浅谈国家审计在扩大内需政策执行中发挥的作用
田添(审计署广州办)
【发布时间:2012年07月10日】
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    摘要:2008年底,面对全球性金融危机的冲击,我国政府在全面分析国际国内经济形势的基础上,提出“保增长、扩内需、调结构”的经济工作总体要求。国家审计在扩大内需政策执行中发挥了促进决策、促进执行、防范风险的积极作用。随着扩大内需政策的深入推进,国家审计一方面要揭露和查处违法违规问题,另一方面更要关注体制性障碍、制度性缺陷和管理性漏洞。通过加强审计研究、加强审计创新、加大绩效审计力度,可以从深度和广度上不断促进国家审计推动宏观政策的贯彻落实。
    关键词:国家审计  扩大内需  政策执行

    2008年底,面对全球性金融危机的冲击,我国政府在全面分析国际国内经济形势的基础上,提出“保增长、扩内需、调结构”的经济工作总体要求。随后,审计署组织对全国审计机关贯彻实施中央扩大内需促进经济平稳较快发展有关政策措施情况及效果进行了专项审计调查。审计机关在调查了解各地贯彻中央有关政策措施和扩大内需项目安排总体情况的基础上,抽查了具体项目的建设管理和实施情况,并根据审计发现的问题,提出了相关建议,促进了国家宏观经济政策的贯彻实施。随着国家扩大内需政策的进一步推进,审计在国家宏观经济运行中发挥的作用将越来越重要。

    一、国家审计在扩大内需政策执行中发挥的积极作用

    作为综合性财政经济监督部门之一,国家审计机关的基本职能是经济监督,并不直接参与国家宏观经济决策和政策实施。但另一方面,国家审计又是整个宏观调控体系中监督保证系统的重要组成部分,因此,审计监督行为也就能够在加强和改进我国宏观调控中发挥重要作用。

    (一)促进决策,实现扩大内需有关政策的调控和完善。中央扩大内需促进经济平稳较快发展有关政策的提出和执行不是一个短期的政府行为,它将是未来一段时期内我国经济工作的重点。每一个阶段出台的政策都要经过制定——执行——评估——监控的过程,而政策的制定过程又包括了发现问题——搜集决策信息——制定政策。一般来讲,政府决策必须建立在决策信息真实性的基础上,决策信息的真实与否决定了政策能否体现经济发展的客观要求并达到预期目标。国家审计的监督职能为其发挥促进决策的作用提供了天然的有利条件。审计或审计调查往往能够在监督政策执行过程和实施效果的同时,通过反映某些地区、经济领域、部门的财政财务收支总体情况,检查决策信息的真实性,防止有些地方政府和部门没有从促进经济平稳较快发展的大局出发,为本地区、本部门的利益虚报、瞒报决策信息,从而为政府政策调控和完善提供准确的依据。

    (二)促进执行,监督扩大内需政策的贯彻实施。政策执行是实现既定政策目标的过程,通过调整多方的利益来实现对国民经济的调节与控制,是政策主体和政策客体博弈的主要阶段。各政策客体的行为是否符合调控要求,是宏观调控部门关注的焦点。审计的目的就是及时发现哪些(类)经济主体的行为偏离了宏观调控方向,以及对实现宏观调控目标产生什么样的影响,通过要求被审计单位纠正偏离宏观调控的行为,来保证宏观调控政策的执行。在这次对扩大内需政策执行情况的专项审计调查过程中,审计通过抽查一些具体项目的建设管理和实施情况,发现有些地方对中央扩大内需项目在一定程度上存在“重申请,轻监督”、“重建设过程、轻后续管理”的问题;有些部门对项目立项、可行性研究审批把关不严,导致已完工或在建项目重复申报的问题;有些职能部门之间配合协调不够,影响地方财政配套资金的落实的问题,等等。针对这些问题,国家审计通过提出审计建议,确保了有关政策措施的贯彻落实,进一步促进了政策目标的全面实现。

    (三)防范风险,充分关注扩大内需政策执行中出现的新问题。审计作为国家的“免疫系统”,必须突出发挥好预防性作用,这是审计工作贯彻落实科学发展观,服务经济社会又好又快发展的迫切需要。在扩大内需政策执行审计调查中,不仅仅要关注违法违规的个案,还要发现经济领域出现的一些苗头性和倾向性问题,或对已经存在的问题的后果予以货币化,引起宏观调控部门的注意并对这些领域实施宏观调控。正如刘家义审计长说的,国家审计“有责任更早地感受风险,有责任更准确地发现问题,有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御‘病害’的建议,有责任在永不停息地抵御一时、一事单个‘病害’的同时,促使其健全机能,改善机制”。比如,在扩大内需政策执行审计调查中,审计发现部分地方政府通过融资平台大幅增加借债、增加财政风险和金融风险后,提出加强地方政府债务管理,建立健全政府债务约束机制、预警机制和偿还机制的建议,引起有关部门重视,对防范和化解地方政府债务可能引起的财政风险和金融风险起到了积极作用。

    二、国家审计在扩大内需政策执行中应关注的重点

    随着扩大内需政策的深入推进,国家审计对促进和加强政府宏观调控的能动作用,不仅仅表现为经济监督过程中的防护性作用,更重要的是政策制定过程中的建设性作用。扩大内需政策的执行效果很大程度取决于能否深化改革,包括财产制度改革、收入分配制度改革、社会保障制度改革等,因此国家审计一方面要揭露和查处违法违规问题,另一方面更要关注重大的体制性障碍、制度性缺陷和管理性漏洞。

    (一)在“保增长”的同时强调“调结构”的重要性。“保增长、扩内需、调结构”的宏观政策中,“保增长”是目标,“调结构”是核心。其中,“调结构”是对“保增长”和“扩内需”的限制性规定。只有对不合理的经济结构进行战略性调整,“保增长”才能保出高质量,“扩内需”才能扩到点子上。因此,在实行刺激经济政策的过程中,必须坚定地进行结构调整,推动产业升级,促成发展方式的转变。在对扩大内需及相关政策执行的审计过程中,要重点关注地方政府的资金投向,防止他们为了“保增长”而“饮鸩止渴”,不顾其资源禀赋、环境容量、市场条件等乱上项目,把那些已经或准备淘汰的落后产能再重新扶持上马。中央4万亿救市计划出台后,在许多地方政府随后跟进公布的庞大投资计划中,的确存在一定程度上偏重大型基建项目和重化工业项目的倾向。对地方政府来说,这些项目往往具有立竿见影的作用,可较快地、大幅度地拉动经济增长。但如果不能处理好“保增长”与“调结构”之间的关系,不能用“调结构”有效规范“保增长”的合理方向和合理区间,某些在“保增长”名义下的经济扩张,就很有可能演变成新一轮低水平重复建设,形成新的产能过剩,为今后的发展设置新障碍。

    (二)提高居民收入在国民收入分配中的比重。国民经济发展主要靠消费需求、投资需求、出口需求来拉动。在国际金融危机的影响下,出口需求明显回落,投资需求虽然在短期内能达到刺激经济增长的目标,但如果投资形成的生产能力不能进入最终消费环节就会形成产能过剩,不利于经济可持续发展,因此促进消费需求成为我国经济发展的基本立足点。而一个国家的国民经济,其消费增长是不是和国民经济发展相适应,很大程度取决于居民收入分配在总分配中的情况。目前,从中国各地每年公布的数据看,增长最快的是政府的财政收入,其次是企业,最慢是居民,国民收入分配中居民的收入分配比重持续下降。1998年,我国居民的收入在国民收入中占68%,2008年占59%,10年间比重下降了9个百分点。要扩大居民最终消费,必须调整国民收入分配格局,提高居民收入在国民收入中的比重。因此,国家审计需要关注居民收入尤其是低收入阶层收入增长的速度和数量,促进公共政策的制定和执行,如实施促进就业的公共政策,适度的结构性减税政策,必要的产业扶持政策,免费提供的劳动力培训政策,公共服务向弱势群体倾斜的社会政策,等等,以此逐步扭转收入分配差距扩大的趋势。

    (三)扩大民生投资。民生投资,即公共产品的投资,主要包括医疗卫生、文化教育、社会保障、基础设施等,其投资主体是政府。消费需求之所以增长缓慢,既有居民收入水平较低、大多数人没有钱花的因素,更有住房、教育、医疗、社会保障等发展滞后、民众有钱不敢花的原因。这两个方面,都与民生改善息息相关。当前,扩大消费需求的核心,不仅需要经济的增长,更需要有教育、医疗、社保等相关制度的完善。因此,审计在政策执行中需要关注资金投放的重点是否有利于推动改革,改善民生。如,医疗卫生投资主要应面向基层,使医疗卫生资源能有效配置,解决看病难和看不起病的问题;文化教育投资要向职业教育倾斜,加大国家对职业教育的投资,要将有利于就业作为教育投资的重要方向;社会保障投资要向中下层公众倾斜,社保保障体系应逐步覆盖全社会,尤其要加大对保障性住房的投资;基础设施投资既要向轨道交通、高速公路、机场、港口等方向倾斜,也要关注环境投资,包括生态环境修复和工业污染治理;当然更要加大对农村的投资,包括县乡以下的公路网、电网、通讯网的投资及农村的上水系统和下水系统的投资等。

    三、如何进一步发挥国家审计在扩大内需政策执行中的作用

    当前,国家审计在促进宏观政策贯彻落实方面发挥了很多积极的作用,但在发挥作用的广度和深度上仍然不够,提出的宏观建议不多或层次不高。对于如何通过审计来影响国家宏观调控决策的立意、内容和进程,还需要审计人员更深入的思考和进一步实践。

    (一)加强理论研究。审计理论与审计实践对于审计事业的发展来说,好比人之两足,鸟之两翼,车之两轮,二者之间不可偏废,缺一不可。但在现实的审计工作中由于审计理论研究对审计工作的作用机制是潜移默化地缓慢地发生效用,不像审计业务工作见效那么快,因此容易被人忽视。加强审计理论研究,需要做好:一是审计理论要跟上审计实践的发展步伐,随着审计重点的变化而变化,为政策制定和措施安排提供理性的总结和指导;二是审计理论要和审计实践相结合,防止做研究时埋头书本、参与项目时全凭经验。审计人员一方面要注重审计经验和方法的总结、提炼、升华,一方面可以充分利用已经公开的数据和案例开展审计研究,增强理论的说服力;三是注重哲学方法在审计理论研究中的应用。哲学方法不以一门学科、一类事物作为研究对象,它是利用一切学科的材料和成果研究认识世界的一般方法,是为具体学科的研究提供方法的指导。也就是说,研究过程中,我们不要就审计论审计,而应该把它放在国家政治体制、经济体制、经济发展、社会发展这个大环境中去研究,这样的研究成果才会更具宏观性和指导性。

    (二)加强审计创新。随着国家政治经济体制改革的深化,国家审计成长所依赖的环境发生了深刻的变化,其所承载的社会期望值愈来愈高,其所承担的社会责任也愈来愈重。特别是这次扩大内需政策执行审计调查时间短、任务重、要求高、参与人员多,给审计人员的审计理念、知识储备和项目组织方式都提出了更高的要求。面对挑战,审计唯有不断创新,既要从技术层面上进行创新,又要从管理上提供一个良好的创新平台。在技术层面上,一是要不断创新审计理念,以事前预防为主,加大对重大违法违规行为的揭露和查处力度;二是要不断创新审计方式,更加关注对重大民生项目、基础设施项目和其他重点工程项目的审计监督;三是要不断创新审计手段,努力解决影响和制约经济社会发展的体制性、制度性障碍,不断推进绩效政府、责任政府、廉洁政府建设。在管理层面上,一是要推进学习型机关建设,引导审计人员努力学习、积极思考、主动分享,把工作与学习、个人自学与组织学习、知识更新与实践创新三者紧密结合起来,提高学习效果;二是创新审计项目组织方式,大胆打破审计机关内部处室界限,实现同一项目的人力资源统一调配,优化资源配置。

    (三)加大绩效审计的力度。绩效审计是指国家审计机关对政府及其部门、其他组织所发生的经济活动进行的经济性、效率性和效果性审查和评价。鉴于当前中国经济运行中出现的问题多为体制、制度和管理水平的问题,故在审计工作中纳入绩效审计的理念,意义尤为重要。从现实情况来看,尽管绩效审计方法已经自觉或不自觉地运用于综合审计当中,但总体而言,效果还不尽理想,相关办法与标准尚还在摸索当中。在笔者看来,在当前情况下,推进绩效审计,可以从三个方面着手:一是取得立法支持,改善法律环境,从法律上保证其成为一种常态的监督形式;二是加大审计公开力度,使审计监督与舆论监督等其他监督方式并行,提升政府项目绩效审计的成果;三是将绩效审计结果纳入领导干部的考评体系,将其作为责任追究制度的一个组成部分和政府官员政绩考核体系的一个改革目标,如此,政府公务人员在合法“花钱”的同时,也会更多地考量效益原则。(田添)

    参考文献:
    1.马洪范,当前国际金融危机与中国财政政策选择[J],经济研究参考,2009.07
    2. 罗晓红,扩大内需:实现“一保一控”经济目标的战略选择[J],改革与发展,2008.06
    3.石爱中,“加强审计理论研究——坚持审计实践 注重研究方法”,《在中国审计学会理事论坛上的讲话》2008.3
    4.张占涛,金融危机背景下宏观经济政策的有效性分析及建议http://www.xielw.cn/wzgl/jxlw/jjx/201001/87324.html
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