关于民生跟踪审计的几点思考
张曦(审计署兰州办)
【发布时间:2012年07月24日】
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    温家宝总理今年在政府工作报告中提出“行政权力运行到哪里,监督就落实到哪里,财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里。”刘家义审计长也强调指出,审计机关要充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,审计不仅仅是核实损失,更重要的是减少损失。这对审计工作提出了新的更高的要求,也为审计事业的发展指明了方向。当前,跟踪审计势在必行。通过跟踪审计,以资金为主线,以项目为基点,对权力运行进行及时有效的监督和制约,可以拉长和拓展审计监督的时空距离,将问责和问效有机统一,促进决策的民主性和科学性,保证政策的可行性和连续性,发挥审计在服务党委、政府宏观决策和经济社会发展大局中的建设性作用。
    
    一、跟踪审计提出的背景
    
    (一)跟踪审计是提升审计监督效能的需要。提升审计监督效能是国家审计创新发展的一个重要目标。跟踪审计能够在事前、事中、事后全程进行追踪,通过对资金的监控和对政策执行力度的关注,确保了决策的科学性、执行的有效性和资金使用的效益性。因此,跟踪审计能对项目全过程进行监督和管理,是提升审计监督效能的重要抓手。
    
    (二)跟踪审计是发挥审计“免疫系统”功能的需要。发挥“免疫系统”功能是国家审计的本质要求。跟踪审计是实现审计发挥“免疫系统”预防、揭露、抵御三大功能的有效载体:一方面盯住财政资金的使用方向,揭露和查处违法违规问题,发挥审计在保障国家利益,维护国家经济安全以及惩治腐败方面的作用;另一方面关注重大体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞,促进建立有利于科学发展的体制机制,发挥审计的建设性作用。
    
    (三)跟踪审计是服务党委、政府宏观决策的需要。满足经济社会发展和党委、政府等审计产品使用者的需求是实现审计价值增值的重要途径。跟踪审计能够在揭露和查处重大违法违纪行为的同时,密切关注经济运行的安全,关注财政、金融、民生、国有资产、资源环境等方面存在的薄弱环节和潜在风险,关注经济问题可能引发的社会不安定因素,防范苗头性问题演变成趋势性问题,局部性问题演变成全局性问题,从而为党委、政府提供重要的决策依据。
    
    (四)跟踪审计是建设责任政府的需要。当前,为适应经济体制改革的迫切需求,政府职能开始逐步转换、变化,由“全能”型政府向现代责任政府转变。特别是近年来,政府行政管理的制度、理念、方法变化非常之快,如科学发展、和谐发展、协调发展的理念,依法执政、科学执政、民主执政的理念,关注民生、关注绩效、关注责任的理念,规范、廉洁、高效行政的理念等,在政府行政管理体制改革中潜移默化地发生作用,这就必然要求审计部门围绕着政府行政理念的变化和变革来调整工作思路。跟踪审计从资金流向和权力运行轨迹两方面进行重点审计的特性,使得它能够兼顾“问责”和“问效”的双重需求,是推进责任政府建设的一种重要的审计方式。
    
    二、民生政策跟踪审计的审计方法
    
    民生政策跟踪审计的审计方法,除了传统审计项目需要具备的审阅、查询、计算、函证等一般审计方法外,还必须结合“民生政策”和“跟踪”两方面的内在特性要求拓展。
    
    (一)民生政策事关民生,要广泛运用访谈、调查问卷等方法,问情于民,问效于民,问计于民。我们知道,民生政策跟踪审计要求突出“民生”这一要求。一项民生政策出台前后效果有何不同,出台以后效应如何,只能由政策的实际受益者--普通百姓自身才能真切感受到。因此,在这些民生跟踪审计项目中,我们需要大量运用访谈,座谈等方式了解公众对政策的真实感受。设定简明扼要的调查问卷,抽样调查一定的访问对象,切实掌握普通百姓对各项民生政策执行情况的反应。如我们连续对新型农村合作医疗资金跟踪检查过程中,在对新农合资金征收、管理和使用情况进行常规审计的基础上,可以深入到农村,召开座谈会,请农民代表发表对新农合政策实施效果看法,对参合群众发放调查问卷,了解参合群众对新农合工作的意见和建议,以发现新农合政策执行过程的情况和问题。
    
    (二)民生政策的出台和实施往往涉及多部门、多领域的协调配合,必须完善部门协调和专家论证、咨询工作,以确保跟踪审计的公正性和有效性,也可以防止审计意见的失当和偏颇。民生政策的出台是一项系统和复杂工程,需要综合考虑到政策受益群体的反应,不同利益群体之间的得失比较,民生政策的稳定性、连贯性以及财政每年对民生支出的刚性需求等等。因而,我们在对民生政策进行跟踪审计时,尤其对政策出台以及实施效果进行评价时,不能只听取被审计单位或者政策出台主管部门的意见,而应该广泛听取各方面想法,兼听则明,防止审计评价出现偏颇,影响乃至损害审计公信力。同时,审计力量和审计人员专业素质的局限,也要求我们经常性的进行部门沟通和专家咨询,以弥补审计资源的不足。
    
    (三)要分析掌握政策实施前后和政策执行不同阶段产生的效应,必须运用因素分析、比较分析和趋势分析等计量分析方法。在民生政策跟踪审计试行、事前跟踪、事中跟踪和事后跟踪阶段,我们都需要采集和积累这些不同时期的各种审计数据,运用比较分析方法,可以与前期历史数据、与政策规定的要求开展比较分析,以掌握目前政策执行的效应,了解与政策规定要求的差距。也可以运用因素分析法、趋势分析法等方法,根据指数法的原理,在分析多种因素影响的事物变动时,观察某一因素变动的影响而将其他因素固定下来,如此逐项分析,逐项替代,以分析政策实施前后对受益群体、未受益群体以及对财政部门资金支付产生的影响,使跟踪审计更具科学性和准确性。
    
    (四)信息系统比较完整的项目,应当运用联网审计方法开展跟踪审计。联网跟踪审计项目的审计方法主要通过在审计机关建立审计数据中心,与被审计单位数据中心通过专门通道实现联网,审计人员通过手提电脑与审计机关数据中心相连,由被审计单位开放权限和数据,最终实现与被审计单位数据和信息的实时联网,这样审计人员就可以根据需要,定期对新增数据运用审计方法体系或模型开展全部扫描和系统体检,及时发现倾向性问题,提醒被审计单位注意或向有关部门反映。它需要审计人员对信息系统产生的各项业务数据进行实时分析,运用数据库技术、SQL查询语句、EXCEL统计、排序和汇总功能,开展数据的比对、分析,揭示各种苗头性问题,及时预警、预防和促进完善。联网审计不仅需要审计人员掌握被审计单位的内控制度和业务流程,更多需要审计人员熟练掌握和运用SQL、Oracel、Sybase等数据库技术。信息化基础比较好的民生政策附带民生资金的跟踪审计,包括社保基金审计、医院审计、住房公积金审计等等,都应更多地运用联网审计技术方法进行。
    
    三、民生跟踪审计需要关注的几个问题
    
    温总理提出审计部门要及时跟进财政资金的要求,从某种程度上赋予了审计部门更多的职能和更大的权利,但在具体实施过程中,我们要关注以下问题:
    
    (一)选择适当的民生政策项目进行跟踪。由于涉及到民生政策的审计项目较多,而审计资源有限,因此,我们在选择民生政策项目进行跟踪时应妥善作出选择,切不可盲目确定项目。在选择民生政策跟踪审计项目时,可以考虑结合以下三个原则开展确定:
    
    一是该项目的内在特征是否与跟踪审计的特点相适宜。有些民生政策项目审计具有政策单一性,不具有连续性、跟踪性等特点。因此,我们就应该选择与跟踪审计要求相适宜的民生政策项目开展审计,以体现跟踪审计的连续性、及时性、政策性等要求。
    二是该项目是否属于党委、政府领导关注,百姓关心的话题。在当前审计人员力量和审计任务之间存在困难和矛盾的前提下,选择好审计项目十分关键。民生政策跟踪审计的选题也是如此。说到底,审计是国家经济社会发展的民主法治工具,是国家治理手段,同时也是受托于广大普通百姓,它要求我们审计部门的职责是维护国家财经纪律,促进政府行政权力公开运行,督促反腐工作透明深入,促进政府责任的落实和履行。因而,选择党委、政府领导关注,百姓关心的话题,也是较好地履行了审计部门的内在职责的要求。
    三是跟踪该项目后应预计是否能够产生明显的效果和强烈的公众反应。我们开展对民生政策跟踪审计的目标是促进民生政策的建立、执行和完善,民生资金的安全、规范和有效,使民生政策能够真正覆盖和惠及社会公众,普通百姓在民生资金的投入中享利益、得实惠。政策是否已经覆盖到位,百姓是否在国家民生投入中享实惠,得实利,很大程度上需要社会公众的积极参与。因此,一个好的民生政策跟踪审计项目能否吸引社会公众和普通百姓参与进来是项目成功与否的关键。所以,在项目的选择上,我们应该尽量选择那些能够产生明显的效果和强大的社会影响力的项目作为跟踪审计项目来实施。
    
    在项目选择范围时,笔者认为,可以综合考虑以下几个方面加以选择:一是按照当地政府和上级审计部门的要求,完成正常跟踪审计项目工作。
    二是向广大老百姓和关心审计事业的各界人士征求审计题目。将老百姓关注的事情通过他们的表达转换成我们具体的跟踪审计项目,使审计活动更具有群众性和可读性,也体现了执审为民,为民执审的理念。
    三是征求当地党委、人大和政府及其部门的意见。主要包含三个层次:1、人大、政协、政府参政室等本身具有监督、参政议政功能等部门的意见。这一层面由于层次高,所提意见最具有宏观性和政治意义,因此可以更好发挥审计独立性以及为政府服务的特性。2、财政、发改委等综合部门的意见。从当年的财政资金投入总量、重大民生事项出发,发表他们的意见,具有很强的借鉴意义。3、被审计单位的意见。这一层次的意见最具体、最直接和单一,能够反映出当前被审计单位工作过程中的困难和情况,对于我们选择跟踪审计项目,具有一定的参考价值。
    
    (二)确定好民生政策跟踪项目后,要做好整体规划和统筹安排。确定好民生政策跟踪项目后,接下去重要的事情就是要做好项目的整体规划。我们知道,当前审计机关审计项目计划大部分执行年度项目计划,很少考虑今后三年、五年抑或更长时间段审计项目安排。而跟踪审计一般需要较长时间内连续开展,这就涉及到民生政策跟踪审计与一般审计项目的统筹协调和安排的问题。笔者认为,这里需要统筹和协调要点主要包括:
    一是跟踪审计人员力量的统筹安排。由于跟踪审计需要涉及到连续几个年度,审计内容和重点具有一定的连续性。因此,笔者觉得,在跟踪审计项目审计人员确定下来以后,在以后几个审计年度内,最好由原审计人员开展,一般不要轻易变动项目组成员。一方面可以保持审计工作的连续性;另一方面如果新增加的审计人员,容易对原跟踪审计目标和内容不能深入把握,需要重新解读审计方案,影响了审计资源的利用,制约了审计效率的发挥。
    二是跟踪审计项目内容的长远规划。民生政策跟踪审计项目一旦确定下来,审计组长(主审)应该就该项目的总体目标、跟踪审计分哪几个阶段、每个阶段的审计分目标是什么、各个阶段的审计侧重点和要求是什么、如何开展跟踪审计等进行总体布局和谋划。根据这一思路和规划,在开展每次跟踪审计时,再根据当时实际情况和要求进行适时调整,以做到总揽全局,心中有数。同时协调好一般审计项目的审计检查和跟踪审计项目的及时跟进。
    
    (三)要选择恰当的跟进时机。应该说,大部分跟踪审计不需要审计部门时时刻刻跟进,而是要根据政策的制订过程、资金安排、使用等情况开展跟踪审计。这时候,审计介入时机的选择就十分重要,以免审计时间的不合时宜出现尴尬状况,同时避免被审计单位对跟踪审计出现审美疲劳和简单应付。跟踪审计不同于一般跟踪,它是有阶段性的,每一个阶段都有一个适当的跟踪时机的选择问题。通常在民生政策执行的转折时期,如从无到有的试点时期,从点到面的政策推进期,政策普及后的成熟稳定期,都容易出现各种管理漏洞,或忙乱,或麻痹,营私舞弊也会趁虚而入,最需要加强审计监督。
    
    (四)加快制定跟踪审计办法。要在认真总结各地跟踪审计实践经验的基础上,尽快研究制定相对统一的跟踪审计管理办法,以规范跟踪审计行为,防止越俎代庖,产生道德败坏和腐败风险。在跟踪审计管理办法中,至少应明确二个方面的内容:一是参与跟踪审计人员应具有的专业胜任能力、职业道德水平和应予回避的情形,以及避免提前介入管理决策的条款等;二是跟踪审计的操作规程,具体包括计划、立项、实施、报告、归档等各个阶段的规范化操作。特别是对跟踪审计通知书发放、跟踪的方式、交换意见的形式、审计报告、归档等具体行为,要在管理办法中进行规范。
    
    (五)加快研究制定适应民生政策跟踪审计质量评价和成果考核指引。跟踪审计与查处违法违纪的传统审计不同,对项目质量和成果的考核标准也应该不同。只有正确的成果考核和业绩评价机制,才能引导跟踪审计实践健康发展。为充分发挥审计在保障国家经济社会健康运行中的“免疫系统”功能,审计成果应更多地体现在解决体制、机制性问题上,争取不出问题、少出问题、至少不出大问题,审计的成果考核和业绩评价标准也应该进行相应调整,应更多地关注通过审计促进被审计单位加强管理、提高绩效,更多地关注通过审计促进被审计单位建章立制,提高风险防御能力等方面。因此,在跟踪审计成果的考核和业绩评价方面,应增加跟踪审计提交的意见建议采纳情况,促使被审计单位建立制度、提高绩效、完善管理等方面的考察比重。必要时,可单独制定标准进行考核。(张曦)
                              
    参考文献:
    1.浙江审计厅课题组.关于跟踪审计的几点思考,http://www.zjsjt.gov.cn/art/2010/1/14/art_1859_86309.html.   
    2.李俊.关于开展跟踪审计有关情况的调研报告.《审计研究简报》第9期.审计署审计科研所. 
    3.张国庆.实施跟踪审计 发挥“免疫系统”功能.《中国审计》2009年19期.
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