政策执行情况跟踪审计若干问题刍议
康慧芳(审计署太原办)
【发布时间:2012年07月18日】
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    【摘要】国家宏观政策的执行情况关系到政策效果的显现和政策目标的有效达成。作为适应我国国情的、全新的跟踪审计方式,政策执行情况跟踪审计在理论和实践两方面均未形成共识,政策跟踪审计工作亟待制度化和规范化。本文着重从涵义、特征、切入点、风险识别及其防范等四个方面对政策执行情况跟踪审计进行了思考,提出浅见。
    【关键词】政策执行  跟踪审计  审计风险
    
    一、政策执行情况跟踪审计
    1.跟踪审计
    跟踪审计是指审计事项发生后,审计机关依法对政府投资项目或公共资金运行全过程分阶段、有重点进行的持续性、过程性审计。跟踪审计的审计主体是审计机关及其审计人员,审计客体是涉及政府性资金的经济活动。跟踪审计是一种具有中国特色的审计方式,而不是一种新的审计模式。
    根据审计对象的不同,跟踪审计又有广义和狭义之分。广义的跟踪审计泛指对关系国计民生的重大投资项目、重点资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事件及国家宏观政策执行情况的审计;狭义的跟踪审计仅指对政府投资建设项目进行的过程性审计。
    2.政策执行情况跟踪审计
    政策执行情况跟踪审计是以国家宏观政策执行情况为审计对象的一种跟踪审计。从广义上讲,国家宏观政策包括财政政策、货币政策、产业政策、收入分配政策等所有国家制定的用于调控经济和社会运行的政策措施。从现阶段我国审计机关的审计实践来看,政策执行情况审计主要集中于涉及政府财政性资金收支的政策执行过程。
    要正确处理政策、项目和资金三者之间的关系。政策本身具有抽象性,但绝大多数政策的执行以项目建设和资金流动为载体。除政策制定环节外,政策的执行过程及其效果显现均可表现为代表性项目和财政性资金的流动。总体来看,项目和资金流动决定于政策执行的目的,而项目建设和资金流动是政策实施的有效载体,是政策效果的具体体现。

    二、政策执行情况跟踪审计的主要特征
    1.过程性特征显著
    作为一种跟踪审计,政策执行情况跟踪审计具有较强的过程性特征。与传统审计方式相比,跟踪审计最突出的特点即其过程性特征。审计机关介入国家宏观政策执行的全过程,由单纯的事后审计向事前、事中审计转变。相对于政策执行的全过程来说,政策执行情况跟踪审计具有事中审计的特征和优势;但相对于政策执行过程中具体的审计对象而言,政策执行情况跟踪审计仍然是一种事后审计。无论作为事中审计还是事后审计,政策执行情况跟踪审计都具有较强的过程性特征。
    2.预防性作用明显
    政策执行情况跟踪审计可以充分发挥其事前介入、事中督查、全程监督的作用,对于宏观政策执行过程中出现的偏差进行及时纠正,从而有效地预防不利后果的出现,保证政策的准确执行和效果显现,是发挥审计“免疫系统”功能的一种有效方式。
    3.审计对象的特殊性
    政策执行情况跟踪审计以国家宏观政策的执行作为审计对象,与传统审计相比具有特殊性。政策执行情况跟踪审计的审计对象并不是单一的被审单位,而是所有该项政策执行所涉及到的区域、部门、集体甚至个人,具有抽象性和宏观性。
    4.审计过程的阶段性
    政策执行情况跟踪审计贯穿于政策执行的全过程。由于政策执行的时间跨度较大,空间范围较广,政策实施过程中又往往存在调整变更等情况,这决定了政策执行情况跟踪审计的阶段性特征。

    三、政策执行情况跟踪审计的切入点
    1.审计对象的确定
    在审计资源有限的条件下,确定政策跟踪审计对象应主要考虑以下几个方面:一是与经济社会发展存在明显因果关系的政策,二是一定时期内具有较强代表性和重要性的政策,三是运作充分、政策执行资料较为完备的政策,四是高成本、高效益的政策等。
    具体来看,当前条件下国家审计机关可选取的跟踪审计政策对象范围包括:一是重大经济、社会发展政策,如扩大内需政策、积极财政政策和稳健货币政策的执行情况。二是民众反响强烈的民生领域的重点政策,如保障性住房建设情况、农村养老保险覆盖、商品房限购等政策。三是执行中容易出现较大偏差的政策,如扩大就业、“三支一扶”、财政贴息助学贷款等政策。四是经济效益显现较快、效果显著的政策,如财政技改贴息、财政涉企奖励补助、出口退税等政策。
    2.审计的重点环节
    根据政策执行情况跟踪审计介入时点的不同,可将政策跟踪审计划分为三类,即全程介入式、适时介入式和重点介入式。无论采用哪种方式,政策执行情况跟踪审计过程中都应把握好政策制定、政策执行和政策效果评估三个环节。
    政策制定是政策的形成过程。在政策制定环节,审计机关应充分发挥政策咨询职能,积极参与政府重大决策、重要的规范性文件的论证、研究过程。
    政策执行是执行主体通过特定的组织形式,采取相应的手段和措施实现政策目标的过程。在政策执行过程中,政策执行情况跟踪审计应充分发挥政策执行监督、纠偏作用,保证政策执行效果的显现和政策目标的有效达成。
    政策效果评估是政策执行效果的科学评价,是政策执行情况跟踪审计的完成环节。在政策效果评价环节,政策执行情况跟踪审计应综合政策目标、政策执行和政策效果等多方面因素,运用定性、定量分析等工具,科学评价政策执行过程,汇总跟踪审计监督成果,总结跟踪审计经验。

    四、政策执行情况跟踪审计中的风险识别与防范
    审计风险是客观存在的,政策执行情况跟踪审计同样应注重对审计风险的把握,在识别审计风险的基础上,做好风险防范。
    1.风险特征
    第一,风险的客观性。现代审计中抽样审计方法的采用具有普遍性,而使用样本特性推断总体特性的过程存在误差,这种误差可以控制,但一般难以消除。因此,不论采用统计抽样还是判断抽样,根据样本审查结果来推断总体,总会产生一定的误差,即审计人员要承担一定程度上的做出错误审计结论的风险,政策执行情况审计中也同样存在。
    第二,审计风险的普遍性。审计风险具有普遍性,它存在于审计过程的每一个环节,任何一个环节的审计失误,都将会增加最终的审计风险。因此,对最终审计风险的控制,也就取决于对各环节审计风险的控制。
    第三,审计风险的潜在性。审计风险代表审计过程及审计结果负面效应的可能性,这一风险的显现受到审计的法律环境、经济环境、社会环境等因素的影响。
    第四,审计风险的偶然性。审计风险的偶然性体现在:由于某些客观原因,或审计人员未意识到的主观原因造成,即并非审计人员故意所为,审计人员在无意中接受了审计风险,又在无意中承担了审计风险带来的严重后果。
    第五,审计风险的可控性。随着社会经济活动日趋复杂,审计风险也日益多样化和复杂化。尽管审计风险存在客观性和普遍性,通过规范审计行为、科学使用审计工具等措施,在较大程度上控制审计风险仍然是可行的。
    2.风险识别
    第一,审计主体风险。一是审计人员自身因素和职业判断导致的审计风险,也称为主观性风险。政策执行情况跟踪审计是综合性审计业务,涉及面广,对专业素质及学习能力的要求较高。审计人员个人专业素养、职业道德素养和学习能力的差异是形成主观性风险的主要原因。二是跟踪审计工作量大,时间、空间跨度较大,有时需要借调外单位人员或聘请社会中介机构人员参与审计,客观上造成了审计人员执业素养的差异性,同样易于形成审计主体风险。
    第二,审计客体风险。一是前期准备风险。政策执行前期准备不足通常表现在政府投资项目前期准备方面。项目准备不足的现象普遍存在,如缺乏可行性研究,缺乏科学决策,环境评估和地质勘查走过场,部分项目未取得实施许可提前开工、暗箱操作等情况亦是屡见不鲜。准备阶段的不规范行为将给政策实施带来严重隐患,给跟踪审计工作带来潜在风险。二是项目复杂性风险。政府投资项目一般规模较大,技术复杂性较强,突发事件和变更情况也较多,项目建设过程中发生舞弊的概率相对较大,审计信息的可得性受到较大程度的抑制,同样加大了跟踪审计风险。三是利益联盟联合对抗风险。受项目建设潜在既得利益的驱使,项目建设单位、施工单位、监理单位等倾向于结成利益同盟,联合对抗审计部门的跟踪审计监督,这种情况的存在也将加大审计监督的难度。
    第三,其他风险。一是信息风险。由于政策执行涉及面广,时空跨度大,动态性强,导致审计信息涉及面广、信息量大、传递线路长,动态性强,跟踪审计在收集、处理信息过程中面临信息失真、信息滞后和信息缺失等状况,极易造成审计误判风险。二是环境风险。跟踪审计受到所处执业环境的影响。随着大众传媒的发展和政府信息公开工作的较大进展,公众获取审计信息的渠道日趋广泛,审计结果的社会影响空前扩大。政策执行情况跟踪审计涉足的领域日益宽泛,无论跟踪审计所处的社会舆论环境、政治经济环境,还是具体审计工作所处的自然环境,都使得跟踪审计面临较大的不确定性因素,从而形成环境风险。三是机制风险。在以往的跟踪审计实践中,审计成为项目实施过程的一个主要控制环节,审计人员频繁介入建设现场进行审计,提出审计建议,行使审计监督职能,但这一模式存在着偏离审计目标、侵入项目管理的倾向。
    3.风险防范
    第一,明确定位,保持审计机关独立地位。在政策执行情况跟踪审计中,必须明确跟踪审计是一种审计方式,并不是一种新的审计模式,跟踪审计要依法依规进行。政策执行情况跟踪审计工作中的审计人员不是具体政策的执行者,而是监督者;重大政策执行情况跟踪审计不能越位,也不得缺位。
    第二,量力而行,突出政策跟踪审计重点。当前我国各级审计机关普遍存在人员少、任务中、责任大的问题,这种情况客观上制约着审计机关和审计工作者要量力而行,突出审计重点。具体到政策执行情况跟踪审计而言,选好跟踪审计政策对象,选准介入时机,抓住重要部位和关键环节具有现实意义。
    第三,加强学习,提高审计人员综合素养。政策执行情况跟踪审计涉及领域广,对审计人员综合素养的要求较高。审计判断是专业技术强、综合程度高、判断过程复杂的心理活动,审计人员是审计专业判断的主体,改善审计判断效果、提升审计判断能力应首先从审计人员开始。应重点完善审计人员培训制度,通过在职培训、研究审计业务档案、定期开展审计经验交流会等培训活动,提高审计专业人员的综合素质。
    第四,加强制度建设,防范和化解审计风险。政策执行情况跟踪审计作为一种具有中国特色的、新的审计方式,在实践过程中尚存在审计对象选择主观性强、审计过程规范性差等问题。应逐步研究和制定重大政策执行跟踪审计制度,制定和完善政策跟踪审计的具体操作规范,提高政策跟踪审计的制度化和规范化,从根本上防范和化解审计风险。(康慧芳)
     
     参考文献:
     1. 戴健.防范政府投资项目跟踪审计风险. 财会研究.2011年第10期
     2. 孔凡勤.跟踪审计专业判断影响因素分析.审计观察.2008 第12期
     3. 柴严.中国审计学会跟踪审计理论与实务研讨会综述.审计研究.2009年第6期
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