国家建设项目施工管理审计重点探讨
许永池(审计署昆明办)
【发布时间:2012年07月13日】
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    摘要:本文从国家建设项目的概念入手,介绍了国家建设项目的类别和涉及的主体,重点以国家建设项目开工手续、国家建设项目的投标活动、国家建设项目的施工组织环节等三方面的规范管理为基础,探讨了国家建设项目施工管理的重要内容。
    关键词:国家建设项目;施工管理;审计
    
    一、国家建设项目的含义

    (一)建设项目的含义:通常所谓的建设项目是指根据总体设计,由一个或多个有内在联系的单项工程组成,经济上统一核算,实行统一管理的建设工程。

    (二)国家建设项目的含义:国家建设项目通常是指以国有资产投资或融资为主的建设项目,包括国家基本建设项目和技术改造项目。

    二、国家项目建设的类别

    
国有资产投资或融资为主,是指国有资产投资占全部投资额半数以上,或者实质上拥有项目建设和运营控制权,具体来说主要包括以下几类:

    (一)各级财政用预算资金(含预算内投资资金、各类专项建设基金)建设的项目,即政府直接投资项目。
    (二)以政府信用为基础的各项国内借款(包括政策性银行贷款、国有商业银行贷款及各种建设债券)及借用国际金融组织、外国政府贷款等建设的项目,即政府信用投资项目。
    (三)关系社会公共利益、公共安全的基础设施和公用事业项目,如交通基础设施、城市公用事业设施项目,即政府基础投资项目。
    (四)各级国有企业为开展生产经营活动投资建设的项目,即国企投资项目。

    三、国家建设项目涉及的主体

    (一)项目建设法人,即建设单位。
    (二)项目勘察设计机构,即设计单位。
    (三)项目建设具体施工建设单位,及施工单位。
    (四)项目建设监理单位。
    (五)项目建设材料设备供应单位,即供应商。

    四、国家建设项目施工管理审计重点关注的事项

    (一)国家建设项目的开工手续对施工管理的影响的审计。2004年,国家投融资体制改革以来,国家建设项目根据审批机制主要分审批制项目、核准制项目、备案制项目,相应项目的手续也略有不同。由于开工手续责任主体主要是项目建设单位,所以在审计中要关注施工单位组成的项目经理部在接收新的施工任务时,是否已充分评估建设单位项目开工手续的完备性、给项目施工带来的风险和制定风险出现时相应的应对措施。

    (二)国家建设项目施工投标审计。目前对于施工单位来说,主要采取两种模式来参与国家建设项目的投标:施工单位法人统一进行投标,中标后在系统内施工队伍进行统一分配;施工单位施工部门自身进行投标,中标后组织具体施工。简单的说一种模式就是找活的和干活的是两套人马,另一种模式就是找活的和干活的是一套人马。上述无论哪种模式,在审计中,要关注施工单位在参与项目建设投标时,是否严格按照国家法规的规定参与投标,是否与其他投标人相互串通投标报价,是否排挤其他投标人的公平竞争,是否损害招标人或者其他投标人的合法权益;是否以低于成本的报价竞标,是否以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假,骗取中标。

    (三)国家建设项目的施工组织审计。

    1.对项目经理部的定位进行审计。施工企业整体与项目经理部的功能是不同的。项目经理部应该是成本中心,而企业则应该是利润中心。项目经理部本是由企业(总公司)授权承担施工任务,并代表公司履行合同责任的一个部门。按照现代企业制度产权明晰、所有权与经营权分离、职责明确的要求,项目经理要管理一个项目也就意味着项目经理获得了与之相应的人、财、物等资源的支配权和施工中的决策权。按权限,项目经理部应该只对授权的具体工程项目生产的成本和费用负责, 它不应有对外经营权和投资权。项目经理部的定位应该是一次性授权管理、一次性临时组织、一次性成本中心,项目施工组织的指挥中心项目;经理部的利益目标就是成本控制,要以追求成本最小化为根本目标。审计中,要通过审核项目经理部的定位关注可能出现的重大问题。

    2.施工组织执行施工设计、环评批复、用地批复审计。按照施工设计来组织项目施工是保证项目支出的必要性、合理性和有回报的大前提。对于确实由于设计深度不够带来的施工变更,按照规定,也要严格按照相关程序、要件来组织,不要随意变更。特别是对已完工的项目,不能随意更改变动。审计要关注由于施工单位随意变更设计带来的重大工程投资及损失浪费。
    项目施工要严格按照环评批复组织施工,特别是在环境敏感区域的组织施工,如各级环境保护区、各级风景名胜区、水源地等。关注施工影响保护区、名胜区的环境,污染饮用水源,导致水土流失等情况。
    项目施工要严格按照批复的用地范围开展施工,特别是项目施工临时用地。审计要关注是否存在超批复用地范围施工的问题,关注项目施工使用临时用地时是否按规定取得审批手续;是否按批准的范围使用土地;是否按批准的期限使用土地;是否及时缴纳复垦保证金。

    3.合同管理规范审计。项目合同管理制度是项目建设管理中的一项重要制度,在项目合同管理中往往会出现以下问题:忽视合同签订工作,合同法律意识淡薄。合同签订前不认真研究合同条款,为了省事,将合同的草拟权拱手让给承包商,使得让人牵着鼻子走;合同文件的内容相互矛盾,为以后工程的结算漫天要价埋下伏笔;合同内容过于简单,条款不全、内容不详细,文字表述不准确,从而给承包商留下了钻孔子的余地;口头协议代替书面协议,尤其是小工程或零星工程,导致结算分歧严重;对合同中必须签订的条款,故意不签、少签,为结算纠纷埋下伏笔,甚至在合同中订立严重侵害国有利益的条款;在合同范围外以补充合同的形式再次订立与主合同相背离的协议或签证,从而混淆工程结算的依据;合同订立违反必经程序。表现在合同价款的确定无依据或不是一个固定的数额,在合同中约定以预算价作为合同价款,但预算作出的时间在合同后面;不按中标价签订合同;以材料价格上涨等原因在中标价的基础上增加工程价款,并写入合同中;曲解合同条款,违规结算。
    审计中,要关注项目部是否实行统一规范的管理,并制定一套行之有效的合同管理制度。在合同执行中是否及时收集、反馈项目在合同执行过程中的新情况、新问题, 以利于改进项目管理工作。是否对所有已经签订且正在履行的合同进行日常审查。项目部与外单位或个人的买卖、供用水电气热、借贷款、租赁、融资租赁、承揽、建设工程、运输、技术、保管、仓储、委托等事项,是否签订正式的合同,是否存在口头形式的约定。在合同履行过程中,是否严格按照合同的有关条款进行处理,是否存在随意或变相更改情况。

    4.工程成本审计。项目经理部的明确定位是成本中心,成本控制理所当然的是项目经理部重中之重的工作,也是审计的重点。工程施工项目成本管理是对工程项目施工过程中运用一定的管理和技术方法,对工程施工所耗费的人、财和物进行规划、组织、实施、控制、跟踪、分析和考核,及时改善将要出现和已经出现的预算超标现象,把各项工程施工费用控制在成本管理目标范围之内,从而保证工程施工成本目标实现的一个系统过程。项目经理部要在保证工程质量和进度的前提下,追求项目成本最小化。
    审计要关注,项目经理部要在组建之后是否着手组织对整个项目施工成本进行总体预算分析,设定目标成本,并严格控制执行;在整个项目实施过程中是否实时跟踪、分析目标成本,并根据实际情况对预算目标成本进行更新。重点审计项目实施阶段的成本。
    项目实施阶段的成本是整个项目成本控制的关键和核心环节,同一项目施工阶段由于投入的工、料、机费用的资源组合不同,施工成本也就不相同,寻求成本最低的资源组合是项目实施阶段的重中之重。在项目施工阶段要重点审计项目建设的三大费用:人工成本、施工材料成本、施工机械、设备成本。
    在人工成本审计中,要关注管理人员和工程直接人工成本的真实性及效益性。在施工材料成本审计中,要重点关注,制度、管理不规范导致的重大材料浪费、虚报冒领及偷工减料。在施工机械、设备成本审计中,要重点关注机械、设备投入的真实性,施工现场机械、设备的管理等。

    5.工程转分包审计。对于工程转分包审计,重点关注以下问题:一是是否向他人转让中标项目,是否将中标项目肢解后分别向他人转让。二是对合规化分包项目的控制、管理。按照规定,对中标项目的部分非主体、非关键性工作分包给他人完成,可以按照合同约定或者经招标人同意,分包给具备相应的资格条件的承包人。审计主要关注,在分包中是否规范、合理,重点是关注虚假分包。三是分包工程控制管理审计。关注在选取分包对象时是否选择有相应资质和经验和有一定技术、资金、设备实力,是否是“重合同、守信用”的分包方;对分包方主要技术管理人员是否明确严格要求,并与经济利益挂钩;在施工过程中是否及时检查考核,并要求承包方及时整改;如若是建设单位直接指定的分包方,是否通过相关备忘录、协议、合同等有效形式执行。同时要关注是否存在分包单位以项目经理部或企业的名义到外部采购材料、设备,是否向分包单位出具没有填写任何用途的单位证明和盖有本单位印章的空白信笺。特别需要注意的是低价中标高价分包的审计。

    6.项目建设资金的规范管理。一是账户统一管理,资金集中支付。一个工程项目只开一个银行账户,项目所有资金都集中统一支付,既缓解了资金紧张的局面,提高了资金的使用效率,也有利于监控资金的使用和进行成本的控制。二是加大对项目资金监控力度。对资金的审批使用权不能过于集中,尤其是大额资金支付业务应实行集体决策审批或联签制度。三是要重视基础工作。工程日志、各种台账等内业资料、变更设计的资料是否齐备、报批程序是否及时,会在很大程度上影响业主工程款的拨付;历史遗留的老账、呆账应及时进行清理,避免新的呆坏账的发生,保证资金的安全和流动的通畅。四是要推行资金滚动预算。五是坚决控制资金外投、外借及对项目随意垫资。要通过规范统一项目授权管理的内容、权力和责任,通过控制为主的各种手段达到管理增效的目的。从而有效地遏制那些项目不顾经营风险和资金风险,乱接工程、乱垫资、乱担保、乱承诺、乱赊帐的现象。

    7. 农民工权益保障规范审计。农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。农民工对我国现代化建设作出了重大贡献,主要分布在国民经济各个行业,在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中已占从业人员半数以上,是推动我国经济社会发展的重要力量。施工企业的主要用工来源就是农民工,审计中要对施工单位保障农民工权益进行重点关注。一是要关注是否及时、足额发放农民工的工资。二是关注是否按照国家规定政策为农民工缴纳五项社会保险。(许永池)

    参考文献
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