政策实施循环模型理论在保障性住房跟踪审计中的应用
刘铁(审计署京津冀办)
【发布时间:2012年07月12日】
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    摘要:本文从分析目前我国保障性住房政策产生的背景、目的和措施出发,按政策实施循环模型理论,对保障性住房跟踪审计的内容、目标和实际工作中应重点解决的问题进行了讨论。
    关键词:保障性住房 政策实施 循环模型理论 跟踪审计
    
    保障性住房跟踪审计是审计机关根据中央政府调控住房市场政策,对各级地方政府保障性住房政策执行情况进行的审计监督。通过审计和审计调查,收集信息、确定矫正的对象、提出防止政策失灵的意见,保证国家宏观调控政策有效执行,促进保障性住房政策落实和审计目标任务的全面完成。笔者认为,保障性住房跟踪审计过程中,应遵循政策实施的循环模型理论,使跟踪审计成为政策科学研究的新的途径之一。
    
    一、保障性住房政策产生的背景、调整的对象和目标
    
    为完成保障性住房跟踪审计任务,首先应对中央政府调控住房市场政策和保障性住房政策产生的原因、内容和 “市场归市场、保障归保障”的供应结构政策加以简要的分析:
    
    (一)政府调控住房市场的原因和地位。在市场经济体系中,房地产市场是从事房产、土地的出售、租赁、买卖、抵押等交易活动的场所或领域。住房市场只是房地产市场中居民个人消费市场中的一部分。住房市场不是一个全国统一的市场,而是一个分散的、区域性分割的市场。但其时刻受到社会经济体系中社会环境、政治环境、经济环境、金融环境、法律制度环境、技术环境、资源环境和国际环境因素的影响,同时也会对这些因素产生反作用。
    
    住房是一种特殊的商品,具有不可移动性。土地和地上住房不能移动,但它可以被某个人或机构拥有,并且给拥有者带来利益,因而产生了住房交易行为。
    
    住房的供给具有三大特征。第一,住房的资源基础是自然资源——土地,而其供给量、地理位置、环境不能随需求的增加而改变;第二,人们对住房的需求是随着经济发展和社会进步不断增加的;第三,住房的生产周期、产业链比较长,供给量、结构供给在短期内难以增加和变化。
    
    住房需求的一般特征包括:第一,作为人们赖以生存和发展的物质基础,基本住房需求是刚性的,其价格弹性较小;第二,随着生活水平的提高,人们在追求住房面积增加的同时,也对住房品质提出了更高的要求,这使在供求总量不变的情况下,房价也呈逐渐上升的趋势;第三,住房市场的有效需求并不完全取决于当期收入水平,在住房抵押贷款制度的支持下,大约有七成购房款使用的是人们未来的收入,有三成购房款使用的是家庭过去积累的收入或资产,与收入波动相比,住房需求的波动更大;第四,住房需求不仅是消费需求也可以是投资需求,住房具有保值和增值的功能。特别是当通货膨胀发生时,实物资产增值,人们更倾向于将货币资产转化为房产,因此住房购买需求增加,而住房供给在短期内难以相应地增加,结果必定导致住房价格上升。
    
    住房供、需双方的这些特征,使得住房的供求关系难以实现稳定的均衡,原因在于住房的相对价值比较大、交易过程比较规范、交易场所相对集中,从而导致其交易成本较低,同时,住房在一定时间内的供给量和结构较为稳定。而住房需求具有很大的不确定性,供给与需求在时间上易于错位,也可能同时出现总量矛盾和结构性矛盾,总量矛盾容易导致价格大起大落,而结构性矛盾则会引起房屋空置,这是形成房地产泡沫的内在基础。经济学中所说的泡沫,就是资产价格严重背离基础价值而暴涨的现象。住房市场泡沫是指主要由投机性购买需求的增加所引起的住房价格持续上涨的现象。即住房价格的上涨不是以真实需求的增长为基础的,而主要是由投资需求的快速增长拉动的。当发生房地产泡沫时,土地和房屋价格高涨,大大高于由真实需求所支撑的市场价值,并且交易频繁,形成了一种表面上的虚假繁荣。其结果又会导致社会福利损失,出现市场失灵。房地产领域,特别是住房的市场失灵,从微观经济视角来看,主要体现为垄断所造成的社会福利损失、外部性导致保障性住宅供给不足而高档住宅供给过剩、投机盛行导致贫富分化加剧等;从宏观经济的视角来看,则体现为由于房地产泡沫所造成的行业发展大起大落和宏观经济波动,从而浪费经济资源,造成诸多社会问题。这些市场失灵现象的存在,都说明房地产行业更需要政府对其进行调控。政府及政府机构在参与住房市场运行的过程中,既有制定规则的权力,又有监督、管理的职能.在有些方面还会提供有关服务。开发商从购买土地使用权开始,就不断和政府的土地管理、城市规划、建设管理、市政管理、房地产管理等部门打交道,以获取投资许可证、土地使用权证、规划许可证、开工许可证、市政设施和配套设施使用许可、销售许可证和房地产产权证书等,作为公众利益的代表者,政府在参与商品市场的同时,也对商品市场其他参与者的行为发生着影响。
    
    (二)保障性住房政策的提出和措施。从1995年开始的“安居工程”到1998年的经济适用房政策再到2007年的保障性住房政策,我国的保障性住房虽历经十余年却仍然发展缓慢。2010年580万套保障性住房政策的推出,标志着保障性住房市场进入新的发展阶段。保障性住房政策在保证中低收入人群的住房刚性需求的同时,又加大了政府对商品房市场供求关系的调控,抑制了投资、投机需求,控制了商品房价格。
    
    2003年以来,我国住房市场逐步暴露出总量失衡、结构失调和价格快速上涨等问题,引发了一系列的政府调控政策。《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国办发〔2010〕4号)从增加保障性住房和普通商品住房有效供给、合理引导住房消费、抑制投资投机性购房需求、加强风险防范和市场监管等方面,加强和改善了房地产市场调控,稳定了市场预期,促进了房地产市场平稳健康发展。
    
    显然,政府干预房地产市场是采取将房地产市场划分为商品房市场和公益性保障性住房的办法,通过限购、限售、限贷等手段对商品房市场进行调控。政府干预房地产市场的政策目标明确,即在控制土地供给和银行贷款利率、价格等条件前提下,调控商品房市场的供求关系,抑制投资、投机需求。在调控商品房市场的同时,为拥有本地户口的中低收入城镇居民受益人群建设保障房。在保障“居者有其屋”的基本生存条件下,减少了30%中低收入人群对商品房市场的刚性需求。
    
    (三)保障性住房政策执行资源。
    
    1.保障性住房政策执行主体和对象。
    保障性住房政策就是在市场经济条件下,为了保障每个人都有房子住,政府要实施一些特殊的政策措施,帮助无力单纯依靠市场解决住房问题的困难群体。住房市场的微观调控也是地方政府的职责范围,其原因是房地产商品化以来,我国解决了4000多万户中高收入人群的住房需求,但同时也遗留了3000万套面对中低收入人群的保障性住房欠账。保障性住房是指政府在对中低收入家庭,实行分类保障过程中提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准的住房,包括廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房等,构建了我国多层次保障性住房政策体系框架。
    保障性住房政策体系的总称,就叫作住房保障制度。住房保障制度是社会保障体系的组成部分。住房保障有多种保障形式,主要有:农村居民在集体划分的“宅基地”上自行建房;城市居民中的高收入者购买商品住房,中低收入者购买经济适用住房或者购买“二限房”,低收入者租住政府提供的廉租住房等。
    
    2.保障性住房建设目标和措施。
    保障性住房建设的目的,是在政府建设和掌握一定数量保障性住房,以提供社会褔利的方式,解决中低收入人群对住房刚性需求的前提下,加强对商品房市场的宏观调控。
    为确保保障性住房建设目标实现,首先是建立、健全保障性住房行政执行机制。按照流程包括:土地规划和房源计划管理、资金和价格管理、建设管理、申请和审核管理、档案管理、售后管理、回购管理。
    各地方政府建立了保障性住房专门管理和经办机构,一般涉及国土房管、财政、税务、房管、民政、街道、规划、建设及监管等多个政府部门和机构。保障性住房政策执行主体包括保障性住房行政管理机关、业务经办机关、资金管理机关和监督机关,执行内容包括保障性住房法律法规、政策等。
    通过各级政府财政、国土房管、民政部门在资金筹集、房源建设、审核把关等住房保障政策执行和监管方面所做的工作,各级政府在完善住房保障管理制度、充实住房保障机构设置和人员配备、监督管理实际受益者等方面进行了有效的探索和实践,进一步加强了住房保障资金管理,规范了保障性住房项目购建程序等,解决了一部分困难群众的住房问题。
    
    3.保障性住房政策执行中的负面因素。
    由于经济发展水平不同,各地在执行保障性住房政策过程中,存在缺乏动力购建保障性住房的问题。其原因主要有:
    (1)大约55%的商品房开发成本能够形成政府收入,成为地方政府财政收入的主要来源,能够用于弥补地方政府财政缺口。保障性住房的公益性质,将对商品住房的供地面积造成一定的挤出影响。
    (2)经济适用房和限价房由政府供地并减免税费,由开发商建造并赚取不超过3%的利润;而廉租房土地和建设资金均由政府提供;保障性住房的建设需要长期、大量的资金投入但难有经济回报。在2009 年国家制定的保障性住房建设计划中,全国共需投入1676 亿元,其中中央投入493 亿元,占30%;地方配套1183 亿元,占70%,中央补贴须在地方资金投入后才能使用。在高额土地收益的诱惑下,有些地方“民生”被迫让位于“经济”。
    (3)地方和中央投入资金的不平衡,加上保障性住房难以像商品房一样给地方政府带来经济回报,同时,在规划、建设、分配、管理、流转等环节仍然存在较多漏洞和不足,导致政策执行力度不够、执行难度较大。保障性住房中,廉租房对资金需求最迫切,如果资金投入不足,廉租房所受影响最大。
    (4)运行中还存在保障组织机构不健全、机构间协作不畅等问题,如廉租房资金供给机构(包括财政部门、住房公积金管理中心等)、土地资源管理机构与住房保障管理机构之间协调困难,造成制度运行的摩擦阻力。
    (5)准入审核机制设计不合理、缺乏廉租房保障中长期规划和年度发展计划、保障性住房金融机构缺失等诸多问题。以上诸多问题的存在,严重影响了制度实施的绩效,使一部分居住困难家庭无法通过廉租房保障来改善居住条件,因此,为保证保障性住房政策执行的有效性,应进一步建立健全政策执行监督机制。

    二、政策实施循环模型理论

    保障性住房跟踪审计是一种动态的过程。其目的在于阶段性地全面掌握保障性住房资金的筹集、管理、使用情况,揭示保障性住房政策执行方面存在的问题。通过审计,强化保障性住房政策的切实执行,确保中央决策和部署落实到位,促进住房保障制度的完善。它是一个通过审计,实现“上令下行”和“下情上达”的过程,它既符合保障性住房政策应加强监督,保证政策在实践中根据实际情况加以调整、完善和发展的特征,又具有监督政策实施效果的循环的特征。

    在众多政策执行的理论模型中,1978年美国政策学家雷恩(M.Rein)和拉宾洛维茨(F.F.Rabinovitz)提出了政策实施的循环模型。循环模型尝试克服行政与政策的界限区分不明,重视政策研究的动态取向,并在政策执行的动态过程中寻找一些特别足以解释政策运作的要素,并将此作为为政策研究的重点,将系统论中的“反馈”观念投入到政策过程研究中,从而提出了“循环原理”(Principle of Circularity)。

    政策执行是介于政策意向与动态之间的动态过程。这一过程由三个不同的阶段构成。即拟定纲领阶段:将立法机关的意图转化为行政机关执行政策的规范和纲领。分配资源阶段:将政策执行所需要的资源公平、公正地分配给执行者。监督执行阶段:对政策执行过程加以评估,确认执行者所应承担的行政责任。监督过程包括监督、审计与评估三种形式。

    政策实施的循环模型最典型的特征是将政策实施过程看作是相互循环、流通不断的动态过程,因而极为重视分析政策实施要素的重复影响力或循环性,同时强调监控在政策实施中的重要地位。

    保障性住房政策执行情况跟踪审计具有政策执行监督、分析、再决策和执行偏差及其建议纠正的作用。因此,在保障性住房跟踪审计中,按照该项政策执行的理论模型,通过对政府调控住房市场政策执行的循环监督,保证政府干预住房市场政策有效执行,以促进保障性住房政策落实和目标任务的全面完成。

    三、保障性住房政策执行情况的全过程跟踪审计

    再好的政策方案,如果没有正确、有效的执行,仍将导致失败。审计署2012年审计业务工作的指导意见中,要求对保障房进行全程跟踪审计,其特点是在政策内容转化为实际效果的过程中,从监督的角度,促进实现既定的政策目标的活动过程。

    保障性住房政策执行情况跟踪审计是一个动态的过程,其目的在于全面掌握保障性住房资金的筹集、管理、使用情况,揭示保障性住房政策执行方面存在的问题,分析执行主体、执行客体和执行环境等方面的情况变化,提出审计建议,强化保障性住房政策的切实执行,促进住房保障制度的完善,确保中央决策和部署落实到位。

    《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(国发〔2010〕10号)标志着房地产政策强调的保障属性从政策层面过渡到落实执行层面,其中明确稳定房价和住房保障工作实行省级人民政府负总责、城市人民政府抓落实的工作责任制,对稳定房价、推进保障性住房建设工作不力,影响社会发展和稳定的,要追究责任。政策的目的在于实现“保障为辅、市场为主”,通过“确保完成2010年建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的目标任务”,加强商品房市场调控力度。在中央统一政策指导下,各地区因地制宜,分类决策,调控实施,使房地产业的发展与当地经济和社会发展相适应,与相关产业相协调,促进经济社会可持续发展。

    政策是一个制定、执行、监督、评估、变更或终止的系统,而我们往往是问题回应性地制定一个政策,至于后面的几个步骤则关注和重视不足,同时我们还是一个政府主导型的社会,公众和非政府组织对公共政策的执行基本没有有效的发言权。

    因此,保障性住房政策执行情况跟踪审计具有政策执行监督、分析、再决策和执行偏差及其纠正的特征。保障性住房政策执行情况跟踪审计中应处理好以下几个关系。

    (一)跟踪审计中的政策执行监督。在政策执行过程中,由于执行主体的素质缺陷和利益倾向、政策本身的质量、公共政策执行机制不健全以及责任与监督机制缺乏,现实中的政策执行往往会出现种种政策规避问题,包括政策敷衍、政策附加、政策替换、政策缺损、政策照搬等等。按照政策实施的循环模型理论,跟踪审计中除采取常规审计的方法以外,更应重视被审计地区社会经济发展程度下保障性住房供、需双方的实际情况,在充分收集信息的前提下,加强区域利益、群体利益、个人利益对政策执行失控的影响程度的审计,发现政策执行者是否存在从局部利益和个人利益出发,消极执行保障性住房政策的情况。即:有利快执行,利小慢执行,无利或损利则不执行或者抵制歪曲的问题。通过审计消除政策制定者和政策执行者之间利益过虑环节,保证政策的切实执行。

    (二)跟踪审计中的政策执行偏差分析。

    1.政策执行层次的影响。
    一旦政策执行的中间环节过多,则异层次异区域利益发生冲突的几率就越大,执行过程中利益过虑的次数就越多,政策执行失控的可能性就越大,审计中涉及省、市、县(区)三级地方政府,由于执行自由裁量权的存在,使得政策执行的空间弹性很大,执行者在其成本收益预期指引下会尽量地采取策略性的行为:选择有利的政策执行方案来规避政策执行风险,以保障自身利益而非公共利益和公共福利的最大化。
    因而,住房保障政策执行审计中对各级政府执行机构是否存在实际执行与现行政策相悖、协调不顺畅、机制不健全的问题。通过审计监督,促进政策执行机构认同将要执行的政策。

    2.外部环境对政策的影响。
    公共政策执行环境包括:自然环境、社会环境、经济环境、社会心理环境等。在保障性住房建设跟踪审计中,土地资源、资金问题属于政策执行环境的范畴,也是审计中重点关注的问题。对于建设项目配套资金未足额落实,建设项目未及时开工并按期完成计划投资和工作量,廉租住房保障补助资金的分配办法不科学、不合理,地方配套规定与中央规定不相符,住房保障资金未纳入地方财政年度预算予以安排,未按规定将土地出让净收益的10%以上和住房公积金增值收益提取贷款风险准备金和管理费用之后的余额全部用作廉租住房保障资金来源,住房保障资金未按规定实行专项管理、分账核算、专款专用和收支两条线管理,住房保障资金未按规定实行项目预算管理,项目预算执行不严格、随意变更项目预算,廉租住房新建、改建、收购过程中未执行国家规定的工作程序等问题,其原因在于各地由于经济发展水平、土地资源不同,对于建设资金方面,一些地方政府对中央和地方投入资金比例不平衡,加上保障性住房难以像商品房一样给地方政府带来经济回报,存在某些政府选择作为或不作为的行为,可以通过跟踪审计及时发现并分析,以使督促执行更为有针对性。

    3.政策对象对政策执行的影响。
    公共政策客体包括政策问题和目标群体两大方面。政策问题实际上是由市场失灵带来的诉求,政府的作用是感知并整合这些诉求。作为政策对象的目标群体,对公共政策是否有效则起到了一种更为直接的作用。换句话说,一项政策能否达到预期目的,不是政策主体所能完全决定的,“目标群体对政策顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键性因素之一”。可见,政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新型关系。没有公民的积极参与和合作,至多只有“善政”,而不会有“善治”。公共政策失灵不能简单地用政府失灵来完全解释。因此,对不同地区住房保障目标未实现应保尽保、保障程度过低或过高,以及骗取、套取保障住房和货币补贴等情况,审计中应根据发生问题的数量、类型、幅度,从保障对象类型的监督方面约束政策对象。

    (三)跟踪审计中的政策执行再决策建议。跟踪审计具有对被审计对象进行适时评价、持续监督和及时反馈的作用,也是一种对政策本身和政策执行组织矫正的过程。确定矫正对象的过程具有掌握政策精神实质、摸清实际情况、将上情与下情有机结合的特点。其目的是对政策本身、政策执行组织、政策目标群体进行调整提供再决策的依据。

    对保障性住房政策全过程跟踪审计中发现的有关问题的处理意见,对政策执行再决策有重要的作用,是健全政策执行监督机制的重要一环。审计对各地根据实际情况在政策执行中进行微调的原因加以分析,对执行中出现的偏差进行揭露并查找原因,对责任人提出问责建议并督促及时纠正、对政策副作用产生的原因进行分析,并在此基础上提出对策建议。审计从客观的角度对政策执行中主要任务的完成情况、阶段目标的实现程度、实现途径的选择作出评判。跟踪审计作为一种新的审计模式,以独立的视角,揭示和反映了地方政府落实政策不到位、政策目标未实现以及资金分配、管理方面存在的问题,确保各项惠民政策取得实实在在的效果。从而成为了政策科学研究的新的途径之一。(刘铁)
    
    主要参考文献:
    1.李俊,《关于开展跟踪审计有关情况的调研报告》,《审计研究简报》2009年第9期,审计署审计科研所。
    2.巴曙松,《保障性住房变革力量与宏观效应》,2010年11月,观点地产网。
    3.金太军主编,《公共政策执行梗阻与消解》,2005年,广东人民出版社。
    4.钱再见,《论公共政策执行中的偏差行为》,《探索》2001年第4期。
    5.郭建波,《为什么中国政府应该积极干预住房市场》,《价值中国》2011年4月。
    6.刘雪明,《政策运行过程研究》,2005年,江西人民出版社。
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