浅谈经济责任审计的难点及对策
杨栋（审计署上海办）
经济责任审计是审计部门根据干部管理、监督工作的需要，依据国家法律法规和有关政策规定，对领导干部任职期间的财务收支、重大经济决策、内部控制执行、个人经济责任等情况进行全面的审查和评价。分析领导干部的工作业绩和成效，正确评价其是否履行了相应的经济责任。它是解除领导干部受托责任的重要机制，也是组织部门考核、任免、选任领导干部的重要参考依据。经济责任审计使审计监督与组织监督、纪律监督有机结合，有利于整治领导干部违法乱纪和贪污腐败，促进领导干部勤政廉政，并为科学合理考察、选拔和任用干部提供依据。经过近十年的快速发展，我国经济责任审计取得了比较显著的成绩，目前已进入全面推进、稳步发展的阶段，但由于起步较晚、经验不足，经济责任审计尚有许多规律性的东西未被完全认识和准确把握，存在不少问题和难点。
一、有关部门之间配合深度不够，未建立联合审计制度
领导干部的经济责任审计是一项复杂的综合性工作，涉及许多下属部门和单位，各相关部门只有全力配合，才能促进经济责任审计工作有条不紊地开展。相关下属部门和单位在配合审计人员的问题上，对领导干部成绩性的决策和成果，会给予积极配合，而对于领导干部决策失误的问题，可能就避而不谈。
配合经济责任审计是新时期党风廉政建设和组织建设的一项重要工作，纪检、监察、组织、财政和审计部门要在工作中加强协调配合、形成合力，确保经济责任审计工作的顺利开展。地方党委、政府要成立经济责任审计领导小组，领导小组经常听取对经济责任审计的情况汇报，及时解决经济责任审计工作中遇到的困难。对审计暴露出来的问题进行重点整治，对群众反映突出的问题进行整改纠正，将审计结果向群众公布，接受人民审查和监督。
同时，有必要建立经济责任联合审计制度。对经济责任审计，组织人事、纪检监察、审计几个部门同时进行，但有明确的分工：各级党政主要领导应进一步统一思想，切实加强对经济责任审计的组织领导，提高广大干部认真接受经济责任审计的主动性和自觉性；组织部门作为干部经济责任审计的牵头单位，提前向审计部门提供待审计对象名单，同时向有关部门和单位提出要求，确保提供资料的真实和完整。合理安排免、审、任的时间差，为审计部门开展工作创造良好的外部环境，提供强有力的组织保障；纪检监察部门应向审计机关提供被审计对象的有关情况，及时调查处理审计移交的有关问题；审计部门负责制定并组织实施审计方案，检查会计凭证、账簿、报表等会计资料，对审计结果作出正确评价。这样可以有效地发挥各部门的优势，将审计监督和干部管理及纪律监督有机地结合起来，分工明确、各司其职、各尽其责、各有侧重，找准工作的切入点，确保审计成果的科学有效利用和切实提高经济责任审计的工作质量。
二、时间紧、任务重、人员少，难以保证审计质量
经济责任审计是一项时间跨度长、工作量大、任务重的综合性审计工作。这不仅需要充裕的时间，而且需要配置相当的审计人员。而目前的现状是审计时间紧、审计人员少、压力大。随着这项工作的全面深入开展，审计力量不足、时间紧与审计任务重的矛盾会更加突出。难以在规定时间内实现对审计项目的深审透审，也难以保证审计工作的质量，同时，也很容易造成审计质量下降。
解决这一矛盾可采取以下方式：(1)委托社会审计组织实施审计。将一部分任务交由社会审计组织去完成，并加强审计质量的监督，注意利用其审计成果，以发挥审计组织的整体合力，缓解审计任务重与力量不足的矛盾。(2)将经济责任审计纳入年度审计计划之中，定期进行领导干部经济责任审计，有效避免因集中、临时审计带来的审计质量不高的问题。(3)建立领导干部经济责任审计档案，当组织部门委托对其任职期内经济责任进行审计时，就可以借用以前年度的审计成果，节省了审计时间。特别是对任职时间较长的领导干部进行经济责任审计时，只把在职期间尚未审计的这段时间再审计一遍，解决了任务量大的矛盾。(4)经济责任审计在一定意义上讲是个系统工程，纪检、组织、监察、人事、审计等部门，需要加强协调，密切配合。审计部门与相关部门之间要形成案件线索的充分共享，这样才能在苦干中实现巧干。
三、“先离后审”、“先任后审”的审计方法影响了审计监督职能的发挥
经济责任审计不能单纯理解为领导干部离任时一次性审计，应在领导干部任职期间定期进行审计。在实际工作中，“先离后审”、“先任后审”的现象却普遍存在，这给审计工作带来了诸多不利影响：(1)审计成果利用、转化严重滞后。审计成果利用是领导干部任期经济责任审计的生命线，如果审而不用，就等于没审，达不到审计工作应达到的目的。目前的领导干部任期经济责任审计都在离任之时，都是先“放行”再审计，用人与审计脱节，即使审计有问题，也难以再追究当事人的责任。审计成果转化的严重滞后现象，削弱了审计监督职能，直接影响了任期经济责任审计在领导干部离任时应有作用。(2)损害了审计的权威性。给人们造成一种审计不过是“走过场”、“马后炮”的印象。(3)挫伤了审计人员的积极性。导致了审计目的模糊，审计作用弱化，使审计人员的积极性和工作责任心受到影响。尤其是对已升任人员的审计。给审计人员带来了无形的压力。以致影响审计评价的客观公正。(4)增加了审计工作的难度，一是向已离任当事人了解情况比较困难，二是容易引起“新官不理旧账”的不良现象，导致单位的各种经济问题日积月累，难以解决。
因此，有必要将监督关口前移，把离任审计的“一次性”监督，变成任中审计的“经常性”监督，从源头上预防和治理腐败，实现审计监督的连续性。同时，还要改进审计方法，推行任中审计制，把经济责任审计工作从以离任审计为主逐步转移到以任中审计为主。通过任中审计把所有的部门领导纳入审计监督之中，可以有较充足的时间把领导交办和群众关心的问题审全、审深、审透。
缓解经济责任审计时间紧、任务重、审计压力大的矛盾：可以较好地解决单纯离任审计存在的“马后炮”问题；可以做到“一次审计，成果共享”，既提高审计工作效率，又达到了审计内容上的相互完善，使审计深度和广度有较大的突破；可以及早规范被审计单位的财务行为，完善内部财务管理制度。促进依法行政，依法理财，增收节支。坚持任中审计制度，实现经济责任审计与经常审计相结合，有利于领导干部本人及时发现和纠正问题，有利于对领导干部的连续性监督，有利于提高审计质量，同时也能充分发挥审计工作在经济运行中的保驾护航作用。
四、审计评价缺少统一的标准和办法，加大了经济责任审计风险
审计评价是经济责任审计的核心，正确、客观的审计评价能够有效地规避审计风险。由于目前审计评价缺少统一的评价标准和办法，或一些评价标准和办法与实际相差较远，评价什么、怎么评价没有明确要求和切实可行的操作规定，对如何分清直接责任与间接责任、主要责任与次要责任、单位的集体责任与领导干部的个人责任，也没有具体的理论依据和操作标准，审计定性难。因此，不同的审计组织或不同的审计人员面临同样的问题，可能会作出不同的评价。这就加大了审计的难度。影响了审计结果的客观公正性，如何提高审计质量，规避审计风险，成为经济责任审计过程中的一个重要问题。
经济责任审计是对领导干部所做的工作进行客观、及时、公正的评价，为决策者和人事部门提供一个准确、真实的考核依据，因此，当务之急是尽快出台领导干部经济责任审计的评价标准，建立科学的评价指标体系。
首先，明确审计评价内容。经济责任审计评价的内容一般包括：财务收支审计的真实性、合规性；经营成果、经营活动的合法性、合规性；内部控制制度的健全性、有效性；与经营目标责任制有关的经济指标完成情况；遵守国家财经法纪、廉洁自律情况；领导干部应负有的主管责任和直接责任。
其次，合理确定评价指标。任何评价都有高有低、有优有劣，这就涉及一个评价标准，有了标准，结论才能恰当。为了规范操作，就必须统一尺度、合理确定评价指标。经济责任审计评价指标可分为共性指标和个性指标。共性指标适用于评价任何一个领导干部，个性指标仅适用于评价部分领导干部，因此。对领导干部进行审计评价一定要从实际出发，根据审计对象的不同及其所在部门的性质及其经济活动的特点，确定不同的评价指标体系。在审计评价过程中注意指标数量不宜过多、过繁，可选择最能客观、准确地反映领导干部经营业绩。与完成经济责任目标有关的指标作为评价指标，不宜用一套固定不变的指标体系模式评价不同企业领导人员的经济责任。
再次，制定审计评价原则。经济责任审计评价应遵照“客观性、全面性、历史性”原则，以审后的数字指标、审计事实、审计结果来做评价，全面看待被审计对象的功过是非，做到成绩要说全、问题要找准。评价时语言应规范、标准，力求量化、全面、直观、明确。对与财务收支及其有关经济活动无直接关系的行为和责任，不是任期内发生的经济责任，审计工作未涉及的事项或证据不足、性质不明、评价依据或评价标准不明确的事项不做评价。评价时注意区分是责任者任期前还是任期内的责任，责任者的直接责任还是间接责任，主观原因还是客观原因造成的经济责任，职责范围内还是范围外的责任等等。
最后，采用适当的评价方法。评价时要保持谨慎的态度，依据可靠数据和客观事实，采用量化指标与定性评价相结合的方法给予评价。在审计评价中对资产、负债和损益的情况，把单位实现的数据与一系列考核指标相比较。用量化指标来说明经济运行情况；对明显违反财经法规的行为，应对照有关法规、政策。以定量的数据指标及审计证据为依据给予定性评价，提出恰如其分的任期经济责任审计综合评价意见。
五、审计机构并未完全具有独立性，审计工作难深入
独立性是审计工作的灵魂，然而在现行的双重领导体制下，审计部门负责人由本级任免，这样的体制造成审计独立性不强。被审计对象作为领导干部，不可避免地牵涉到上上下下、方方面面的复杂关系。或者一些审计人员屈从于领导干部的权威，淡忘了职业道德；或者审计前就将审计结果定下调子，对审计中查出的问题，上下左右的说情者或明说或暗示，或直接讲情或间接施压。如此“走过场”的审计造成审计工作难深入、难取证。对发现的问题难以充分披露、客观评价，导致审计结论失真。在一定程度上丧失了审计的监督功能。
为此，应当建立起相对独立的经济责任审计机构。并赋予其相应的行政监督权。实现经济监督与行政监督的有机结合，使经济责任审计成为一项权责对等、机制平衡的经济监督形式，开展真正意义上的经济责任审计。真正发挥经济责任审计的职能，为组织人事部门考核任用干部提供量化的参考依据，能有效地解决目前审计查账、纪检监察追究责任相分离的格局，避免案件移交后纪检监察部门重复查账问题。
在今后的工作中，为更好地开展经济责任审计，实现审计监督与服务职能，应在加强审计质量的监督指导、审计评价及审计结果的运用、发挥审计组织的整体合力、缓解审计任务重与力量不足的矛盾等方面做更深的探讨，建立和完善经济责任审计的相关法规制度，规范运作，以促进经济责任审计工作进一步健康发展。
结语
经济责任审计正逐渐成为各级审计机关的重头戏，对维护社会经济秩序、规范领导干部经济行为，促进领导干部勤政廉政具有十分显著的作用，我们应突出审计重点，提高审计效率，从机制上和源头上预防和治理腐败，同时加强主动监督，以适应日益发展的经济责任审计的需要。（杨栋）
参考文献
［1］李凤鸣,时现.经济责任审计［M］.北京大学出版社,2001.
［2］刘世林,方伟明.经济责任审计理论与实务［M］.中国时代经济出版社，2006.
［3］李金华.审计理论研究[M].北京：中国审计出版社,2001.
［4］成荣生.经济责任审计工作的几点思考［J］.中国审计,2005（3）.
［5］吴昊洋,刘静.经济责任审计实务探讨［J］.财会月刊，2009（26）.
［6］简燕玲,辛旭.经济责任审计有关问题的探讨[J].审计研究,2006,(1).
一、有关部门之间配合深度不够，未建立联合审计制度
领导干部的经济责任审计是一项复杂的综合性工作，涉及许多下属部门和单位，各相关部门只有全力配合，才能促进经济责任审计工作有条不紊地开展。相关下属部门和单位在配合审计人员的问题上，对领导干部成绩性的决策和成果，会给予积极配合，而对于领导干部决策失误的问题，可能就避而不谈。
配合经济责任审计是新时期党风廉政建设和组织建设的一项重要工作，纪检、监察、组织、财政和审计部门要在工作中加强协调配合、形成合力，确保经济责任审计工作的顺利开展。地方党委、政府要成立经济责任审计领导小组，领导小组经常听取对经济责任审计的情况汇报，及时解决经济责任审计工作中遇到的困难。对审计暴露出来的问题进行重点整治，对群众反映突出的问题进行整改纠正，将审计结果向群众公布，接受人民审查和监督。
同时，有必要建立经济责任联合审计制度。对经济责任审计，组织人事、纪检监察、审计几个部门同时进行，但有明确的分工：各级党政主要领导应进一步统一思想，切实加强对经济责任审计的组织领导，提高广大干部认真接受经济责任审计的主动性和自觉性；组织部门作为干部经济责任审计的牵头单位，提前向审计部门提供待审计对象名单，同时向有关部门和单位提出要求，确保提供资料的真实和完整。合理安排免、审、任的时间差，为审计部门开展工作创造良好的外部环境，提供强有力的组织保障；纪检监察部门应向审计机关提供被审计对象的有关情况，及时调查处理审计移交的有关问题；审计部门负责制定并组织实施审计方案，检查会计凭证、账簿、报表等会计资料，对审计结果作出正确评价。这样可以有效地发挥各部门的优势，将审计监督和干部管理及纪律监督有机地结合起来，分工明确、各司其职、各尽其责、各有侧重，找准工作的切入点，确保审计成果的科学有效利用和切实提高经济责任审计的工作质量。
二、时间紧、任务重、人员少，难以保证审计质量
经济责任审计是一项时间跨度长、工作量大、任务重的综合性审计工作。这不仅需要充裕的时间，而且需要配置相当的审计人员。而目前的现状是审计时间紧、审计人员少、压力大。随着这项工作的全面深入开展，审计力量不足、时间紧与审计任务重的矛盾会更加突出。难以在规定时间内实现对审计项目的深审透审，也难以保证审计工作的质量，同时，也很容易造成审计质量下降。
解决这一矛盾可采取以下方式：(1)委托社会审计组织实施审计。将一部分任务交由社会审计组织去完成，并加强审计质量的监督，注意利用其审计成果，以发挥审计组织的整体合力，缓解审计任务重与力量不足的矛盾。(2)将经济责任审计纳入年度审计计划之中，定期进行领导干部经济责任审计，有效避免因集中、临时审计带来的审计质量不高的问题。(3)建立领导干部经济责任审计档案，当组织部门委托对其任职期内经济责任进行审计时，就可以借用以前年度的审计成果，节省了审计时间。特别是对任职时间较长的领导干部进行经济责任审计时，只把在职期间尚未审计的这段时间再审计一遍，解决了任务量大的矛盾。(4)经济责任审计在一定意义上讲是个系统工程，纪检、组织、监察、人事、审计等部门，需要加强协调，密切配合。审计部门与相关部门之间要形成案件线索的充分共享，这样才能在苦干中实现巧干。
三、“先离后审”、“先任后审”的审计方法影响了审计监督职能的发挥
经济责任审计不能单纯理解为领导干部离任时一次性审计，应在领导干部任职期间定期进行审计。在实际工作中，“先离后审”、“先任后审”的现象却普遍存在，这给审计工作带来了诸多不利影响：(1)审计成果利用、转化严重滞后。审计成果利用是领导干部任期经济责任审计的生命线，如果审而不用，就等于没审，达不到审计工作应达到的目的。目前的领导干部任期经济责任审计都在离任之时，都是先“放行”再审计，用人与审计脱节，即使审计有问题，也难以再追究当事人的责任。审计成果转化的严重滞后现象，削弱了审计监督职能，直接影响了任期经济责任审计在领导干部离任时应有作用。(2)损害了审计的权威性。给人们造成一种审计不过是“走过场”、“马后炮”的印象。(3)挫伤了审计人员的积极性。导致了审计目的模糊，审计作用弱化，使审计人员的积极性和工作责任心受到影响。尤其是对已升任人员的审计。给审计人员带来了无形的压力。以致影响审计评价的客观公正。(4)增加了审计工作的难度，一是向已离任当事人了解情况比较困难，二是容易引起“新官不理旧账”的不良现象，导致单位的各种经济问题日积月累，难以解决。
因此，有必要将监督关口前移，把离任审计的“一次性”监督，变成任中审计的“经常性”监督，从源头上预防和治理腐败，实现审计监督的连续性。同时，还要改进审计方法，推行任中审计制，把经济责任审计工作从以离任审计为主逐步转移到以任中审计为主。通过任中审计把所有的部门领导纳入审计监督之中，可以有较充足的时间把领导交办和群众关心的问题审全、审深、审透。
缓解经济责任审计时间紧、任务重、审计压力大的矛盾：可以较好地解决单纯离任审计存在的“马后炮”问题；可以做到“一次审计，成果共享”，既提高审计工作效率，又达到了审计内容上的相互完善，使审计深度和广度有较大的突破；可以及早规范被审计单位的财务行为，完善内部财务管理制度。促进依法行政，依法理财，增收节支。坚持任中审计制度，实现经济责任审计与经常审计相结合，有利于领导干部本人及时发现和纠正问题，有利于对领导干部的连续性监督，有利于提高审计质量，同时也能充分发挥审计工作在经济运行中的保驾护航作用。
四、审计评价缺少统一的标准和办法，加大了经济责任审计风险
审计评价是经济责任审计的核心，正确、客观的审计评价能够有效地规避审计风险。由于目前审计评价缺少统一的评价标准和办法，或一些评价标准和办法与实际相差较远，评价什么、怎么评价没有明确要求和切实可行的操作规定，对如何分清直接责任与间接责任、主要责任与次要责任、单位的集体责任与领导干部的个人责任，也没有具体的理论依据和操作标准，审计定性难。因此，不同的审计组织或不同的审计人员面临同样的问题，可能会作出不同的评价。这就加大了审计的难度。影响了审计结果的客观公正性，如何提高审计质量，规避审计风险，成为经济责任审计过程中的一个重要问题。
经济责任审计是对领导干部所做的工作进行客观、及时、公正的评价，为决策者和人事部门提供一个准确、真实的考核依据，因此，当务之急是尽快出台领导干部经济责任审计的评价标准，建立科学的评价指标体系。
首先，明确审计评价内容。经济责任审计评价的内容一般包括：财务收支审计的真实性、合规性；经营成果、经营活动的合法性、合规性；内部控制制度的健全性、有效性；与经营目标责任制有关的经济指标完成情况；遵守国家财经法纪、廉洁自律情况；领导干部应负有的主管责任和直接责任。
其次，合理确定评价指标。任何评价都有高有低、有优有劣，这就涉及一个评价标准，有了标准，结论才能恰当。为了规范操作，就必须统一尺度、合理确定评价指标。经济责任审计评价指标可分为共性指标和个性指标。共性指标适用于评价任何一个领导干部，个性指标仅适用于评价部分领导干部，因此。对领导干部进行审计评价一定要从实际出发，根据审计对象的不同及其所在部门的性质及其经济活动的特点，确定不同的评价指标体系。在审计评价过程中注意指标数量不宜过多、过繁，可选择最能客观、准确地反映领导干部经营业绩。与完成经济责任目标有关的指标作为评价指标，不宜用一套固定不变的指标体系模式评价不同企业领导人员的经济责任。
再次，制定审计评价原则。经济责任审计评价应遵照“客观性、全面性、历史性”原则，以审后的数字指标、审计事实、审计结果来做评价，全面看待被审计对象的功过是非，做到成绩要说全、问题要找准。评价时语言应规范、标准，力求量化、全面、直观、明确。对与财务收支及其有关经济活动无直接关系的行为和责任，不是任期内发生的经济责任，审计工作未涉及的事项或证据不足、性质不明、评价依据或评价标准不明确的事项不做评价。评价时注意区分是责任者任期前还是任期内的责任，责任者的直接责任还是间接责任，主观原因还是客观原因造成的经济责任，职责范围内还是范围外的责任等等。
最后，采用适当的评价方法。评价时要保持谨慎的态度，依据可靠数据和客观事实，采用量化指标与定性评价相结合的方法给予评价。在审计评价中对资产、负债和损益的情况，把单位实现的数据与一系列考核指标相比较。用量化指标来说明经济运行情况；对明显违反财经法规的行为，应对照有关法规、政策。以定量的数据指标及审计证据为依据给予定性评价，提出恰如其分的任期经济责任审计综合评价意见。
五、审计机构并未完全具有独立性，审计工作难深入
独立性是审计工作的灵魂，然而在现行的双重领导体制下，审计部门负责人由本级任免，这样的体制造成审计独立性不强。被审计对象作为领导干部，不可避免地牵涉到上上下下、方方面面的复杂关系。或者一些审计人员屈从于领导干部的权威，淡忘了职业道德；或者审计前就将审计结果定下调子，对审计中查出的问题，上下左右的说情者或明说或暗示，或直接讲情或间接施压。如此“走过场”的审计造成审计工作难深入、难取证。对发现的问题难以充分披露、客观评价，导致审计结论失真。在一定程度上丧失了审计的监督功能。
为此，应当建立起相对独立的经济责任审计机构。并赋予其相应的行政监督权。实现经济监督与行政监督的有机结合，使经济责任审计成为一项权责对等、机制平衡的经济监督形式，开展真正意义上的经济责任审计。真正发挥经济责任审计的职能，为组织人事部门考核任用干部提供量化的参考依据，能有效地解决目前审计查账、纪检监察追究责任相分离的格局，避免案件移交后纪检监察部门重复查账问题。
在今后的工作中，为更好地开展经济责任审计，实现审计监督与服务职能，应在加强审计质量的监督指导、审计评价及审计结果的运用、发挥审计组织的整体合力、缓解审计任务重与力量不足的矛盾等方面做更深的探讨，建立和完善经济责任审计的相关法规制度，规范运作，以促进经济责任审计工作进一步健康发展。
结语
经济责任审计正逐渐成为各级审计机关的重头戏，对维护社会经济秩序、规范领导干部经济行为，促进领导干部勤政廉政具有十分显著的作用，我们应突出审计重点，提高审计效率，从机制上和源头上预防和治理腐败，同时加强主动监督，以适应日益发展的经济责任审计的需要。（杨栋）
参考文献
［1］李凤鸣,时现.经济责任审计［M］.北京大学出版社,2001.
［2］刘世林,方伟明.经济责任审计理论与实务［M］.中国时代经济出版社，2006.
［3］李金华.审计理论研究[M].北京：中国审计出版社,2001.
［4］成荣生.经济责任审计工作的几点思考［J］.中国审计,2005（3）.
［5］吴昊洋,刘静.经济责任审计实务探讨［J］.财会月刊，2009（26）.
［6］简燕玲,辛旭.经济责任审计有关问题的探讨[J].审计研究,2006,(1).
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