论国家审计风险的成因分析和防范对策
王清东（山东省烟台市审计局）
摘要：本文从国家审计的角度，阐述了国家审计风险定义及特征，列举了审计风险的四种表现形式，全面分析了审计风险产生的原因，提出了防范审计风险的四项措施。
关键词：审计风险 成因分析 防范对策
随着国家审计工作的深入开展，审计保障经济社会发展的“免疫系统”功能越来越明显，审计工作的影响力越来越大，广大民众对审计工作也越来越关注。与此同时，审计风险也已经成为各级审计机关和审计人员无法回避的问题。只有充分认识审计风险的概念、特征和表现，全面分析产生审计风险的原因，采取得力措施，才能有效防范和规避审计风险，推动审计工作科学发展。
一、国家审计风险的定义及特征
（一）审计风险的定义。目前，对于国家审计风险还没有一个统一的概念。国内外许多学者大多从社会审计的角度对审计风险进行了探讨。中国注册会计师协会2007年公布的《中国注册会计师审计准则第1101号---财务报表审计的目标和一般原则》，第十七条中对“审计风险”的定义为“审计风险是指财务报表存在重大错报而注册会计师发表不恰当审计意见的可能性。”《美国审计准则说明》第47号认为：“审计风险是审计人员无意地对含有重要错报的财务报表没有适当修正审计意见的风险。”国际审计准则第25号《重要性和审计风险》将审计风险定义为:“审计风险是指审计人员对实质上误报的财务资料可能提供不适当意见的风险。”
由此可以看出，社会审计风险仅局限于会计报表、会计资料不真实带来的风险。而国家审计不仅关注会计资料的真实性，还关注各项法律法规的遵守情况以及财政财务资金的效益情况。所以，笔者认为国家审计风险应定义为：审计机关及审计人员未完全掌握或认真执行财经法规、制度规定，对被审计单位做出不恰当评价意见，或者对被审计单位自身存在的违纪违规问题未能准确查处，而对国家和审计机关产生损失的可能性。
（二）审计风险的主要特征。一是客观性。抽样审查是现代审计常用的审计方法，通过抽样判断虽然能说明一定问题，对审计结论提供支持，但也会使审计结论的整体性受到影响。另外，即使开展全面审计，由于被审计单位的经济业务复杂、职能差别以及审计人员职业化水平等因素，仍存在审计结果与客观实际不一致的情况。因此，审计风险是客观存在的，通过对审计风险的研究，只能认识和控制审计风险，而不能完全消除风险。
二是潜在性。审计风险是一种可能的风险，审计人员虽然做出了错误的审计评价，但在一定时间内没有造成损失，说明这种风险“潜伏”与审计行为中，只有错误、损失实际化了，“可能”才会变成现实，审计风险就会显现。
三是可控性。尽管审计风险会对审计工作产生负面影响，但只要采取适当的措施，主动控制和防范审计风险，使其控制在一定范围内，就不会影响审计工作的成效。同时，采取得当的措施预防审计风险，还会提升审计工作的水平，促进审计工作科学发展。
四是损失多样性。国家审计是审计机关代表政府行使监督权力，其本质是行政行为，因此审计风险带来的后果不仅表现为经济损失，更重要的是影响审计机关的形象，降低政府的公信度，损害广大群众的根本利益等。
五是影响长期性。现在，审计机关已在社会上树立了比较好的形象，一旦发生审计风险，势必会影响审计机关的形象，要重塑审计的良好形象需要一个长期的过程。同时，因为审计风险而带来的听证、行政复议、司法诉讼等问题，也要耗费大量的精力和时间。
二、国家审计风险的主要表现形式
（一）审计目标控制风险。审计目标是审计行为的指导方向和预期成效，在不同的社会发展时期，国家审计的目标定位不同。审计目标在整个审计实施中处于统领地位，审计的内容、方法和技术都服务于审计目标。审计目标定位是否准确，直接关系到审计工作的发展方向，直接影响审计工作的成效。目标的偏差，意味着审计内容、手段以及技术的偏差，使得重大问题不能及时揭露，是国家审计的首要风险，不仅不能发挥审计的“免疫系统”，还会造成社会经济“功能紊乱”。
（二）审计质量控制风险。审计目标确定后，如果没有全面的审计质量控制措施，在审计实施的各个阶段都会产生风险。如审计程序不合法、审计方案编制不科学、审计内容部不全面、审计组成员配置不合理、审计取证不适当等都是审计质量控制风险的表现。
（三）审计报告风险。按照法定程序，现场审计阶段结束后，审计机关要按照客观公正的原则，出具审计报告，对被审计对象的真实、合法、效益等进行评价。报告信息的错误或偏差，将直接导致审计风险的产生，表现表现为：对存在异议审计问题未核实而报告的风险，利用法律法规对发现问题的定性不准风险，未按规定程序复核和审定审计报告的风险，以及因报告信息不准、建议不当而误导领导宏观决策的风险等。
（四）审计处理处罚风险。国家审计机关对查处的问题可以进行处理处罚，是审计法赋予审计机关的神圣权利。但这种权利应用不当，就会产生处理处罚风险，表现在一是应该进行处理处罚的而未处理处罚，二是处理处罚无法律法规依据或法律法规依据不充分，三是越权处理处罚，不属于审计机关处理处罚范围的问题，而进行直接处理处罚。处理处罚风险的直接后果是行政复议或司法诉讼。
三、国家审计风险的成因分析
（一）审计独立性不能完全保障。独立性是审计的根本特性之一，也是审计结果客观公正的前提条件。尽管审计法明确规定，审计机关和审计人员要独立行使审计监督权，对地方政府及其职能部门的财政、财务收支进行审计监督，不受其他任何单位和个人的干扰。但目前，我国现行的审计管理体制是典型的行政审计模式，审计机关是政府的一个职能部门，其经费和人事关系隶属于各级政府，必须接受各级政府的领导。在审计工作开展过程中，行政干扰是不可避免的，审计的独立性势必会受到影响，从而影响审计结果的客观公正，产生审计风险。
（二）国家审计法律法规体系尚不健全。目前,我国的审计法规体系尚不够健全，还不能完全适应社会经济的快速发展。国家审计面对的是纷繁复杂、动态发展的经济活动。现行法律法规不可能对审计活动过程中可能遇到的新情况、新问题全部规范到位。我国目前处于社会主义市场经济发展阶段，许多不确定因素和不规范行为依然存在，对法律法规范围外经济事项、诸多合理不合法问题以及部分审计过程中对技术、操作上理解的偏差，还没有相适应的法律法规依据。此外，当前的法律法规体系内部还有诸多“顶牛”现象，特别是部门法与部门法、部门规章与部门规章、部门规章与地方规章之间的矛盾冲突，都使得审计人员在依法开展审计工作时，面临诸多风险。
（三）审计质量内部控制制度不完善。一般情况下，国家审计机关内部管理制度越完善、有效，审计质量水平就越高，发生审计风险的概率就越低。由于种种原因，当前有的审计机关还未建立健全审计质量内部控制制度，在审计计划制定、审计组人员配备、审计现场实施、审计复核审理、审计业务会议审定等环节没有相应的控制措施，很容易发生审计质量事故，产生审计风险。另外，有的审计机关内部机构设置没有考虑职权分立和制约，整套审计业务流程都有一个部门完成，缺乏相应的监督和责任追究制度，形成了潜在的审计风险。
（四）审计人员素质有待提高。国家审计是一项专业性和政策性很强的职业，客观上对审计人员的知识结构，业务能力及职业判断能力有很高的要求。审计人员不仅需要具备扎实的会计、审计、税务、法律等知识和审计基本技能，还要具备过硬的职业道德、较强的综合分析能力、准确的判断能力和相关的政策理论水平。如果审计人员达不到这样的素质要求，审计机关的人才结构不合理，就很难对审计对象的经济活动作出科学的判断，审计风险也就在所难免。
四、国家审计风险的防范措施
（一）探索改革审计管理体制。改革审计管理体制，由行政性向立法性审计体制转变是保障审计独立性的根本措施。但实现这种转变需要国家具备强有力的立法机构，需要对宪法和审计法进行修改，这需要一个长期的过程。当前，可以效仿税务等系统的管理方式，实行省级以下审计机关垂直领导，从物质基础到法律形式上保障审计机关的独立性，使其突破地方保护，客观公正地披露和报告审计结果，有效规避审计风险。
（二）大力推行审计公告制度。实行审计结果公告制度，把国家审计的程序、内容和结果等情况向社会公开，为广大民众进一步政府工作、审计工作，提供了有效途径，同时也为审计机关提高审计质量，降低审计风险提供了外部监督环境。目前，地方审计机关在推行审计结果公告方面还很不规范，应参照审计署的典型做法，建立健全审计结果公告制度，规范公告程序、公告内容、公告形式等，逐步扩大审计结果公告范围，力争所有不涉密审计项目都实现公告公开，有效促进规避审计风险。
（三）加强审计内部管理控制。加强审计内部控制，建立健全审计全过程质量控制体系是降低审计风险的有效途径。要依据审计法、《计法实施条例、国家审计准则等一系列审计法规，结合各自实际情况，建立健全审计全过程质量控制体系，严格执行审计程序，强化审计质量管理，有效规避审计风险。要以国家审计准则为准绳，细化审计项目计划管理、审计方案编制、审计工作底稿编制以及审计报告编写等各个环节的操作规范，深化审计审理、审计业务会议审定等控制措施。要规范审计处理处罚依据使用，遵循“上位法优于下位法、新法优于旧法、特殊法优于一般法”的原则，选择适用的法律法规依据。要健全审计执法责任制和责任追究制，科学界定审计责任，合理配置审计权限，明确审计组成员、审计组长、科室负责人、法制负责人、审计机关领导在审计业务各环节分别应承担的法律责任，促进审计人员严格按照职权开展审计工作，有效防范审计风险。
（四）强化审计人员教育培训。一是加强岗位风险教育。针对风险岗位和风险点，制定“个性化”风险教育培训计划，创新教育方法和载体，采取情景模拟、旁听审判、专家点评等形式，突出风险教育针对性，增强互动性，切实提高审计人员风险意识。二是加强职业道德教育。坚持主题教育和经常性教育相结合，加强党性教育和职业道德教育，增强审计人员的政治警觉性，促进树立正确的世界观、人生观、价值观，提高审计风险免疫力。三是加强审计业务教育。按照“缺什么、补什么”的原则，针对不同职级、岗位、和知识结构，实施分层次教育培训，使教育培训覆盖审计干部的职业生涯，促进审计人员能够不断适应审计工作的不断发展，有效抵御各种审计风险。（王清东）
主要参考文献：
[1] 李金华.2003.审计理论研究[M].中国审计出版社
[2] 王谦华,2009.健全审计质量内容体系全面加强审计质量管理[J].中国审计（1）
[3] 方正国.2011.增强“五力”抓好审计风险防控工作[J].中国审计（23）
[4] 宋咏梅.2009.政府审计风险及其控制研究[EB/OL].国家审计署网站
[5] 李云.2010.浅谈我国国家审计风险的防范与控制[EB/OL].国家审计署网站
关键词：审计风险 成因分析 防范对策
随着国家审计工作的深入开展，审计保障经济社会发展的“免疫系统”功能越来越明显，审计工作的影响力越来越大，广大民众对审计工作也越来越关注。与此同时，审计风险也已经成为各级审计机关和审计人员无法回避的问题。只有充分认识审计风险的概念、特征和表现，全面分析产生审计风险的原因，采取得力措施，才能有效防范和规避审计风险，推动审计工作科学发展。
一、国家审计风险的定义及特征
（一）审计风险的定义。目前，对于国家审计风险还没有一个统一的概念。国内外许多学者大多从社会审计的角度对审计风险进行了探讨。中国注册会计师协会2007年公布的《中国注册会计师审计准则第1101号---财务报表审计的目标和一般原则》，第十七条中对“审计风险”的定义为“审计风险是指财务报表存在重大错报而注册会计师发表不恰当审计意见的可能性。”《美国审计准则说明》第47号认为：“审计风险是审计人员无意地对含有重要错报的财务报表没有适当修正审计意见的风险。”国际审计准则第25号《重要性和审计风险》将审计风险定义为:“审计风险是指审计人员对实质上误报的财务资料可能提供不适当意见的风险。”
由此可以看出，社会审计风险仅局限于会计报表、会计资料不真实带来的风险。而国家审计不仅关注会计资料的真实性，还关注各项法律法规的遵守情况以及财政财务资金的效益情况。所以，笔者认为国家审计风险应定义为：审计机关及审计人员未完全掌握或认真执行财经法规、制度规定，对被审计单位做出不恰当评价意见，或者对被审计单位自身存在的违纪违规问题未能准确查处，而对国家和审计机关产生损失的可能性。
（二）审计风险的主要特征。一是客观性。抽样审查是现代审计常用的审计方法，通过抽样判断虽然能说明一定问题，对审计结论提供支持，但也会使审计结论的整体性受到影响。另外，即使开展全面审计，由于被审计单位的经济业务复杂、职能差别以及审计人员职业化水平等因素，仍存在审计结果与客观实际不一致的情况。因此，审计风险是客观存在的，通过对审计风险的研究，只能认识和控制审计风险，而不能完全消除风险。
二是潜在性。审计风险是一种可能的风险，审计人员虽然做出了错误的审计评价，但在一定时间内没有造成损失，说明这种风险“潜伏”与审计行为中，只有错误、损失实际化了，“可能”才会变成现实，审计风险就会显现。
三是可控性。尽管审计风险会对审计工作产生负面影响，但只要采取适当的措施，主动控制和防范审计风险，使其控制在一定范围内，就不会影响审计工作的成效。同时，采取得当的措施预防审计风险，还会提升审计工作的水平，促进审计工作科学发展。
四是损失多样性。国家审计是审计机关代表政府行使监督权力，其本质是行政行为，因此审计风险带来的后果不仅表现为经济损失，更重要的是影响审计机关的形象，降低政府的公信度，损害广大群众的根本利益等。
五是影响长期性。现在，审计机关已在社会上树立了比较好的形象，一旦发生审计风险，势必会影响审计机关的形象，要重塑审计的良好形象需要一个长期的过程。同时，因为审计风险而带来的听证、行政复议、司法诉讼等问题，也要耗费大量的精力和时间。
二、国家审计风险的主要表现形式
（一）审计目标控制风险。审计目标是审计行为的指导方向和预期成效，在不同的社会发展时期，国家审计的目标定位不同。审计目标在整个审计实施中处于统领地位，审计的内容、方法和技术都服务于审计目标。审计目标定位是否准确，直接关系到审计工作的发展方向，直接影响审计工作的成效。目标的偏差，意味着审计内容、手段以及技术的偏差，使得重大问题不能及时揭露，是国家审计的首要风险，不仅不能发挥审计的“免疫系统”，还会造成社会经济“功能紊乱”。
（二）审计质量控制风险。审计目标确定后，如果没有全面的审计质量控制措施，在审计实施的各个阶段都会产生风险。如审计程序不合法、审计方案编制不科学、审计内容部不全面、审计组成员配置不合理、审计取证不适当等都是审计质量控制风险的表现。
（三）审计报告风险。按照法定程序，现场审计阶段结束后，审计机关要按照客观公正的原则，出具审计报告，对被审计对象的真实、合法、效益等进行评价。报告信息的错误或偏差，将直接导致审计风险的产生，表现表现为：对存在异议审计问题未核实而报告的风险，利用法律法规对发现问题的定性不准风险，未按规定程序复核和审定审计报告的风险，以及因报告信息不准、建议不当而误导领导宏观决策的风险等。
（四）审计处理处罚风险。国家审计机关对查处的问题可以进行处理处罚，是审计法赋予审计机关的神圣权利。但这种权利应用不当，就会产生处理处罚风险，表现在一是应该进行处理处罚的而未处理处罚，二是处理处罚无法律法规依据或法律法规依据不充分，三是越权处理处罚，不属于审计机关处理处罚范围的问题，而进行直接处理处罚。处理处罚风险的直接后果是行政复议或司法诉讼。
三、国家审计风险的成因分析
（一）审计独立性不能完全保障。独立性是审计的根本特性之一，也是审计结果客观公正的前提条件。尽管审计法明确规定，审计机关和审计人员要独立行使审计监督权，对地方政府及其职能部门的财政、财务收支进行审计监督，不受其他任何单位和个人的干扰。但目前，我国现行的审计管理体制是典型的行政审计模式，审计机关是政府的一个职能部门，其经费和人事关系隶属于各级政府，必须接受各级政府的领导。在审计工作开展过程中，行政干扰是不可避免的，审计的独立性势必会受到影响，从而影响审计结果的客观公正，产生审计风险。
（二）国家审计法律法规体系尚不健全。目前,我国的审计法规体系尚不够健全，还不能完全适应社会经济的快速发展。国家审计面对的是纷繁复杂、动态发展的经济活动。现行法律法规不可能对审计活动过程中可能遇到的新情况、新问题全部规范到位。我国目前处于社会主义市场经济发展阶段，许多不确定因素和不规范行为依然存在，对法律法规范围外经济事项、诸多合理不合法问题以及部分审计过程中对技术、操作上理解的偏差，还没有相适应的法律法规依据。此外，当前的法律法规体系内部还有诸多“顶牛”现象，特别是部门法与部门法、部门规章与部门规章、部门规章与地方规章之间的矛盾冲突，都使得审计人员在依法开展审计工作时，面临诸多风险。
（三）审计质量内部控制制度不完善。一般情况下，国家审计机关内部管理制度越完善、有效，审计质量水平就越高，发生审计风险的概率就越低。由于种种原因，当前有的审计机关还未建立健全审计质量内部控制制度，在审计计划制定、审计组人员配备、审计现场实施、审计复核审理、审计业务会议审定等环节没有相应的控制措施，很容易发生审计质量事故，产生审计风险。另外，有的审计机关内部机构设置没有考虑职权分立和制约，整套审计业务流程都有一个部门完成，缺乏相应的监督和责任追究制度，形成了潜在的审计风险。
（四）审计人员素质有待提高。国家审计是一项专业性和政策性很强的职业，客观上对审计人员的知识结构，业务能力及职业判断能力有很高的要求。审计人员不仅需要具备扎实的会计、审计、税务、法律等知识和审计基本技能，还要具备过硬的职业道德、较强的综合分析能力、准确的判断能力和相关的政策理论水平。如果审计人员达不到这样的素质要求，审计机关的人才结构不合理，就很难对审计对象的经济活动作出科学的判断，审计风险也就在所难免。
四、国家审计风险的防范措施
（一）探索改革审计管理体制。改革审计管理体制，由行政性向立法性审计体制转变是保障审计独立性的根本措施。但实现这种转变需要国家具备强有力的立法机构，需要对宪法和审计法进行修改，这需要一个长期的过程。当前，可以效仿税务等系统的管理方式，实行省级以下审计机关垂直领导，从物质基础到法律形式上保障审计机关的独立性，使其突破地方保护，客观公正地披露和报告审计结果，有效规避审计风险。
（二）大力推行审计公告制度。实行审计结果公告制度，把国家审计的程序、内容和结果等情况向社会公开，为广大民众进一步政府工作、审计工作，提供了有效途径，同时也为审计机关提高审计质量，降低审计风险提供了外部监督环境。目前，地方审计机关在推行审计结果公告方面还很不规范，应参照审计署的典型做法，建立健全审计结果公告制度，规范公告程序、公告内容、公告形式等，逐步扩大审计结果公告范围，力争所有不涉密审计项目都实现公告公开，有效促进规避审计风险。
（三）加强审计内部管理控制。加强审计内部控制，建立健全审计全过程质量控制体系是降低审计风险的有效途径。要依据审计法、《计法实施条例、国家审计准则等一系列审计法规，结合各自实际情况，建立健全审计全过程质量控制体系，严格执行审计程序，强化审计质量管理，有效规避审计风险。要以国家审计准则为准绳，细化审计项目计划管理、审计方案编制、审计工作底稿编制以及审计报告编写等各个环节的操作规范，深化审计审理、审计业务会议审定等控制措施。要规范审计处理处罚依据使用，遵循“上位法优于下位法、新法优于旧法、特殊法优于一般法”的原则，选择适用的法律法规依据。要健全审计执法责任制和责任追究制，科学界定审计责任，合理配置审计权限，明确审计组成员、审计组长、科室负责人、法制负责人、审计机关领导在审计业务各环节分别应承担的法律责任，促进审计人员严格按照职权开展审计工作，有效防范审计风险。
（四）强化审计人员教育培训。一是加强岗位风险教育。针对风险岗位和风险点，制定“个性化”风险教育培训计划，创新教育方法和载体，采取情景模拟、旁听审判、专家点评等形式，突出风险教育针对性，增强互动性，切实提高审计人员风险意识。二是加强职业道德教育。坚持主题教育和经常性教育相结合，加强党性教育和职业道德教育，增强审计人员的政治警觉性，促进树立正确的世界观、人生观、价值观，提高审计风险免疫力。三是加强审计业务教育。按照“缺什么、补什么”的原则，针对不同职级、岗位、和知识结构，实施分层次教育培训，使教育培训覆盖审计干部的职业生涯，促进审计人员能够不断适应审计工作的不断发展，有效抵御各种审计风险。（王清东）
主要参考文献：
[1] 李金华.2003.审计理论研究[M].中国审计出版社
[2] 王谦华,2009.健全审计质量内容体系全面加强审计质量管理[J].中国审计（1）
[3] 方正国.2011.增强“五力”抓好审计风险防控工作[J].中国审计（23）
[4] 宋咏梅.2009.政府审计风险及其控制研究[EB/OL].国家审计署网站
[5] 李云.2010.浅谈我国国家审计风险的防范与控制[EB/OL].国家审计署网站
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