对我国社会保险制度安排的一些思考
许永池（审计署昆明办）
摘要：本文基于笔者参与社会保障资金审计的实践，从农民的社会保障问题、医疗基金的过渡使用等5个方面对审计中关注到的社会保险制度安排中的难点和缺失进行探讨、阐述，并从充分发挥审计“免疫系统”功能的角度，针对相应的制度安排难点和缺失提出具体的审计应对措施。
关键词：社会保险基金 制度安排 审计
一、我国社会保险制度安排的一些难点、缺失
我国的社会保险制度从1951年开始，随着社会主义市场经济的发展，制度不断演进、变化、发展，但由于历史、经济发展水平等诸多因素的影响，我国目前的社会保险制度安排上还存在一些难点和缺失问题。
（一）农民的社会保障问题。社会保险具有保障人民生活基本需要，维护社会稳定，起到社会“安全网”和“稳定器”的作用，最起码要保障劳动者能够老有所养、病有钱医。在中国这个农业人口占大多数人口的国家，农民的社会保障问题无疑至关重要的。但在目前的社会保障制度安排上，农民的社会保障问题仍是一个难点。
一方面，农民的社会保险保障水平仍较低。目前我国专门针对农民的社会保险制度安排主要包括新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗制度、被征地农民社会保障制度等。首先，上述保险制度安排相对城镇职工保险保障水平来说还比较低。其次，新型农村社会养老保险尚处于试点阶段，还未在全国范围内展开，由于需要大量财政资金投入，短期内不可能实现全国覆盖。最后，上述保险制度在操作时均采用农民自愿参保原则，由于农民的社会保险意识不强，参保人数不理想。
另一方面，大量流动性农民工的社会保障问题成为目前社会保险制度安排难点。农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。但是，农民工的社会保障制度安排已成为社会保险制度设计的难点，这主要源于农民工的“流动性”特点。这种“流动性”不仅意味着农民工在不同企业、不同城市的流动，还包括在城乡之间不停的流动。我国关于农民工参加社会保险的制度安排比较模糊，仅有2006年国务院出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确规定“依法将农民工纳入工伤保险范围”和2011年7月1日开始实施的《社会保险法》规定“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”。在2012年全国社会保障资金审计中，我们发现对于农民工的参保问题上，不仅大量用工单位未替农民工缴纳5项职工社会保险，社保经办机构也未强制要求用工单位必须给农民工缴纳5项职工社会保险，农民工成为选择性参保和不完全参保的主要对象。这一方面是源于用工单位逃避社会责任的原因，一方面是由于社会保险的转移制度的缺失。社会保险的转移包括地区之间的转移和同一类型社会保险下的不同险种之间的转移。目前跨区转移存在手续繁琐、办理时间较长的不便捷的因素，同一类型社会保险下的不同险种之间的转移仍未出台可行的操作制度。
（二）医疗保险基金的过渡使用问题。社会医疗保险的建立是为了参保人在接受诊疗期间的医疗费用支出提供保障，医疗保险将个体身上由于疾病风险所致的经济损失分摊给所有受同样风险威胁的成员，用集中起来的医疗保险基金来补偿由疾病所带来的经济损失。在社会医疗保险市场存在三类主体：参保人、社会医疗保险机构和医疗机构（包括药店）。作为提供医药、医疗服务的机构，医疗机构出于自身利益的考虑，引发了社会医疗保险制度安排的难点问题：过渡医疗和骗取医疗保险。
所谓过渡医疗是指医疗机构或医务人员违背临床医学规范和伦理准则，不能为患者真正提高诊治价值，只是徒增医疗资源耗费的诊治行为。它是一种在治疗过程中，不恰当、不规范甚至不道德、脱离病人实际病情而进行的检查、治疗等医疗行为，大处方、分解住院、挂床住院等违规情况十分突出。过渡医疗的最终买单者就是医疗保险基金，这导致了大量的医疗保险基金浪费。此外，一些药店出于市场竞争或利益驱动，采用以物换药、套取卡中现金等违规行为也屡见不鲜。更有甚者，个别人员与医院或药店联手大量骗取医疗保险基金。虽然我国目前的医疗保险经办机构会已通过与医疗机构、药品经营单位签订服务协议，来规范其医疗服务行为。可是由于医疗市场的3个参与主体信息不对称，尤其是医疗保险经办机构获取的信息失真，过渡医疗和骗取医疗保险问题仍十分突出。
（三）社会保险基金的筹集问题。社会保险基金筹集是整个社会保险制度安排的起点，也是社会保险制度的基础。我国目前采用统账结合模式，其核心是引进了个人账户储存基金制的机理，积累基金建筑在个人账户的基础上，同时又保持了社会统筹互助调剂的机制。
这种模式下有两个对社会保险筹集产生重要影响的概念，且容易被忽略：一是社会平均工资问题。社会平均工资对社保缴费基数以及待遇申领等产生重要的影响，是反映民众社会生活水平、确定社保缴费及待遇计算的重要依据。社会平均工资定期由当地统计局发布，当地人力资源和社会保障部门会依据发布后的社会平均工资数据确定年度缴费基数上下限、工伤支付标准以及退休人员养老金标准等社保支付待遇。缴纳的社会保险资金有未来使用和不确定使用的特点，当这种费用超过负担能力，用人单位和职工就会倾向于不缴纳保险，社会平均工资的科学、准确是影响这种负担能力的重要因素。目前出于考核动力及测算制度的因素，当地统计部门发布的社会平均工资虚高现象严重，近年来尤为突出。二是本单位职工工资总额概念不清。本单位职工工资总额看似清楚实质概念不清。首先，本单位职工工资总额是指参保职工还是所有职工的工资总额不明确；其次，单位职工工资总额是指什么时点的工资总额不明确。这直接影响到用人单位缴纳的社会保险费用。
（四）社会保险基金的保值增值问题。在我国，广义的社会保险基金包括狭义的社会保险基金和全国社会保障基金。全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要和其他社会保障需要，其来源包括：中央财政预算拨款；中央财政拨入彩票公益金；国有股减持或转持划入资金或股权资产；经国务院批准的以其他方式筹集的资金；投资收益等。我国目前的社会保险投资运营制度安排存在以下问题：
一是狭义的社会保险基金投资运营制度不完善。根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》以及相关文件，明确了全国社会保障基金的投资方针和投资方向。但关于狭义的社会保险基金投资运营的专门制度存在缺失，对于到底由哪个部门、哪一级部门承担运营责任，以及运营的主要方针、投资方向等都不明确。此外，一些法规制度之间相互存在一定冲突。
二是目前的投资工具和投资方向单一导致社会保险基金发生实质性减值。现行制度安排对于狭义的社会保险基金投资仅限于国债和银行存款两种，这种严格的投资政策使得基金无法回避市场风险，难以避免通货膨胀和资金时间价值带来的冲击，基金获得的收益仍无法抵消通货膨胀造成的损失。
（五）社会保险基金的管理体制及会计核算问题。随着社会保障体制的发展，体系的不断完善，社会保险基金的征收、管理等方式已发生变化，但现行管理体制还存在以下不足。
一是多头管理存在负面效应。社会保险基金由多部门协同管理，税务部门筹措基金，基金公司对基金进行投资增值，财政部门设计基金与管理基金，劳动和社会保障部门支出基金，银行发放基金。社会保险基金填报的会计报表既有人事部门的社会保险会计报表，又有劳动和社会保障部门制定的企业社会保险会计报表，年终时还要填报财政部门的会计报表，会计核算麻烦。由于不能准确界定统筹级次经办部门和非统筹级次经办部门的核算责任和内容，各级经办部门核算内容重复，非统筹级次经办部门财务账与报表部分失真。
二是现行收付实现制的核算基础存在诸多不足。以收付实现制为基础，即以现金当期实际收付作为确认收支的依据，只能反映基金财务支出中以现金实际收支的部分，不能反映那些已发生但尚未收到或尚未用现金支付的部分。如，个人账户的应计利息、借入款项的利息等负债成为隐形债务，并未在社会保险基金的会计账务和报表中得到反映，只有在实际支付利息或归还本息时才支出。这导致社会保险基金的账务和会计报表无法全面准确反映社会保险基金的资产负债状况，既不能对基金进行准确的成本效益核算，又难以度量社保基金的保值增值，更不利于保障基金的安全。
（六）统筹层次低的问题。社会保险基金采取统筹方式。所谓统筹，就是在一定范围内对社会保险基金的来源和用途做出统一的规定、计划和安排，以发挥社会保险的功能。统筹范围表明社会保险的社会化程度和保障水平，具体包括四个方面：统筹的用人单位范围、统筹的劳动者范围、统筹的保险种类和项目、统筹的地域范围。我国目前的社会保险制度安排上，统筹层次仍然较低。一方面地域统筹范围是相对较低，5类基本保险基本只能达到市级统筹，虽然制度明确要求企业职工养老保险要达到省级统筹，但在实际操作中往往只是一个省级调剂金的统筹程度，没有达到真正的省级统筹。另一方面，用人单位范围和劳动者范围的统筹级次也有待提高。《社会保险法》虽然形式上将中华人民共和国境内的所有从业和非从业人员纳入社会保险统筹，但是对于公务员及参公管理人员的参保问题，《社会保险法》通过“由国务院规定”进行了回避。统筹层次过低，基金管理主体分散，使基金结余分散，影响了基金的存量规模，必然削弱基金运营的规模效益，不利于社会保险基金规模效益的实现。社会保险的大统筹也是社会保障制度安排的最终趋势，最终要做到各地一样、人人一样，既不是多轨也不是双轨。
二、审计对策
审计“免疫系统”理论告诉我们，审计监督的本质不仅仅是对国有财产的守卫，更重要的是要能够尽早地感受到风险，更早地揭示可能带来的危害，更快地抵御、查处这些风险和危害，及时建议政府或相应的职能部门，运用各种资源健全制度、合理安排制度，保护国家安全。从更好的发挥“免疫系统”审计理论出发，针对上述社会保险制度安排的难点和缺失问题，社会保险审计要开展有针对性的“免疫系统”审计。
（一）针对单一制度内容和具体重点制度安排社会保险专项审计或审计调查。在社会保险审计项目安排上，不宜经常安排审计内容和重点大而全的审计项目。审计单个项目内容多、重点多是我国审计目前的一个显著特点，这种类型的审计项目有当前的时代背景以及审计制度本身发展的传承，有其优点，但也存在局限性。为了能够充分发挥审计“免疫系统”功能，针对社会保险制度安排的难点和缺失问题，比较适宜安排对某一个单一事项或单一问题开展审计的专项审计项目。在项目计划安排上要有项目不在大小，重在解决问题的思路，从而充分发挥审计“免疫系统”功能。
（二）加大社会保险领域的专项效益审计。效益审计或者绩效审计目前来说仍未形成一个成熟的定义，一般来说它包括对某一事项或某一制度的经济性、效率性、效果性的审计和评价。对于社会保险审计来说，我们要强调两个方面的效益审计来应对社会保险制度安排的难点和缺失。一是加强对现行社会保险制度的效益审计。社会保险制度安排是与一定的经济发展水平相适应的，制度的发展和完善不能脱离现实的经济发展水平与历史发展路径，否则将难以发挥制度的最大效应。通过安排具体的社会保险制度的效益审计，尤其是针对某个单一的社会保险制度安排效益审计，在当前的经济发展水平下，对该制度进行调查研究，揭示当下制度安排的效益，从而客观反映当下制度的完善、合理及有效性。同时也从“免疫系统”审计理论出发，反映在经济发展水平的不同阶段，什么样的具体制度安排才是合理、有效的制度安排。二是加强对社会保险资金投资运营的绩效审计。这一效益审计既包括在当前投资运营制度安排下的保值增值效果的效益审计，也包括出于社会保险基金保值增值目的制度安排效益审计，两者相辅相成。
（三）进一步发挥审计查处大案要案的震慑作用。国家审计准则明确阐述，重大违法行为是指被审计单位和相关人员违反法律法规、涉及金额比较大、造成国家重大经济损失或者对社会造成重大不良影响的行为。审计中关注被审计对象重大违法行为，加大大案要案的查处力度，不仅是国家审计准则的明确要求，也是当前审计履行国家治理职能，发挥审计“免疫系统”功能的内在要求。在社会保险审计领域的审计项目也要加强对重大违法行为的审计力度，如针对过渡医疗和骗取医疗保险的事项，要从查处医疗保险领域的重大违法行为入手，通过重大案件的查处和披露，发挥审计对违法犯罪行为的震慑作用。
（四）培养社会保险审计专项性人才。审计发展的不断深入在未来将极大的受到“从业人员不专业、审计人员不懂行”的制约。所谓“从业人员不专业”是指面对审计发展的需求，审计人员在具体的审计项目中会针对被审计对象的业务提出革命性的制度变更需求，而被审计对象的大量从业人员在这一方面也并未储备能满足审计需求的专业知识，或者说大部分从业人员对这一需求没有考虑或是考虑不充分。而“审计人员不懂行”则指在审计队伍中也缺少这种能够在一定调查了解的基础上提出对某一制度安排的革命性变革建议的人才。一旦出现这种困境，审计要实现脱离合规、合法性审计的进一步深入发展将会遇到极大的阻力。因此，必须未雨绸缪，在审计人才队伍的培养上，要着眼于未来审计发展的方向培养专业性的人才。对于社会保险审计来说，就是要培养一支在社会保险领域的专业人才队伍。这样的专业队伍要能做到对某一专业领域的现状看的清，对这一领域的未来发展看的准。有了这样的审计专业人才队伍，具备了“只要审计人员能懂行，不怕从业人员不专业”，才能根本保证审计“免疫系统功能”得到有效的发挥。（许永池）
参考文献
[1]叶炜.强化西部地区社保基金审计监督的思考[J].财会研究,2008,(1).
[2]刘永泽,唐大鹏.社保基金偿付能力风险理论分析与实证检验[J].审计与经济研究,2012,(2) .
[3]苗连琦.“免疫系统”视角下社保基金审计探讨[J].财会通讯,2011,(1).
[4]审计署社会保障审计司.基于国家治理的社会保险基金审计研究[J].审计研究,2012,(1).
[5]姜维壮,梅阳.社会保障资金筹集••使用•运营[M ].北京:中国财政经济出版社,2004.
[6]谢乃煌.社会保险基金筹集制度的法律思考[J].江西金融职工大学学报,2007,(2).
[7]郑秉文,和春雷.社会保障分析导论[ M].北京:法律出版社,2001.
[8]赵伦钧,石金明.社会保险基金保值增值的探讨[J].中国集体经济,2010,(2).
[9]周伟,邓波.基于社会保险基金保值增值问题的思考[J].中国证券期货,2009,(9).
[10]梁君林,陈野.社会保障基金运行研究[M].北京:中国商业出版社,2002.
[11]吴春明.我国社保基金审计的困境与对策[J].财会通讯,2010,(16).
[12]彭继红.完善我国社会保险基金会计核算制度研究[J].中国市场,2011,(26)
[13]曾小昆.社保基金管理制度的局限与对策社保基金管理制度的局限与对策[J].中国人力资源社会保障,2010,(3).
[14]邓沛琦,黄菱子.论权责发生制在社会保险基金会计核算中的应用[J].当代经济,2010,(11).
关键词：社会保险基金 制度安排 审计
一、我国社会保险制度安排的一些难点、缺失
我国的社会保险制度从1951年开始，随着社会主义市场经济的发展，制度不断演进、变化、发展，但由于历史、经济发展水平等诸多因素的影响，我国目前的社会保险制度安排上还存在一些难点和缺失问题。
（一）农民的社会保障问题。社会保险具有保障人民生活基本需要，维护社会稳定，起到社会“安全网”和“稳定器”的作用，最起码要保障劳动者能够老有所养、病有钱医。在中国这个农业人口占大多数人口的国家，农民的社会保障问题无疑至关重要的。但在目前的社会保障制度安排上，农民的社会保障问题仍是一个难点。
一方面，农民的社会保险保障水平仍较低。目前我国专门针对农民的社会保险制度安排主要包括新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗制度、被征地农民社会保障制度等。首先，上述保险制度安排相对城镇职工保险保障水平来说还比较低。其次，新型农村社会养老保险尚处于试点阶段，还未在全国范围内展开，由于需要大量财政资金投入，短期内不可能实现全国覆盖。最后，上述保险制度在操作时均采用农民自愿参保原则，由于农民的社会保险意识不强，参保人数不理想。
另一方面，大量流动性农民工的社会保障问题成为目前社会保险制度安排难点。农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。但是，农民工的社会保障制度安排已成为社会保险制度设计的难点，这主要源于农民工的“流动性”特点。这种“流动性”不仅意味着农民工在不同企业、不同城市的流动，还包括在城乡之间不停的流动。我国关于农民工参加社会保险的制度安排比较模糊，仅有2006年国务院出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确规定“依法将农民工纳入工伤保险范围”和2011年7月1日开始实施的《社会保险法》规定“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”。在2012年全国社会保障资金审计中，我们发现对于农民工的参保问题上，不仅大量用工单位未替农民工缴纳5项职工社会保险，社保经办机构也未强制要求用工单位必须给农民工缴纳5项职工社会保险，农民工成为选择性参保和不完全参保的主要对象。这一方面是源于用工单位逃避社会责任的原因，一方面是由于社会保险的转移制度的缺失。社会保险的转移包括地区之间的转移和同一类型社会保险下的不同险种之间的转移。目前跨区转移存在手续繁琐、办理时间较长的不便捷的因素，同一类型社会保险下的不同险种之间的转移仍未出台可行的操作制度。
（二）医疗保险基金的过渡使用问题。社会医疗保险的建立是为了参保人在接受诊疗期间的医疗费用支出提供保障，医疗保险将个体身上由于疾病风险所致的经济损失分摊给所有受同样风险威胁的成员，用集中起来的医疗保险基金来补偿由疾病所带来的经济损失。在社会医疗保险市场存在三类主体：参保人、社会医疗保险机构和医疗机构（包括药店）。作为提供医药、医疗服务的机构，医疗机构出于自身利益的考虑，引发了社会医疗保险制度安排的难点问题：过渡医疗和骗取医疗保险。
所谓过渡医疗是指医疗机构或医务人员违背临床医学规范和伦理准则，不能为患者真正提高诊治价值，只是徒增医疗资源耗费的诊治行为。它是一种在治疗过程中，不恰当、不规范甚至不道德、脱离病人实际病情而进行的检查、治疗等医疗行为，大处方、分解住院、挂床住院等违规情况十分突出。过渡医疗的最终买单者就是医疗保险基金，这导致了大量的医疗保险基金浪费。此外，一些药店出于市场竞争或利益驱动，采用以物换药、套取卡中现金等违规行为也屡见不鲜。更有甚者，个别人员与医院或药店联手大量骗取医疗保险基金。虽然我国目前的医疗保险经办机构会已通过与医疗机构、药品经营单位签订服务协议，来规范其医疗服务行为。可是由于医疗市场的3个参与主体信息不对称，尤其是医疗保险经办机构获取的信息失真，过渡医疗和骗取医疗保险问题仍十分突出。
（三）社会保险基金的筹集问题。社会保险基金筹集是整个社会保险制度安排的起点，也是社会保险制度的基础。我国目前采用统账结合模式，其核心是引进了个人账户储存基金制的机理，积累基金建筑在个人账户的基础上，同时又保持了社会统筹互助调剂的机制。
这种模式下有两个对社会保险筹集产生重要影响的概念，且容易被忽略：一是社会平均工资问题。社会平均工资对社保缴费基数以及待遇申领等产生重要的影响，是反映民众社会生活水平、确定社保缴费及待遇计算的重要依据。社会平均工资定期由当地统计局发布，当地人力资源和社会保障部门会依据发布后的社会平均工资数据确定年度缴费基数上下限、工伤支付标准以及退休人员养老金标准等社保支付待遇。缴纳的社会保险资金有未来使用和不确定使用的特点，当这种费用超过负担能力，用人单位和职工就会倾向于不缴纳保险，社会平均工资的科学、准确是影响这种负担能力的重要因素。目前出于考核动力及测算制度的因素，当地统计部门发布的社会平均工资虚高现象严重，近年来尤为突出。二是本单位职工工资总额概念不清。本单位职工工资总额看似清楚实质概念不清。首先，本单位职工工资总额是指参保职工还是所有职工的工资总额不明确；其次，单位职工工资总额是指什么时点的工资总额不明确。这直接影响到用人单位缴纳的社会保险费用。
（四）社会保险基金的保值增值问题。在我国，广义的社会保险基金包括狭义的社会保险基金和全国社会保障基金。全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要和其他社会保障需要，其来源包括：中央财政预算拨款；中央财政拨入彩票公益金；国有股减持或转持划入资金或股权资产；经国务院批准的以其他方式筹集的资金；投资收益等。我国目前的社会保险投资运营制度安排存在以下问题：
一是狭义的社会保险基金投资运营制度不完善。根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》以及相关文件，明确了全国社会保障基金的投资方针和投资方向。但关于狭义的社会保险基金投资运营的专门制度存在缺失，对于到底由哪个部门、哪一级部门承担运营责任，以及运营的主要方针、投资方向等都不明确。此外，一些法规制度之间相互存在一定冲突。
二是目前的投资工具和投资方向单一导致社会保险基金发生实质性减值。现行制度安排对于狭义的社会保险基金投资仅限于国债和银行存款两种，这种严格的投资政策使得基金无法回避市场风险，难以避免通货膨胀和资金时间价值带来的冲击，基金获得的收益仍无法抵消通货膨胀造成的损失。
（五）社会保险基金的管理体制及会计核算问题。随着社会保障体制的发展，体系的不断完善，社会保险基金的征收、管理等方式已发生变化，但现行管理体制还存在以下不足。
一是多头管理存在负面效应。社会保险基金由多部门协同管理，税务部门筹措基金，基金公司对基金进行投资增值，财政部门设计基金与管理基金，劳动和社会保障部门支出基金，银行发放基金。社会保险基金填报的会计报表既有人事部门的社会保险会计报表，又有劳动和社会保障部门制定的企业社会保险会计报表，年终时还要填报财政部门的会计报表，会计核算麻烦。由于不能准确界定统筹级次经办部门和非统筹级次经办部门的核算责任和内容，各级经办部门核算内容重复，非统筹级次经办部门财务账与报表部分失真。
二是现行收付实现制的核算基础存在诸多不足。以收付实现制为基础，即以现金当期实际收付作为确认收支的依据，只能反映基金财务支出中以现金实际收支的部分，不能反映那些已发生但尚未收到或尚未用现金支付的部分。如，个人账户的应计利息、借入款项的利息等负债成为隐形债务，并未在社会保险基金的会计账务和报表中得到反映，只有在实际支付利息或归还本息时才支出。这导致社会保险基金的账务和会计报表无法全面准确反映社会保险基金的资产负债状况，既不能对基金进行准确的成本效益核算，又难以度量社保基金的保值增值，更不利于保障基金的安全。
（六）统筹层次低的问题。社会保险基金采取统筹方式。所谓统筹，就是在一定范围内对社会保险基金的来源和用途做出统一的规定、计划和安排，以发挥社会保险的功能。统筹范围表明社会保险的社会化程度和保障水平，具体包括四个方面：统筹的用人单位范围、统筹的劳动者范围、统筹的保险种类和项目、统筹的地域范围。我国目前的社会保险制度安排上，统筹层次仍然较低。一方面地域统筹范围是相对较低，5类基本保险基本只能达到市级统筹，虽然制度明确要求企业职工养老保险要达到省级统筹，但在实际操作中往往只是一个省级调剂金的统筹程度，没有达到真正的省级统筹。另一方面，用人单位范围和劳动者范围的统筹级次也有待提高。《社会保险法》虽然形式上将中华人民共和国境内的所有从业和非从业人员纳入社会保险统筹，但是对于公务员及参公管理人员的参保问题，《社会保险法》通过“由国务院规定”进行了回避。统筹层次过低，基金管理主体分散，使基金结余分散，影响了基金的存量规模，必然削弱基金运营的规模效益，不利于社会保险基金规模效益的实现。社会保险的大统筹也是社会保障制度安排的最终趋势，最终要做到各地一样、人人一样，既不是多轨也不是双轨。
二、审计对策
审计“免疫系统”理论告诉我们，审计监督的本质不仅仅是对国有财产的守卫，更重要的是要能够尽早地感受到风险，更早地揭示可能带来的危害，更快地抵御、查处这些风险和危害，及时建议政府或相应的职能部门，运用各种资源健全制度、合理安排制度，保护国家安全。从更好的发挥“免疫系统”审计理论出发，针对上述社会保险制度安排的难点和缺失问题，社会保险审计要开展有针对性的“免疫系统”审计。
（一）针对单一制度内容和具体重点制度安排社会保险专项审计或审计调查。在社会保险审计项目安排上，不宜经常安排审计内容和重点大而全的审计项目。审计单个项目内容多、重点多是我国审计目前的一个显著特点，这种类型的审计项目有当前的时代背景以及审计制度本身发展的传承，有其优点，但也存在局限性。为了能够充分发挥审计“免疫系统”功能，针对社会保险制度安排的难点和缺失问题，比较适宜安排对某一个单一事项或单一问题开展审计的专项审计项目。在项目计划安排上要有项目不在大小，重在解决问题的思路，从而充分发挥审计“免疫系统”功能。
（二）加大社会保险领域的专项效益审计。效益审计或者绩效审计目前来说仍未形成一个成熟的定义，一般来说它包括对某一事项或某一制度的经济性、效率性、效果性的审计和评价。对于社会保险审计来说，我们要强调两个方面的效益审计来应对社会保险制度安排的难点和缺失。一是加强对现行社会保险制度的效益审计。社会保险制度安排是与一定的经济发展水平相适应的，制度的发展和完善不能脱离现实的经济发展水平与历史发展路径，否则将难以发挥制度的最大效应。通过安排具体的社会保险制度的效益审计，尤其是针对某个单一的社会保险制度安排效益审计，在当前的经济发展水平下，对该制度进行调查研究，揭示当下制度安排的效益，从而客观反映当下制度的完善、合理及有效性。同时也从“免疫系统”审计理论出发，反映在经济发展水平的不同阶段，什么样的具体制度安排才是合理、有效的制度安排。二是加强对社会保险资金投资运营的绩效审计。这一效益审计既包括在当前投资运营制度安排下的保值增值效果的效益审计，也包括出于社会保险基金保值增值目的制度安排效益审计，两者相辅相成。
（三）进一步发挥审计查处大案要案的震慑作用。国家审计准则明确阐述，重大违法行为是指被审计单位和相关人员违反法律法规、涉及金额比较大、造成国家重大经济损失或者对社会造成重大不良影响的行为。审计中关注被审计对象重大违法行为，加大大案要案的查处力度，不仅是国家审计准则的明确要求，也是当前审计履行国家治理职能，发挥审计“免疫系统”功能的内在要求。在社会保险审计领域的审计项目也要加强对重大违法行为的审计力度，如针对过渡医疗和骗取医疗保险的事项，要从查处医疗保险领域的重大违法行为入手，通过重大案件的查处和披露，发挥审计对违法犯罪行为的震慑作用。
（四）培养社会保险审计专项性人才。审计发展的不断深入在未来将极大的受到“从业人员不专业、审计人员不懂行”的制约。所谓“从业人员不专业”是指面对审计发展的需求，审计人员在具体的审计项目中会针对被审计对象的业务提出革命性的制度变更需求，而被审计对象的大量从业人员在这一方面也并未储备能满足审计需求的专业知识，或者说大部分从业人员对这一需求没有考虑或是考虑不充分。而“审计人员不懂行”则指在审计队伍中也缺少这种能够在一定调查了解的基础上提出对某一制度安排的革命性变革建议的人才。一旦出现这种困境，审计要实现脱离合规、合法性审计的进一步深入发展将会遇到极大的阻力。因此，必须未雨绸缪，在审计人才队伍的培养上，要着眼于未来审计发展的方向培养专业性的人才。对于社会保险审计来说，就是要培养一支在社会保险领域的专业人才队伍。这样的专业队伍要能做到对某一专业领域的现状看的清，对这一领域的未来发展看的准。有了这样的审计专业人才队伍，具备了“只要审计人员能懂行，不怕从业人员不专业”，才能根本保证审计“免疫系统功能”得到有效的发挥。（许永池）
参考文献
[1]叶炜.强化西部地区社保基金审计监督的思考[J].财会研究,2008,(1).
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[4]审计署社会保障审计司.基于国家治理的社会保险基金审计研究[J].审计研究,2012,(1).
[5]姜维壮,梅阳.社会保障资金筹集••使用•运营[M ].北京:中国财政经济出版社,2004.
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[7]郑秉文,和春雷.社会保障分析导论[ M].北京:法律出版社,2001.
[8]赵伦钧,石金明.社会保险基金保值增值的探讨[J].中国集体经济,2010,(2).
[9]周伟,邓波.基于社会保险基金保值增值问题的思考[J].中国证券期货,2009,(9).
[10]梁君林,陈野.社会保障基金运行研究[M].北京:中国商业出版社,2002.
[11]吴春明.我国社保基金审计的困境与对策[J].财会通讯,2010,(16).
[12]彭继红.完善我国社会保险基金会计核算制度研究[J].中国市场,2011,(26)
[13]曾小昆.社保基金管理制度的局限与对策社保基金管理制度的局限与对策[J].中国人力资源社会保障,2010,(3).
[14]邓沛琦,黄菱子.论权责发生制在社会保险基金会计核算中的应用[J].当代经济,2010,(11).
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