略论经济责任审计服务国家治理的实现机制
文卫国 黄智丰（审计署昆明办）
《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的颁布出台，对提高党建设的科学化水平、推动经济社会科学发展具有重要意义，对推进社会主义民主法制建设、加强审计法制化建设也具有重要意义。经济责任审计作为具有中国特色的审计制度，它是人格化的审计，是国家治理的重要组成部分，并服务于国家治理。经济责任审计服务国家治理是通过一系列的机制来实现的，通过研究一系列机制安排及其实现方式，来初步探讨经济责任审计服务国家治理的实现机制。
一、国家治理需要通过一系列机制安排来实现
国家治理需要通过一系列机制来安排，这些机制主要包括问责机制、参与机制、公开机制、监督机制以及沟通机制。
（一）问责机制。问责机制是对负有公共受托责任的政府行政部门或行政人员，在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，或者损害行政管理相对人的合法权益的行为，进行内部监督和责任追究的一系列法规制度安排。
（二）参与机制。参与机制是指政府之外的治理主体，包括市场、社会公众和第三部门，通过投票、信访、质询、参加听证会、在媒体上发表意见、提供信息和咨询建议等方式，单独或与政府部门及其他主体合作管理公共事务或提供公共服务的制度安排。
（三）监督机制。监督机制是指对负有公有受托责任的政府行政部门及行政人员，行使公共权力、参与管理公共事务或提供公共服务的行为过程、结果进行监督，以规范政府行政部门和行政人员权力使用的制度和措施。
（四）沟通机制。参与治理的各方主体通过沟通，达成共识，是各方主体进行合作，从而形成良好治理的基础。沟通机制是指通过一些制度安排，为各治理主体之间的相互沟通建立渠道、创造良好的环境和条件。
二、经济责任审计通过四个方面的实现机制服务于国家治理
（一）人民代表大会实施经济责任审计委托权、建议权能够促进国家治理参与机制的完善。人民代表大会通过实施经济责任审计委托权，能够代表社会公众参与国家治理。人民代表大会代表社会公民行使国家权力，当社会公众反映某些政府部门存在履责不当、权力滥用等行政行为时，人民代表大会可以代表人民意愿，行使经济责任审计委托权，委托审计机构对政府行政部门领导干部进行经济责任审计。同时，人民代表大会根据经济责任审计所发的问题，可以对政府行政部门的履责行为提出改进建议，从而充分发挥社会公众在国家治理中的参与权，促进国家治理参与机制的完善。
（二）经济责任审计对政府部门领导干部经济责任履行情况进行审计，有利于促进国家治理问责机制的构建与完善。问责机制是现代国家治理的一个重要组成部分，政府部门需要对履行公共受托责任的行政领导干部进行问责，以加强内部管理，促进政府部门公共受托责任的全面有效履行。经济责任审计是对领导干部进行问责的一种重要手段;经济责任审计也因问责制的推进而不断发展。经济责任审计通过对政府部门领导干部任职期间财政收支行为，社会、经济、事业发展情况，内部管理情况以及廉政情况等方面的监督，能够对领导干部任职期间的绩效与履职能力进行评价，为对领导进行问责提供审计依据，从而促进国家治理问责机制的构建与完善，提升国家治理效率。
（三）经济责任审计通过对公共权力运行情况的监督，能够促进国家治理监督机制的完善。根据公共委托代理理论，由于政府代理行为的垄断性、强制性、目标不一致性以及信息不对称性，所以需要有内部或者外部的监督，来对政府权力运行形成制约。经济责任审计是对领导干部经济责任履行情况的审计;由于领导干部职务权力与责任的对称性，对领导干部经济责任履行情况的审计，其实质就是对领导干部权力运行情况的审。通过充分发挥经济责任审计的预防作用、纠偏作用和揭露作用，能够对领导干部权力运行进行有效的监督和制约，从而促进国家治理监督机制的完善，进而促进国家治理的完善。
（四）经济责任审计公告制度能够扩大社会公从对领导干部权力运行情况的知情权，从而有利于促进国家治理沟通机制的构建与完善。通过在实施经济责任审计前，将拟实施的经济责任项目予以公示，可以使大广大干部群众对经济责任审计实施情况进监督，并反映、举报有关领导干部的违法违规行为;通过在经济责任审计实施后，将经济责任审计报告予以公示，可以使得社会公众了解领导干部经济责任履行情况，扩大社会公众对领导权力运行情况的知情权。因此，经济责任审计通过事前公告与事后公告，可以使得社会公众较好地参与经济责任审计过程、了解经济责任审计工作情况，从而在社会公众与政府之间形成良好的沟通渠道，促进国家治理沟通机制的完善。
三、经济责任审计服务国家治理的四个功能
经济责任审计作为国家审计的一种类型，它具有国家审计的普遍的、共性的功能，即发挥“免疫系统”的预防、揭示、抵御功能，但作为对公共受托经济责任进行监督，经济责任审计在国家治理框架下，又具有自身的一些特殊功能，主要有四个方面的内容：
（一）制约功能。制约功能是经济责任审计的基本功能。经济责任审计以领导决策权和管理权为重点，从可行性研究到决策的确立、决策实施和决策执行的效果等环节入手，对重大经济决策事项进行跟踪关注，对领导干部的经济决策权、经济管理权和经济政策执行监督权作出客观公证、实事求是的审计评价，从而有效地发挥对权力制约和监督作用，促进领导干部正确行使权力。对权力的制约功能，是国家治理视角下经济责任审计的基本功能。
（二）评价功能。评价功能是经济责任审计的主要功能。经济责任审计作为加强干部监督管理的一种重要手段，监督对象的特殊人性特征使得它不同于一般的财政财务收支审计和绩效审计，更加强调需要根据审计情况，对领导干部的经济责任履行情况进行客观的、实事求是的评价。审计评价是审计结果的最终体现，也是责任履行情况的最终反映，不仅委托人、代理人十分看重，而且也是经济责任审计能否持续发展的重要保障，评价功能是经济责任审计的主要功能。
（三）发展功能。发展功能是经济责任审计的核心功能。根据国家审计与国家治理的辩证关系，国家审计随着国家治理的需求、环境的变化而变化，发展而发展。揭示问题、发现问题不是经济责任审计的终极目标，通过宏观性问题，揭示潜在风险，加强体制机制建设，促进经济社会科学发展，才是经济责任审计的最终目标，这也是经济责任审计的核心功能所在。
（四）测评功能。测评功能是经济责任审计的衍生功能。经济责任审计涉及的是具体的经济事项，落脚点在人，需要明确回答经济责任履行情况和承担的责任，并作为领导干部监督考核、选拔任用的重要依据。（文卫国 黄智丰）
一、国家治理需要通过一系列机制安排来实现
国家治理需要通过一系列机制来安排，这些机制主要包括问责机制、参与机制、公开机制、监督机制以及沟通机制。
（一）问责机制。问责机制是对负有公共受托责任的政府行政部门或行政人员，在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，或者损害行政管理相对人的合法权益的行为，进行内部监督和责任追究的一系列法规制度安排。
（二）参与机制。参与机制是指政府之外的治理主体，包括市场、社会公众和第三部门，通过投票、信访、质询、参加听证会、在媒体上发表意见、提供信息和咨询建议等方式，单独或与政府部门及其他主体合作管理公共事务或提供公共服务的制度安排。
（三）监督机制。监督机制是指对负有公有受托责任的政府行政部门及行政人员，行使公共权力、参与管理公共事务或提供公共服务的行为过程、结果进行监督，以规范政府行政部门和行政人员权力使用的制度和措施。
（四）沟通机制。参与治理的各方主体通过沟通，达成共识，是各方主体进行合作，从而形成良好治理的基础。沟通机制是指通过一些制度安排，为各治理主体之间的相互沟通建立渠道、创造良好的环境和条件。
二、经济责任审计通过四个方面的实现机制服务于国家治理
（一）人民代表大会实施经济责任审计委托权、建议权能够促进国家治理参与机制的完善。人民代表大会通过实施经济责任审计委托权，能够代表社会公众参与国家治理。人民代表大会代表社会公民行使国家权力，当社会公众反映某些政府部门存在履责不当、权力滥用等行政行为时，人民代表大会可以代表人民意愿，行使经济责任审计委托权，委托审计机构对政府行政部门领导干部进行经济责任审计。同时，人民代表大会根据经济责任审计所发的问题，可以对政府行政部门的履责行为提出改进建议，从而充分发挥社会公众在国家治理中的参与权，促进国家治理参与机制的完善。
（二）经济责任审计对政府部门领导干部经济责任履行情况进行审计，有利于促进国家治理问责机制的构建与完善。问责机制是现代国家治理的一个重要组成部分，政府部门需要对履行公共受托责任的行政领导干部进行问责，以加强内部管理，促进政府部门公共受托责任的全面有效履行。经济责任审计是对领导干部进行问责的一种重要手段;经济责任审计也因问责制的推进而不断发展。经济责任审计通过对政府部门领导干部任职期间财政收支行为，社会、经济、事业发展情况，内部管理情况以及廉政情况等方面的监督，能够对领导干部任职期间的绩效与履职能力进行评价，为对领导进行问责提供审计依据，从而促进国家治理问责机制的构建与完善，提升国家治理效率。
（三）经济责任审计通过对公共权力运行情况的监督，能够促进国家治理监督机制的完善。根据公共委托代理理论，由于政府代理行为的垄断性、强制性、目标不一致性以及信息不对称性，所以需要有内部或者外部的监督，来对政府权力运行形成制约。经济责任审计是对领导干部经济责任履行情况的审计;由于领导干部职务权力与责任的对称性，对领导干部经济责任履行情况的审计，其实质就是对领导干部权力运行情况的审。通过充分发挥经济责任审计的预防作用、纠偏作用和揭露作用，能够对领导干部权力运行进行有效的监督和制约，从而促进国家治理监督机制的完善，进而促进国家治理的完善。
（四）经济责任审计公告制度能够扩大社会公从对领导干部权力运行情况的知情权，从而有利于促进国家治理沟通机制的构建与完善。通过在实施经济责任审计前，将拟实施的经济责任项目予以公示，可以使大广大干部群众对经济责任审计实施情况进监督，并反映、举报有关领导干部的违法违规行为;通过在经济责任审计实施后，将经济责任审计报告予以公示，可以使得社会公众了解领导干部经济责任履行情况，扩大社会公众对领导权力运行情况的知情权。因此，经济责任审计通过事前公告与事后公告，可以使得社会公众较好地参与经济责任审计过程、了解经济责任审计工作情况，从而在社会公众与政府之间形成良好的沟通渠道，促进国家治理沟通机制的完善。
三、经济责任审计服务国家治理的四个功能
经济责任审计作为国家审计的一种类型，它具有国家审计的普遍的、共性的功能，即发挥“免疫系统”的预防、揭示、抵御功能，但作为对公共受托经济责任进行监督，经济责任审计在国家治理框架下，又具有自身的一些特殊功能，主要有四个方面的内容：
（一）制约功能。制约功能是经济责任审计的基本功能。经济责任审计以领导决策权和管理权为重点，从可行性研究到决策的确立、决策实施和决策执行的效果等环节入手，对重大经济决策事项进行跟踪关注，对领导干部的经济决策权、经济管理权和经济政策执行监督权作出客观公证、实事求是的审计评价，从而有效地发挥对权力制约和监督作用，促进领导干部正确行使权力。对权力的制约功能，是国家治理视角下经济责任审计的基本功能。
（二）评价功能。评价功能是经济责任审计的主要功能。经济责任审计作为加强干部监督管理的一种重要手段，监督对象的特殊人性特征使得它不同于一般的财政财务收支审计和绩效审计，更加强调需要根据审计情况，对领导干部的经济责任履行情况进行客观的、实事求是的评价。审计评价是审计结果的最终体现，也是责任履行情况的最终反映，不仅委托人、代理人十分看重，而且也是经济责任审计能否持续发展的重要保障，评价功能是经济责任审计的主要功能。
（三）发展功能。发展功能是经济责任审计的核心功能。根据国家审计与国家治理的辩证关系，国家审计随着国家治理的需求、环境的变化而变化，发展而发展。揭示问题、发现问题不是经济责任审计的终极目标，通过宏观性问题，揭示潜在风险，加强体制机制建设，促进经济社会科学发展，才是经济责任审计的最终目标，这也是经济责任审计的核心功能所在。
（四）测评功能。测评功能是经济责任审计的衍生功能。经济责任审计涉及的是具体的经济事项，落脚点在人，需要明确回答经济责任履行情况和承担的责任，并作为领导干部监督考核、选拔任用的重要依据。（文卫国 黄智丰）
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