农业审计工作的要求还存在很大的差距。

    (一)现有农业审计手段和方法,与涉农资金的特点不相匹配,限制了农业审计作用发挥。涉农资金与其他财政资金相比,有其自身的特点:一是涉农资金从总体规模上数量较大,但由于种类多、覆盖范围广,具体到某一项资金或一个地区来说,资金规模往往不大。如某省农业综合开发项目2007年至2009年涉及116个开发县(市),中央财政投资159 195万元、省市县财政配套85208万元,每个县3年的资金总量平均只有2100多万元;2008年至2011年中央财政安排某省现代农业专项资金总计121500万元,省、县两级财政仅投入21313万元,该省4年共安排了64个县的202个项目,每个项目的资金只有700万元左右,每个县4年的资金总量平均只有2200多万元;二是涉农资金由多个部门管理、“九龙治水”,资金整合难度大,难以发挥整体效益。管理使用支农资金的部门较多、职能交叉重复,财政、农业、林业、水利、国土、水产、畜牧等部门均安排有内容相似的涉农项目,各支农资金均有各自的管理办法,有规定的用途和投向,各涉农部门间沟通协调困难,地方难以实现资金的有效整合。三是涉农资金延伸的线条长,分配和管理多在上面,而使用多在基层,基层缺乏规范管理。

    当前,在农业审计过程中,由于涉农资金的上述特点,再加上审计手段方法、人力资源和时间等限制,往往不能全覆盖审计,只能抽取部分地区使用的部分资金进行审计,这样虽然可以集中精力检查资金管理的关键环节和最终使用单位,但往往难以保证一定的审计面,查出和反映的问题有时会因为代表性不够而缺乏说服力,不能反映资金使用的整体效果。

    (二)受审计部门设置、项目安排和要求的限制,农业审计覆盖面有限、效果难以体现。由于涉农资金多头管理、使用分散且多在基层的特点,审计过程中所发现的单项问题金额不大,涉及违规人员的级别不高,3年来,我办4个农业审计项目移送8个案件,每个案件单项金额都不大,最大的600多万元,涉及级别最高的只是处级。与目前审计署有关审计要情的标准相差较大,农业审计所发挥的作用难以显现,容易忽视涉农资金审计的社会效益,普遍认为农业审计查不出大问题,形成不了要情、要目,从而造成对农业审计重视不够。目前,仍有不少审计机关没有设立专门的农业审计部门。有些审计机关虽然设立了专门的农业部门,但职能界定不清晰;近年一年才安排一个农业审计项目,而现实中涉农资金的面很宽,农业审计投入的人力和安排的项目以较少,难以实现农业审计的全面覆盖。农业审计处在办里考核明显处于劣势,同时农业审计处的同志担任组长、主审的机会较少,也不利个人业务成长,“队伍难带了”,可以说是“夹缝中求生存”。

    (三)农业审计信息化应用滞后,影响了农业审计实施效果。目前,农业审计仍多沿用传统的手工审计手段,运用计算机审计较少。究其原因:一是基层涉农资金使用单位信息化程度不高,仍多为手工记账,甚至一些资金的最终使用单位如施工单位或乡村施工队没有建立相关账册;二是审计人员能动性不够,对现有的数据资源分析应用不够,把精力主要集中于查找具体的问题上,从而很难兼顾局部和整体的关系,导致发现问题缺乏代表性。农业审计信息化应用滞后直接影响了审计发现问题的深度和广度,也影响了审计工作的整体实施效果。

    (四)涉农资金审计效益性评价薄弱。涉农资金的投入可以分为三大部分:一是对农民的直接补贴,如种粮直补、农机补贴等;二是对农业基础设施建设的投入,如小型农田水利建设、新增千亿斤粮食等;三是通过对农业龙头企业的投入,来带动农业发展和农民增收,如部分农业综合开发项目享受财政补贴、使用现代农业资金投资参股农产品加工企业等。由于农业生产的季节性、周期性等原因,加上缺乏科学的评价方法和指标体系,导致农业审计对涉农资金投入的效益评价困难。

    三、 积极探索、开拓创新,深化农业审计促进国家良治

    (一)突出重点,统筹兼顾,探索开展绩效审计。农业审计要在实现国家良治的过程中发挥更大作用,需要在审计内容、审计重点等方面有所突破和创新。具体来说就是要做到突出重点、统筹兼顾,即围绕党和政府“三农”工作的中心和审计工作的全局,以农业专项资金审计为重点,监督有关部门管好、用好涉农资金,维护好农民群众的切身利益。同时,按照《审计署“十二五”审计工作发展规划》的部署,统筹兼顾,加强对关系广大农民切身利益、关系农村生产生活、关系农业生产综合能力提高和国家粮食安全等强农惠农资金和项目审计,揭露和查处严重损害农民利益、造成财政资金流失和严重损失浪费等问题,促进农业资金整合,确保强农惠农政策落到实处。

    此外,由于涉农资金投入具有政策性强的特点,农业审计在总结已有经验的基础上要积极探索开展绩效审计。即在关注资金使用真实性、合法性的基础上,以惠农政策执行情况为切入点,关注党和国家惠农政策是否真正落实,政策目标是否真正实现,并从提高政策执行效果入手,发现和分析问题,提出完善政策的意见与建议,切实提高审计的效果。

    (二)深入研究,多方调研,科学安排和实施审计项目。一是制订农业审计长、中短期规划。按行业、分部门进行审计,对农业、水利、林业、畜牧、土地、粮食等部门管理的涉农资金五至六年审计覆盖一遍。首先,积极主动进行项目调研,要对国家的宏观政策进行重点地研究,对国家当前农业工作的重点方向和资金安排进行较为深入的了解;其次,通过审计调研、座谈等方式深入了解国家和各地区情况,重点了解各类资金立项管理、重点投向、资金分布和使用效益情况;掌握项目政策中存在体制机制问题以及资金管理使用存在的问题,有重点有选择地确定农业审计长期和中短期规划,储备农业审计项目,有计划地安排农业审计项目。

    二是年度计划适当增加审计调查项目,扩大审计覆盖面,重点关注政策缺陷问题。近几年,农业审计多集中于农业专项资金审计,而对新农村建设、农村土地流转、农村劳动力转移、产粮奖励等与广大农民利益切身相关,社会广泛关注的热点问题涉及较少。据有关部门调查存在诸多支农问题有待政策调整,一是到2011年6月底,全国农村共流转承包地2.1亿亩,占家庭承包总面积的16.2%;土地流转的方向如何有待审计调查。二是 2011年中央财政对200个产粮大县奖励补助200亿(每个县1000万元)。但产粮大县普遍反映,奖励资金规模仍然偏小,如2011年中央财政对某省产粮大县奖励资金,平均每亩只有11元,按粮食总产量计算,平均每斤不足1.5分钱。当前,产粮大县财政困难的局面仍十分突出,中央财政目前没有按全国县级财政人均财力水平分配产粮大县奖励资金,粮食主产区利益补偿机制如何有待审计调查。还有2010年至2012年中央财政投入120亿元,用于对农村环境污染综合整治效果如何、土地整理、畜牧补贴资金绩效等等问题都有待审计和调查。

    三是审计项目组织上实施上下联动。建议审计项目实施中,在国家层面,即财政部和相关专业部委组成审计组,与各特派办在省市县的审计组相互呼应,对各项涉农资金的政策、资金分配、使用、效果等各环节进行深入地检查和分析,从更高层次把握和提出审计建议。一方面综合各特派办查出的违纪问题和审计中发现普遍存在的招投标不规范、地方财政配套不到位、项目资金拨付不及时等共性问题汇总反映,形成有份量的信息;另一方面针对农业资金或项目单个金额较小的特点,参照社会保障资金的做法,适当调低要情的标准,对关系危害群众利益的问题及时上报。

    (三)加强培训,创新方法,改进农业审计手段。为实现农业审计手段和方法与涉农资金的特点相匹配,必须改进和完善传统的农业审计手段和方法,加大计算机审计等信息化手段在农业审计中的作用。通过利用已有数据资源,开展计算机审计分析把握资金使用总体情况,并对计算机审计发现问题线索进行延伸,同时选取具体的抽审资金或地区发现和揭示具体的问题,从而实现点面结合,全面反映涉农资金的使用效果。这就要求一方面采取专家授课、专题研讨和自主培训的方式,加大对农业审计人员的培训,特别是对计算机审计相关知识的培训,从而减少对传统手工审计手段的依赖;另一方面要借鉴金融审计、企业审计等成熟的经验和方法,组织专门人员开发适合于农业审计的计算机审计方法。

    我国是农业大国,新形势下财政支农面临规模扩大、范围拓展、方式转变和重点转移等新挑战与新考验,农业审计任务重、形势迫切,如何适应经济发展方式转变,如何组织农业审计,促进财政支农资金的社会经济效益,将受到社会各方面的关注与重视,值得我们每位从事农业审计的同志深入思考,共同担当。(吴耀星 梁溪沙 崔德法 陈丙欣)
    
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