实施农业政策跟踪审计的探讨
刘思含（审计署太原办）
摘要：近几年，中央和国家持续加大强农、惠农、富农政策力度，农业政策跟踪审计也理所当然地成为各级审计机关的工作重点之一。本文在重点分析农业政策跟踪审计的涵义和特征的基础上，指出农业政策跟踪审计在审计方法上更加注重审前调查、访谈和问卷调查、多种分析方法相结合。
关键词：农业政策 跟踪审计 审计方法
党的十六大以来，党中央、国务院高度重视我国的“三农”问题，下大决心增加农业投入，提高农业投资在国家基本建设投资、财政预算内资金和信贷资金中的比重，尤其是近几年，中央每年都以一号文件加大强农、惠农、富农政策力度，加大农业投入和补贴力度，持续加大财政用于“三农”的支出，持续加大国家固定资产投资对农业农村的投入，持续加大农业科技投入，确保增量和比例均有提高。中央和国务院的惠农政策是否真正落到实处成为社会各界普遍关注的问题，农业政策跟踪审计也理所当然地成为各级审计机关的工作重点之一。
一、农业政策跟踪审计的涵义
农业政策跟踪审计是国家审计监督中的一项具体业务，是指国家审计机关和审计人员对于国家出台的涉及“三农”的政策实施，相关资金筹措、使用、管理及其绩效情况，在一个相对较长的时间里持续开展跟踪审计的活动。审计的对象就是中央和国家制定的“三农”政策及其相关配套制度和规定，审计的载体是农业政策影响到的项目和资金。
农业政策跟踪审计不同于一般意义上农业政策跟踪和社会调查，有其独特的功能和内涵。具体来说，首先，农业政策跟踪审计是一项审计工作，不同于农业政策制定和执行部门对农业政策实施过程进行跟踪检查和情况反馈，与农业政策制定和执行部门没有利害关系，决定了农业政策跟踪审计对农业政策及其执行情况的监督工作能够独立的和客观公正的进行。其次，农业政策的制定和执行通常涉及多个有关部门和中央、地方等多个层次，而由审计部门开展跟踪审计监督更具整体性和系统性，可以避免部门和层级之间利益纠葛和矛盾对政策执行情况评估造成的不利影响，从而确保跟踪审计反映问题和提出意见建议的协调性和完整性。第三，农业政策跟踪审计是遵循审计法和审计准则规定的程序和职责进行的，并按照审计项目管理，它既不是政策调研，也不是社会调查，其审计结论具有法律效应和严肃性。第四，农业政策跟踪审计坚持审计监督的基本要求，以揭示政策执行过程中不同阶段出现的问题，促进政策不断完善为目的，持续发挥审计的预防、揭露、抵御等“免疫系统”功能的作用。
二、农业政策跟踪审计的特征
我们知道，政策跟踪审计是审计机关依据有关法律、法规和规章，在宏观经济政策执行过程中，以项目和资金为审计载体，通过对审计载体持续性的监督，对政策执行情况的效果性、效益性和合规性发表审计意见的一种审计组织方式。政策跟踪审计也是审计机关根据审计产品使用者的需要，通过对资金流向和权力运行轨迹两方面的审计监督，在事前、事中、事后全过程进行跟踪的动态的审计形式。因而，对于农业政策跟踪审计来说，它既具有一般的政策跟踪审计的共性特点，也具有自身独特的特征。
第一、农业政策跟踪审计要注重时效性。时效性是一切政策跟踪审计的必然要求，也是农业政策跟踪审计的第一要素。中央和国务院在一定时期内对农业政策总体上是保持稳定的，但是每一个时期或每一年在农业领域的关注和支持的重点项目是有所不同的，比如，2011年中央一号文件关注的是农业水利建设问题，2012年中央一号文件关注的是农业科技创新问题。农业政策跟踪审计就是要对政府关心、社会关注的热点、难点、焦点等农业问题在第一时间跟进，及时发现苗头性、倾向性问题，并立即提出有效的对策建议，这样的跟踪审计才有意义。及时有效的农业政策跟踪审计是发挥审计在农业领域“免疫系统”功能作用的必要前提，否则，难免有“马后炮”之嫌。农业政策跟踪审计的目的是及时发现问题，及时防患于未然，比传统的一般性审计项目有更高的时效性要求。
第二、农业政策跟踪审计要突出重点。我国幅员辽阔，农业生产较为分散，农业政策的受众面也十分广泛，农业资金的投入具有“点多、面广、线长”的特点。特别是近几年来，一方面，各级政府用于“三农”方面的投入领域越来越宽、规模越来越大，财政支农资金“点多、面广、线长、政策性强”的特点更加明显。另一方面，各级政府和社会各界在高度重视“三农”问题的同时，对审计工作服务“三农”的期望值也更大了，对加强农业政策跟踪审计要求更高了。因此，农业政策跟踪审计需求与审计资源不足的矛盾更加突出，在这种矛盾之中，如何提高农业政策跟踪审计的效率和效果？就是要在农业政策跟踪审计过程中突出重点问题、重点领域、重点地区，审计方法也要从传统的更多的审计农业资金使用上转向各级政府保障农业政策落实的措施和制度保障上，既要审计资金，更要审计制度和措施，以保障农业政策跟踪审计查出和反映的问题具有代表性和说服力。
第三、农业政策跟踪审计更加注重实效性。农业政策跟踪审计的目的就是在于能够在迅速揭露和查出问题的基础上，认真分析问题产生的主客观、内外部和历史现实等方面的原因及其有可能产生的后果，寻找从源头上和根本上解决问题的意见和建议，促进问题的解决，防止蔓延、扩散，对国家强农惠农富农的“三农”政策能够真正落实到位起到促进和建设性作用。
三、农业政策跟踪审计的审计方法
农业政策跟踪审计的审计方法，除了传统的一般审计项目需要具备的审阅、查询、计算、问询等一般审计方法外，还必须结合“农业政策”和“跟踪”两方面的内在特性要求采取一些特殊的审计方法。
首先，更加注重审前调查工作。正如上文所述，农业政策受众面广，农业资金的投入也具有“点多、面广、线长”的特点，只有通过翔实的审前调查工作，充分了解农业政策内容和农业项目的实施情况，才能有针对性的确定好审计重点领域和审计样本的选择。审前调查主要应充分获取国家部门关于农业方面制定的政策法规文件，对其予以认真解读和学习，还要从省级政府部门（如农业厅、水利厅、林业厅、畜牧局、财政厅）等部门了解农业项目的规划和总体实施情况，对获取的项目数据予以分析和比对，确定审计重点项目和领域。
其次，农业政策跟踪审计更加注重深入基层、掌握第一手信息资料，确保审计质量。农业政策事关亿万农民的切身利益和权益，政策的落实效果到底如何？取决于政策是否落实到每一个农户、每一个农民上，中央推行的农业政策效果如何？也取决于农民切身感受。要获取这方面的审计资料只有不畏艰辛走村入户，广泛运用访谈、调查问卷等相关直接审计方法，与农民面对面地进行沟通，问情于民，问效于民，问计于民。因此，在这些农业政策跟踪审计项目中，我们需要大量运用访谈，座谈等方式了解农民对政策的真实感受。设定简明扼要的调查问卷，抽样调查一定的访问对象，切实掌握农民对各项惠农政策执行情况的反应。
第三，农业政策跟踪审计更加注重采用多种分析方法，分析政策效果，及时反馈政策执行情况。农业政策跟踪审计的目标就是及时动态掌握农业政策的实施效果和执行情况，以便为国家更好地制定和落实农业政策。在农业政策跟踪审计过程中尤其要注重运用因素分析、比较分析和趋势分析等计量分析方法，分析掌握农业政策实施前后和政策执行不同阶段产生的效应，在农业政策跟踪审计事前、事中和事后三个阶段，我们都需要采集和积累不同时期农业政策的各种审计数据，运用比较分析方法，可以与前期历史数据和政策规定的要求开展比较分析，以掌握目前政策执行的效应，以及与政策规定要求的差距。也可以运用因素分析法、趋势分析法等方法，根据指数法的原理，在分析多种因素影响的事物变动时，观察某一因素变动的影响而将其他因素固定下来，如此逐项分析，逐项替代，以分析政策实施前后对受惠农民、未受惠农民以及对财政部门资金支付产生的影响，使跟踪审计更具科学性和准确性。（刘思含）
主要参考文献：
[1] 陈岩明、方建忠、孙伟.民生政策跟踪审计初探.见http://www.zjsjt.gov.cn．2012.
[2] 欧涛．政策跟踪审计适应经济发展方式转变的对策研究．金融经济，2011(5)：74-76.
[3] 吉林省审计厅农业审计处．解析农业审计的过程与结果．光辉历程，2003(4)：33.
[4] 审计署.落实农业投入政策 规范资金管理分配—审计署农业与资源环保审计司负责人就农业审计的有关问题答记者问.见http://drcia.nau.edu.cn．2006.
[5] 陈耘.政策跟踪审计探讨.三江论坛，2010(6)：42-44.
关键词：农业政策 跟踪审计 审计方法
党的十六大以来，党中央、国务院高度重视我国的“三农”问题，下大决心增加农业投入，提高农业投资在国家基本建设投资、财政预算内资金和信贷资金中的比重，尤其是近几年，中央每年都以一号文件加大强农、惠农、富农政策力度，加大农业投入和补贴力度，持续加大财政用于“三农”的支出，持续加大国家固定资产投资对农业农村的投入，持续加大农业科技投入，确保增量和比例均有提高。中央和国务院的惠农政策是否真正落到实处成为社会各界普遍关注的问题，农业政策跟踪审计也理所当然地成为各级审计机关的工作重点之一。
一、农业政策跟踪审计的涵义
农业政策跟踪审计是国家审计监督中的一项具体业务，是指国家审计机关和审计人员对于国家出台的涉及“三农”的政策实施，相关资金筹措、使用、管理及其绩效情况，在一个相对较长的时间里持续开展跟踪审计的活动。审计的对象就是中央和国家制定的“三农”政策及其相关配套制度和规定，审计的载体是农业政策影响到的项目和资金。
农业政策跟踪审计不同于一般意义上农业政策跟踪和社会调查，有其独特的功能和内涵。具体来说，首先，农业政策跟踪审计是一项审计工作，不同于农业政策制定和执行部门对农业政策实施过程进行跟踪检查和情况反馈，与农业政策制定和执行部门没有利害关系，决定了农业政策跟踪审计对农业政策及其执行情况的监督工作能够独立的和客观公正的进行。其次，农业政策的制定和执行通常涉及多个有关部门和中央、地方等多个层次，而由审计部门开展跟踪审计监督更具整体性和系统性，可以避免部门和层级之间利益纠葛和矛盾对政策执行情况评估造成的不利影响，从而确保跟踪审计反映问题和提出意见建议的协调性和完整性。第三，农业政策跟踪审计是遵循审计法和审计准则规定的程序和职责进行的，并按照审计项目管理，它既不是政策调研，也不是社会调查，其审计结论具有法律效应和严肃性。第四，农业政策跟踪审计坚持审计监督的基本要求，以揭示政策执行过程中不同阶段出现的问题，促进政策不断完善为目的，持续发挥审计的预防、揭露、抵御等“免疫系统”功能的作用。
二、农业政策跟踪审计的特征
我们知道，政策跟踪审计是审计机关依据有关法律、法规和规章，在宏观经济政策执行过程中，以项目和资金为审计载体，通过对审计载体持续性的监督，对政策执行情况的效果性、效益性和合规性发表审计意见的一种审计组织方式。政策跟踪审计也是审计机关根据审计产品使用者的需要，通过对资金流向和权力运行轨迹两方面的审计监督，在事前、事中、事后全过程进行跟踪的动态的审计形式。因而，对于农业政策跟踪审计来说，它既具有一般的政策跟踪审计的共性特点，也具有自身独特的特征。
第一、农业政策跟踪审计要注重时效性。时效性是一切政策跟踪审计的必然要求，也是农业政策跟踪审计的第一要素。中央和国务院在一定时期内对农业政策总体上是保持稳定的，但是每一个时期或每一年在农业领域的关注和支持的重点项目是有所不同的，比如，2011年中央一号文件关注的是农业水利建设问题，2012年中央一号文件关注的是农业科技创新问题。农业政策跟踪审计就是要对政府关心、社会关注的热点、难点、焦点等农业问题在第一时间跟进，及时发现苗头性、倾向性问题，并立即提出有效的对策建议，这样的跟踪审计才有意义。及时有效的农业政策跟踪审计是发挥审计在农业领域“免疫系统”功能作用的必要前提，否则，难免有“马后炮”之嫌。农业政策跟踪审计的目的是及时发现问题，及时防患于未然，比传统的一般性审计项目有更高的时效性要求。
第二、农业政策跟踪审计要突出重点。我国幅员辽阔，农业生产较为分散，农业政策的受众面也十分广泛，农业资金的投入具有“点多、面广、线长”的特点。特别是近几年来，一方面，各级政府用于“三农”方面的投入领域越来越宽、规模越来越大，财政支农资金“点多、面广、线长、政策性强”的特点更加明显。另一方面，各级政府和社会各界在高度重视“三农”问题的同时，对审计工作服务“三农”的期望值也更大了，对加强农业政策跟踪审计要求更高了。因此，农业政策跟踪审计需求与审计资源不足的矛盾更加突出，在这种矛盾之中，如何提高农业政策跟踪审计的效率和效果？就是要在农业政策跟踪审计过程中突出重点问题、重点领域、重点地区，审计方法也要从传统的更多的审计农业资金使用上转向各级政府保障农业政策落实的措施和制度保障上，既要审计资金，更要审计制度和措施，以保障农业政策跟踪审计查出和反映的问题具有代表性和说服力。
第三、农业政策跟踪审计更加注重实效性。农业政策跟踪审计的目的就是在于能够在迅速揭露和查出问题的基础上，认真分析问题产生的主客观、内外部和历史现实等方面的原因及其有可能产生的后果，寻找从源头上和根本上解决问题的意见和建议，促进问题的解决，防止蔓延、扩散，对国家强农惠农富农的“三农”政策能够真正落实到位起到促进和建设性作用。
三、农业政策跟踪审计的审计方法
农业政策跟踪审计的审计方法，除了传统的一般审计项目需要具备的审阅、查询、计算、问询等一般审计方法外，还必须结合“农业政策”和“跟踪”两方面的内在特性要求采取一些特殊的审计方法。
首先，更加注重审前调查工作。正如上文所述，农业政策受众面广，农业资金的投入也具有“点多、面广、线长”的特点，只有通过翔实的审前调查工作，充分了解农业政策内容和农业项目的实施情况，才能有针对性的确定好审计重点领域和审计样本的选择。审前调查主要应充分获取国家部门关于农业方面制定的政策法规文件，对其予以认真解读和学习，还要从省级政府部门（如农业厅、水利厅、林业厅、畜牧局、财政厅）等部门了解农业项目的规划和总体实施情况，对获取的项目数据予以分析和比对，确定审计重点项目和领域。
其次，农业政策跟踪审计更加注重深入基层、掌握第一手信息资料，确保审计质量。农业政策事关亿万农民的切身利益和权益，政策的落实效果到底如何？取决于政策是否落实到每一个农户、每一个农民上，中央推行的农业政策效果如何？也取决于农民切身感受。要获取这方面的审计资料只有不畏艰辛走村入户，广泛运用访谈、调查问卷等相关直接审计方法，与农民面对面地进行沟通，问情于民，问效于民，问计于民。因此，在这些农业政策跟踪审计项目中，我们需要大量运用访谈，座谈等方式了解农民对政策的真实感受。设定简明扼要的调查问卷，抽样调查一定的访问对象，切实掌握农民对各项惠农政策执行情况的反应。
第三，农业政策跟踪审计更加注重采用多种分析方法，分析政策效果，及时反馈政策执行情况。农业政策跟踪审计的目标就是及时动态掌握农业政策的实施效果和执行情况，以便为国家更好地制定和落实农业政策。在农业政策跟踪审计过程中尤其要注重运用因素分析、比较分析和趋势分析等计量分析方法，分析掌握农业政策实施前后和政策执行不同阶段产生的效应，在农业政策跟踪审计事前、事中和事后三个阶段，我们都需要采集和积累不同时期农业政策的各种审计数据，运用比较分析方法，可以与前期历史数据和政策规定的要求开展比较分析，以掌握目前政策执行的效应，以及与政策规定要求的差距。也可以运用因素分析法、趋势分析法等方法，根据指数法的原理，在分析多种因素影响的事物变动时，观察某一因素变动的影响而将其他因素固定下来，如此逐项分析，逐项替代，以分析政策实施前后对受惠农民、未受惠农民以及对财政部门资金支付产生的影响，使跟踪审计更具科学性和准确性。（刘思含）
主要参考文献：
[1] 陈岩明、方建忠、孙伟.民生政策跟踪审计初探.见http://www.zjsjt.gov.cn．2012.
[2] 欧涛．政策跟踪审计适应经济发展方式转变的对策研究．金融经济，2011(5)：74-76.
[3] 吉林省审计厅农业审计处．解析农业审计的过程与结果．光辉历程，2003(4)：33.
[4] 审计署.落实农业投入政策 规范资金管理分配—审计署农业与资源环保审计司负责人就农业审计的有关问题答记者问.见http://drcia.nau.edu.cn．2006.
[5] 陈耘.政策跟踪审计探讨.三江论坛，2010(6)：42-44.
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