保障性住房跟踪审计策略探讨
韩慕远（审计署兰州办）
摘要：保障性住房跟踪审计可以通过真实反映和评价各级政府保障性住房建设的基本情况和取得的主要成效，促进国家各项保障性住房政策措施的有效落实，促进我国住房保障制度的发展与完善，是国家审计服务于国家治理的具体体现。为充分发挥审计的“免疫系统”功能，完善保障性住房建设和管理，亟待强化保障性住房审计策略的研究和探讨。
关键词：保障性住房；跟踪审计；策略
保障性住房跟踪审计，是指审计机关依据有关法律、法规和制度规范，对保障性住房（包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用房、限价商品房和棚户区改造等）建设项目从投资立项到后续分配管理各阶段经济管理活动的真实性、合法性和效益性进行审查、监督、分析和评价的过程。目的在于通过真实反映和评价各级政府保障性住房建设的基本情况和取得的主要成效，发挥审计“免疫系统”功能，促进党中央、国务院各项保障性住房政策措施的有效落实和工作目标任务的全面完成，促进保障性住房的公平分配和规范管理，促进我国住房保障制度的发展与完善，是国家审计服务于国家治理的具体体现。审计署在2012年对地方审计业务工作的指导意见中，明确要求各级审计机关重点加强保障性住房全过程跟踪审计，促进保障性住房政策落实和目标任务的全面完成。本文主要根据保障性住房建设各阶段的不同特点,结合跟踪审计的特性和程序要求,分别对投资立项阶段、开工建设阶段、竣工验收阶段、后续分配管理阶段的保障性住房跟踪审计策略进行研究和探讨。
1 投资立项阶段的保障性住房审计策略
1.1 审查保障性住房项目立项的真实性、合规性。
通过检查保障性住房项目的立项和审批文件,包括立项申请书、可行性研究报告、环境影响评估报告、概算批复、建设用地批准、环保及消防批准、项目设计及设计图审核等文件，采用询问、分析等方法向住房保障建设主管部门、财政、国土、发改委和民政等部门收集与保障性住房建设项目相关的年度计划、报表等资料，调查和掌握各部门制定的保障性住房制度和考核办法，确保该项目立项的真实性、合规性。
1.2 审查保障性住房项目招投标程序的完整性、合规性。
通过检查保障性住房项目的勘察、设计、材料、监理和施工各环节招投标相关文件，包括招标公告、招标文件内容、开标及评标报告、招标工程标底和工程量计价清单、中标通知书及与中标单位签订的合同条款等，确保项目招投标程序及标底编制合法、有效，确保与中标单位签订的合同条款与招标文件和投标承诺相一致，以保证保障性住房项目招投标程序的完整性、合规性。
1.3 审查保障性住房项目资金筹集的合规性。
通过检查和分析保障性住房建设主管部门、财政部门的资金指标文件和概算编制、帐表、凭证等，了解项目资金筹集的来源、规模和结构，了解各部门资金筹集、管理和使用方案，是否按照规定的渠道和要求足额落实资金，重点关注地方政府通过组建保障性住房融资平台、住房公积金贷款、向金融机构贷款等方式筹集的债务类保障性资金，审查相关融资程序、担保方式和还款来源的合规性。
1.4 审查保障性住房项目土地供应的合规性。
通过检查各级国土部门的国有建设用地供应计划汇总表、住房供应计划汇总表等资料，计算保障性住房和中小套型普通商品房用地年度供应量占住房建设用地供应总量的比例等，评估保障性住房建设用地优先供应情况，重点检查新征用土地遵守土地征用政策、法规情况，检查已批复的保障性住房用地是否擅自改变土地用途或通过“免费搭乘”方式改变土地使用性质等，确保保障性住房土地供应的合规性。
1.5 审查税费减免政策的落实情况。
通过查阅保障性住房建设项目相关账簿和凭证，检查是否按规定执行保障性住房税费优惠政策，是否在建安成本中列支应减免的行政事业性收费和政府性基金等内容；对于配建的项目，重点关注是否对非保障性住房建设内容违规减免行政事业性收费和政府性基金。
2 开工建设阶段的保障性住房审计策略
2.1 审查保障性住房建设项目基本建设程序履行的合规性。
通过实地调查和外部调查，审查项目勘察、设计、施工、监理等单位是否具备相应资质，是否落实项目法人责任制、工程监理制、合同管理制等规定，检查项目建设单位是否建立健全并严格执行了各项内控制度，如工程签证、验收制度；设备材料采购、价格控制、验收、领用、清点制度；费用支出报销制度等。
检查项目建设单位是否认真履行合同条款，总、分包之间责任是否明确，分包单位是否具有相应资质，有无违反规定将分包的工程再转包等问题；是否取得建设用地规划许可证、国有土地使用证、建设工程规划许可证、施工许可证等“四证”即开工建设，检查工程设计变更是否合理、合规、及时、真实。
2.2 审查项目施工进度及资金管理使用的真实性、合规性和效益性。
通过实地察看审查保障性住房建设项目开工情况和建设进度，是否达到住建部开工的口径，即规划设计的永久性工程已正式破土刨槽（地基处理或打永久桩），揭示仅进行了工程地质勘察、场地平整、旧有建筑物拆除、临时建筑、施工用临时道路和水电等建设，未破土刨槽的虚报开工情况。
通过检查和分析有关资金文件，审查中央和省级补助资金的拨付、使用和管理是否合规，审查是否按规定从土地出让净收益和住房公积金增值收益中足额安排廉租住房保障资金，地方政府配套资金是否按投资计划及时和足额到位，是否存在因资金不到位影响工程建设进度，以及挤占、挪用、截留、滞留资金等违法违规问题。揭示地方配套资金不到位的原因和影响程度等；揭示因随意调整项目计划、开工滞后等问题对建设进度的影响；对于某些地方存在的中央廉租房建设补贴资金大量结余、闲置等情况，应充分揭示资金结余、闲置的原因和影响，并针对资金使用效益不高提出合理有效的审计建议。
2.3 关注保障性住房建设质量状况。
通过检查项目建设账簿凭证和抽样盘点建筑材料物资等，对工程机械设备进场报验资料与计划进行核对，关注建设过程中非正常成本开支，揭示施工中可能存在的虚列材料和人工等支出、以次充好、偷工减料等问题。
通过聘请外部专家检查设计图纸和实地抽样察看方式，观察钢筋焊接方式、基坑开挖方式等是否与设计要求相符，揭示擅自修改工程设计、未按设计图纸和施工基数标准施工等影响工程质量的问题。注意观察材料规格、粒径等指标是否达标，观察在建工程外观是否存在质量缺陷等，确保保障性住房项目建设质量。
3 竣工验收阶段的保障性住房审计策略
3.1 审查竣工验收的真实性、合规性。
通过查看图纸与现场查看相结合的方式严把施工图纸与设计图纸的一致性，关注工程设计、技术和材料变更、签证手续是否器官，隐蔽工程是否属实。
通过查阅施工合同和招投标文件弄清标底范围，明确涉及造价变更的内容调整，根据现场有关资料审核工作量计算真实性，清单子目套用正确性，规费计取合理性，材料计价是否符合合同约定等。
3.2 审查竣工决算的真实性、完整性和合规性。
通过计算和分析等方式审查竣工决算报表，关注主要施工材料用量、价格、人工费、材料费、机械使用费、定额套用等情况，分析各项综合取费基数、取费率合理性，关注对施工单位的工程拨款和材料、社保价格控制情况。此外，通过关注相关部门与施工单位的工程款结算情况，关注保障性住房建设形成政府债务的情况。
4 后续分配管理阶段的保障性住房审计策略
4.1 审查保障性住房分配的公平性、合规性，评价效益性。
采用查阅和询问等方法，查看各地保障性住房分配制度和住房保障对象档案资料，检查其是否建立规范的审核程序，是否定期调整保障对象标准、严格执行公示制度、实施年度复核制度，评价其制度设计的公平性和分配过程的公开透明性。
运用计算机审计手段，将从住房建设主管部门收集的保障对象个人电子数据，与从公安系统获取的居民个人电子信息、从车管所获取的车辆登记信息、从房管系统获取的房屋登记信息、从地税系统获取的个人纳税情况登记信息和从公积金系统获取的个人公积金缴存明细信息等数据进行比对,揭示不符合住房困难标准的家庭利用虚假资料骗取住房保障、变相福利分房、以权谋私享受保障性住房等不公平不公正的问题。
4.2 审查保障性住房的后续管理情况。
通过抽查住房保障对象档案资料和入户调查等方式，检查已分配保障性住房是否存在被违规出租、出借或其他商业经营的现象，是否存在租赁补贴未完全用于改善住房条件的现象。检查廉租住房、公共租赁住房租金收取情况，是否实行收支两条线管理并专项用于住房的维护和管理。评估保障性住房退出机制设计和执行情况。
4.3 审查保障性住房共有产权出售试点的情况，评价其合法性、效益性。
目前，部分地区试点实行了廉租住房共有产权出售政策，并有望扩及公共租赁住房。审计人员应通过查阅资料和入户问卷调查等方式了解试点地区共有产权出售政策，关注廉租住房出售后收回的资金是否用于保障性住房再建设等问题，关注是否存在优先保障有能力购买廉租住房的家庭从而造成不公平的情况，是否存在享受共有产权廉租住房的家庭将住房出售后获取高额利益等问题，评价这一政策的合法性、效益性。
5 结论
大规模推进保障性住房建设，是党中央、国务院推动科学发展、加快转变经济发展方式、保障和改善民生的重大举措。“十二五”时期建设保障性住房达3600万套。实施保障性住房跟踪审计，对于推动各地全面完成住房保障工作目标任务，又快又好推进保障性住房建设，加快解决中低收入家庭住房困难具有重要意义。审计人员应从政策、制度层面发现具有普遍性、倾向性和典型性的问题，深入分析原因，推动各级政府建立健全以建设保障性住房解决城市低收入家庭住房困难的政策，实现国家审计发挥“免疫系统”作用、服务国家治理的功能。（韩慕远）
参考文献
[1]魏强,牛继明.完善制度，保障有力，全面推动保障性住房建设[J]中国审计, 2011,(7) .
[2]龙树国,田满文,颜淑荣. 资源约束下的中国住房发展目标[J]宏观经济研究, 2010,(9) .
[3]孙忆敏. 我国大城市保障性住房建设的若干探讨[J] . 规划师, 2008(11) : 21.
[4]建设部课题组.多层次住房保障体系研究.北京：中国建筑工业出版社，2007：3- 10.
[5]郭玉坤.中国城镇住房保障制度研究:[博士学位论文].成都:西南财经大学产业经济学，2006
[6]李由，梅贻凯.我国住房保障体系的现状及发展方向.当代经济，2006 :38~40
关键词：保障性住房；跟踪审计；策略
保障性住房跟踪审计，是指审计机关依据有关法律、法规和制度规范，对保障性住房（包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用房、限价商品房和棚户区改造等）建设项目从投资立项到后续分配管理各阶段经济管理活动的真实性、合法性和效益性进行审查、监督、分析和评价的过程。目的在于通过真实反映和评价各级政府保障性住房建设的基本情况和取得的主要成效，发挥审计“免疫系统”功能，促进党中央、国务院各项保障性住房政策措施的有效落实和工作目标任务的全面完成，促进保障性住房的公平分配和规范管理，促进我国住房保障制度的发展与完善，是国家审计服务于国家治理的具体体现。审计署在2012年对地方审计业务工作的指导意见中，明确要求各级审计机关重点加强保障性住房全过程跟踪审计，促进保障性住房政策落实和目标任务的全面完成。本文主要根据保障性住房建设各阶段的不同特点,结合跟踪审计的特性和程序要求,分别对投资立项阶段、开工建设阶段、竣工验收阶段、后续分配管理阶段的保障性住房跟踪审计策略进行研究和探讨。
1 投资立项阶段的保障性住房审计策略
1.1 审查保障性住房项目立项的真实性、合规性。
通过检查保障性住房项目的立项和审批文件,包括立项申请书、可行性研究报告、环境影响评估报告、概算批复、建设用地批准、环保及消防批准、项目设计及设计图审核等文件，采用询问、分析等方法向住房保障建设主管部门、财政、国土、发改委和民政等部门收集与保障性住房建设项目相关的年度计划、报表等资料，调查和掌握各部门制定的保障性住房制度和考核办法，确保该项目立项的真实性、合规性。
1.2 审查保障性住房项目招投标程序的完整性、合规性。
通过检查保障性住房项目的勘察、设计、材料、监理和施工各环节招投标相关文件，包括招标公告、招标文件内容、开标及评标报告、招标工程标底和工程量计价清单、中标通知书及与中标单位签订的合同条款等，确保项目招投标程序及标底编制合法、有效，确保与中标单位签订的合同条款与招标文件和投标承诺相一致，以保证保障性住房项目招投标程序的完整性、合规性。
1.3 审查保障性住房项目资金筹集的合规性。
通过检查和分析保障性住房建设主管部门、财政部门的资金指标文件和概算编制、帐表、凭证等，了解项目资金筹集的来源、规模和结构，了解各部门资金筹集、管理和使用方案，是否按照规定的渠道和要求足额落实资金，重点关注地方政府通过组建保障性住房融资平台、住房公积金贷款、向金融机构贷款等方式筹集的债务类保障性资金，审查相关融资程序、担保方式和还款来源的合规性。
1.4 审查保障性住房项目土地供应的合规性。
通过检查各级国土部门的国有建设用地供应计划汇总表、住房供应计划汇总表等资料，计算保障性住房和中小套型普通商品房用地年度供应量占住房建设用地供应总量的比例等，评估保障性住房建设用地优先供应情况，重点检查新征用土地遵守土地征用政策、法规情况，检查已批复的保障性住房用地是否擅自改变土地用途或通过“免费搭乘”方式改变土地使用性质等，确保保障性住房土地供应的合规性。
1.5 审查税费减免政策的落实情况。
通过查阅保障性住房建设项目相关账簿和凭证，检查是否按规定执行保障性住房税费优惠政策，是否在建安成本中列支应减免的行政事业性收费和政府性基金等内容；对于配建的项目，重点关注是否对非保障性住房建设内容违规减免行政事业性收费和政府性基金。
2 开工建设阶段的保障性住房审计策略
2.1 审查保障性住房建设项目基本建设程序履行的合规性。
通过实地调查和外部调查，审查项目勘察、设计、施工、监理等单位是否具备相应资质，是否落实项目法人责任制、工程监理制、合同管理制等规定，检查项目建设单位是否建立健全并严格执行了各项内控制度，如工程签证、验收制度；设备材料采购、价格控制、验收、领用、清点制度；费用支出报销制度等。
检查项目建设单位是否认真履行合同条款，总、分包之间责任是否明确，分包单位是否具有相应资质，有无违反规定将分包的工程再转包等问题；是否取得建设用地规划许可证、国有土地使用证、建设工程规划许可证、施工许可证等“四证”即开工建设，检查工程设计变更是否合理、合规、及时、真实。
2.2 审查项目施工进度及资金管理使用的真实性、合规性和效益性。
通过实地察看审查保障性住房建设项目开工情况和建设进度，是否达到住建部开工的口径，即规划设计的永久性工程已正式破土刨槽（地基处理或打永久桩），揭示仅进行了工程地质勘察、场地平整、旧有建筑物拆除、临时建筑、施工用临时道路和水电等建设，未破土刨槽的虚报开工情况。
通过检查和分析有关资金文件，审查中央和省级补助资金的拨付、使用和管理是否合规，审查是否按规定从土地出让净收益和住房公积金增值收益中足额安排廉租住房保障资金，地方政府配套资金是否按投资计划及时和足额到位，是否存在因资金不到位影响工程建设进度，以及挤占、挪用、截留、滞留资金等违法违规问题。揭示地方配套资金不到位的原因和影响程度等；揭示因随意调整项目计划、开工滞后等问题对建设进度的影响；对于某些地方存在的中央廉租房建设补贴资金大量结余、闲置等情况，应充分揭示资金结余、闲置的原因和影响，并针对资金使用效益不高提出合理有效的审计建议。
2.3 关注保障性住房建设质量状况。
通过检查项目建设账簿凭证和抽样盘点建筑材料物资等，对工程机械设备进场报验资料与计划进行核对，关注建设过程中非正常成本开支，揭示施工中可能存在的虚列材料和人工等支出、以次充好、偷工减料等问题。
通过聘请外部专家检查设计图纸和实地抽样察看方式，观察钢筋焊接方式、基坑开挖方式等是否与设计要求相符，揭示擅自修改工程设计、未按设计图纸和施工基数标准施工等影响工程质量的问题。注意观察材料规格、粒径等指标是否达标，观察在建工程外观是否存在质量缺陷等，确保保障性住房项目建设质量。
3 竣工验收阶段的保障性住房审计策略
3.1 审查竣工验收的真实性、合规性。
通过查看图纸与现场查看相结合的方式严把施工图纸与设计图纸的一致性，关注工程设计、技术和材料变更、签证手续是否器官，隐蔽工程是否属实。
通过查阅施工合同和招投标文件弄清标底范围，明确涉及造价变更的内容调整，根据现场有关资料审核工作量计算真实性，清单子目套用正确性，规费计取合理性，材料计价是否符合合同约定等。
3.2 审查竣工决算的真实性、完整性和合规性。
通过计算和分析等方式审查竣工决算报表，关注主要施工材料用量、价格、人工费、材料费、机械使用费、定额套用等情况，分析各项综合取费基数、取费率合理性，关注对施工单位的工程拨款和材料、社保价格控制情况。此外，通过关注相关部门与施工单位的工程款结算情况，关注保障性住房建设形成政府债务的情况。
4 后续分配管理阶段的保障性住房审计策略
4.1 审查保障性住房分配的公平性、合规性，评价效益性。
采用查阅和询问等方法，查看各地保障性住房分配制度和住房保障对象档案资料，检查其是否建立规范的审核程序，是否定期调整保障对象标准、严格执行公示制度、实施年度复核制度，评价其制度设计的公平性和分配过程的公开透明性。
运用计算机审计手段，将从住房建设主管部门收集的保障对象个人电子数据，与从公安系统获取的居民个人电子信息、从车管所获取的车辆登记信息、从房管系统获取的房屋登记信息、从地税系统获取的个人纳税情况登记信息和从公积金系统获取的个人公积金缴存明细信息等数据进行比对,揭示不符合住房困难标准的家庭利用虚假资料骗取住房保障、变相福利分房、以权谋私享受保障性住房等不公平不公正的问题。
4.2 审查保障性住房的后续管理情况。
通过抽查住房保障对象档案资料和入户调查等方式，检查已分配保障性住房是否存在被违规出租、出借或其他商业经营的现象，是否存在租赁补贴未完全用于改善住房条件的现象。检查廉租住房、公共租赁住房租金收取情况，是否实行收支两条线管理并专项用于住房的维护和管理。评估保障性住房退出机制设计和执行情况。
4.3 审查保障性住房共有产权出售试点的情况，评价其合法性、效益性。
目前，部分地区试点实行了廉租住房共有产权出售政策，并有望扩及公共租赁住房。审计人员应通过查阅资料和入户问卷调查等方式了解试点地区共有产权出售政策，关注廉租住房出售后收回的资金是否用于保障性住房再建设等问题，关注是否存在优先保障有能力购买廉租住房的家庭从而造成不公平的情况，是否存在享受共有产权廉租住房的家庭将住房出售后获取高额利益等问题，评价这一政策的合法性、效益性。
5 结论
大规模推进保障性住房建设，是党中央、国务院推动科学发展、加快转变经济发展方式、保障和改善民生的重大举措。“十二五”时期建设保障性住房达3600万套。实施保障性住房跟踪审计，对于推动各地全面完成住房保障工作目标任务，又快又好推进保障性住房建设，加快解决中低收入家庭住房困难具有重要意义。审计人员应从政策、制度层面发现具有普遍性、倾向性和典型性的问题，深入分析原因，推动各级政府建立健全以建设保障性住房解决城市低收入家庭住房困难的政策，实现国家审计发挥“免疫系统”作用、服务国家治理的功能。（韩慕远）
参考文献
[1]魏强,牛继明.完善制度，保障有力，全面推动保障性住房建设[J]中国审计, 2011,(7) .
[2]龙树国,田满文,颜淑荣. 资源约束下的中国住房发展目标[J]宏观经济研究, 2010,(9) .
[3]孙忆敏. 我国大城市保障性住房建设的若干探讨[J] . 规划师, 2008(11) : 21.
[4]建设部课题组.多层次住房保障体系研究.北京：中国建筑工业出版社，2007：3- 10.
[5]郭玉坤.中国城镇住房保障制度研究:[博士学位论文].成都:西南财经大学产业经济学，2006
[6]李由，梅贻凯.我国住房保障体系的现状及发展方向.当代经济，2006 :38~40
| 【关闭】 【打印】 |
