深化经济责任审计 有效服务国家治理
邓世军(审计署重庆办)
【发布时间:2012年07月20日】
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    国家治理是指通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展。在国家治理中,审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为。经济责任审计是中国特色的审计模式创新,深化经济责任审计,全面、客观、公允地评价领导干部的经济责任,对监督制约权力运行和服务国家治理具有重要意义。
    
    一、深化经济责任审计是国家审计服务国家治理的必然要求
    国家审计是审计机关依法履行国家法律赋予的职责,通过执行法定的监督、揭示和评价等职能,将政府机构和官员的权力约束在人民对其授权的范围之内,并将政府机构和官员履行受托责任的程度和水平公开披露,接受人民的监督,让权力在监督下运行,让权力与责任相匹配。在国家治理中,审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为。经济责任审计是中国特色的审计模式创新,是对担任党政机关领导职位以及国有企业领导职位的特定人群在任职期间履行经济责任的监督。根据国家治理理论,在国家治理体系中存在一系列委托-代理关系,经济责任审计是基于公共受托责任而产生的国家审计在我国国家治理中发挥独特作用的有效途径和方式。
    
    我国目前正处在经济转轨与社会转型的过渡时期,政府规模大、权力集中,各级政府的行为往往对社会经济发展有着直接的影响,各类领导干部,尤其是国家行政机关和大型国企的“一把手”,对于经济发展和社会管理承担着更大的责任。因此,加强对领导干部的监督和约束势在必行。此外,我国的民主和法治建设滞后于经济改革进程,公众对于掌握大量公共资源、行使公共权力的各类领导干部尚缺乏有力的监督途径,这加大了腐败、渎职等行为发生的可能性。因此,从国家治理的角度看,经济责任审计是我国国家审计服务国家治理的最佳切入点。深化经济责任审计,能够促使领导干部增强遵纪守法意识和自我约束能力,正确行使党和人民赋予的权力,合理履行任期经济责任;能够从机制上、源头上预防和治理腐败,加强党风廉政建设,有效服务国家治理。
    
    二、有效服务国家治理需要进一步深化经济责任审计
    经济责任审计在监督制约权力运行,推动国家治理方面发挥了重要的作用,但目前的经济责任审计也存在问责机制还不完善,缺乏科学的评价方法和标准等问题。
    
    (一)经济责任审计问责机制还不完善。刘家义审计长指出:“对于这些权力行使得如何、责任履行得如何,国家又通过法律授权由专门的机关对其进行监督,这个专门机关进行的监督就是国家审计。”经济责任审计是中国特色的审计模式创新,是基于公共受托责任而产生的。经济责任审计的目的就是客观、公正、准确的评价领导干部履行经济责任的情况,并将评价结果作为委托人采取相应行动的依据。因此,对于审计中发现问题必须予以追究,这是经济责任审计的应有之义。但从目前的实际情况看,经济责任审计在问责方面还有很大的提升空间,表现在问责实施过程不公开、问责主体资格不明确、问责协调机制不完善和重核查、轻处理等方面,制约了经济责任审计服务国家治理的效果。
    
    (二)缺乏科学的审计评价和责任界定标准。截至目前,我国还没有出台关于经济责任审计的具体操作规范和统一的审计评价、责任界定标准。面对复杂的政务体系和庞大的业务数据,受审计时间和人力的限制,审计人员由于缺乏具体的操作规范,统一的审计评价、责任界定标准,有时将经济责任审计等同于一般的财政财务收支审计,导致经济责任审计的结果不能很好地体现出领导干部的差异性,不能准确、科学的评价领导干部履行经济责任的情况。尤其是在界定领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任时,又往往受到历史与现实的、主观与客观的、自主决策与集体决策以及社会、经济环境等各种因素的影响,经济责任的轻重难以量化,往往是不同的审计人员面对同样的问题,可能会做出不同的审计评价,被审计单位和审计人员往往会就此出现分歧,影响审计的公正性和权威性。
    
    (三)审计队伍建设有待进一步加强。经济责任审计内容广泛、覆盖面广,涵盖了财政、重大投资、国有企业、社保等各个领域,建设一支复合型的审计队伍是确保审计质量的关键。当前审计任务重与审计力量不足的矛盾比较突出,复合型审计人才的短缺成为制约审计质量提升的重要原因;高素质、复合型审计人才的培养对全面审计领导干部履行经济责任情况具有至关重要的作用。审计质量不过关,直接影响了审计监督制约权力运行职能的发挥,影响领导干部履行经济责任情况评价的客观性,影响经济责任审计服务国家治理作用的发挥。
     
    三、深化经济责任审计的几点思考
     (一)强化经济责任审计联席制度,完善经济责任审计问责体系。经济责任审计的初级目标是追究责任、防微杜渐,最终目标是监督制约权力运行、服务国家治理。要确保这两个目标的实现,一方面要强化经济责任审计联席制度,建立并强化审计、纪检、组织、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等部门的沟通协调,要充分发挥联席会议及其办公室在计划制定、组织实施、信息共享、结果利用等关键环节的职能作用,形成审前共商、审中协作、审后运用的整体合力;另一方面要完善经济责任审计问责体系,建立全方位、多渠道、高效率的公众投诉平台,推动良性互动的动态问责,同时最大限度地公开处理过程和结果,使公众全面了解问责情况,树立和强化政府公信力。
    
    (二)进一步完善经济责任审计制度,加强经济责任审计规范化建设。制定与《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》相配套的规章制度,出台经济责任审计操作手册,推进经济责任审计的制度化、规范化;从实际出发,调查研究,建立一套能够全面、科学评价领导干部履行经济责任职能的指标体系;根据审计内容需要,制定出定性和定量指标,将当前普遍存在的违纪违规问题在评价内容中进行归类,并将评价指标进行量化,用于指导和规范经济责任审计工作;在实践中加强理论研究,科学界定和划分经济责任,为审计工作提供理论指导。
    
    (三)加强审计干部队伍建设,整合人力资源。推进经济责任审计,提高审计工作质量和水平,关键是组建一支熟悉财政、投资、社保、金融等各项审计业务,经验丰富、政策理论水平较高的审计队伍。各级审计机关一方面要加快人才培养,更新知识,优化专业结构,提高审计人员整体素质,另一方面要整合人力资源,充分发挥外聘专家学者和内审人员作用。外聘专家学者和内审人员具有熟悉情况,既懂得专业又了解内控制度和行业法规的优势,科学借助内部审计力量开展经济责任审计,有利于节约资源、提高效率。(邓世军)
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