国家审计促进国家善治的途径分析
谢瑞涛（审计署郑州办）
摘要：2011年刘家义审计长关于“国家审计与国家治理”的论述赋予国家审计更神圣的职责。本文从研究国家治理与国家审计的关系入手，论述了国家审计促进国家善治的途径。
关键词：国家审计 国家治理 善治
20世纪90年代以来，为应对全球化带来的挑战，弥补“市场失灵”和“政府失灵”的不足，克服传统垂直型、单向度的官僚制的国家统治方式的不适应，顺应公民直接参与的民主需求，善治理论在世界民主浪潮中风起盛行。“治理”有好坏之分，良好的治理能够形成社会主体间的良性关系，达成社会发展的共赢和公共利益的最佳状态。
世界银行在其1994年的一份报告《治理：世界银行的经验》中提到，善治可概括为可预见性、开放和启发性的决策；充满着敬业精神的政府体制；对其行为完全负责的政府执行机器；参与公共事务的强大公民社会；以及所有法治下的行为。
联合国亚太经社理事会阐明，治理成为善治的必要条件是腐败被减为最小程度，在决策过程中考虑少数人的看法以及倾听弱势群体的声音。善治必须对现在和未来社会负责任。
人权高级委员会办公室认为，治理是一个过程，公共机构以此主持公共事务、管理公共资源以及确保人权的实现。善治是在治理的过程中，从根本上排除滥用职权和腐败，并且完全尊重法治原则。对“善治”的真正检验是在实现公民的文化、经济、政治和社会权利方面，为实现人权目标所做的努力程度如何。问题关键是：治理的各项制度是否有效地保障了在健康、足够的住房、充足的食品、素质教育、社会公正以及个人安全等方面的权利。
综上所述，善治的基本要素有10个：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、稳定、廉洁、公正等。这些要素的实现程度越高，善治就越有可能。
现代政府应是法治、高效、廉洁、服务型的政府，我国国家审计也应以此为方向，从实际出发调整其职责，为政府的公共管理服务，并随着政府职能的转变迈向法治化，完成对权力的制约和监督的使命。
随着国家政治经济体制改革的不断深入和完善，国家审计的地位获得巩固和提升，其在社会公众中的影响力日益增强，国家审计所承载的社会期望值愈来愈高。如何面对时代的挑战，抓住历史发展机遇，如何更好地发挥国家审计在我国国家治理中的职能作用，已经成为当前迫切需要研究的重大现实课题。现代国家治理与国家审计有着密切的相互关系，现代国家审计不但是国家治理机制形成的基础，而且可以促进国家治理的完善。
一、以经济责任审计促进政府责任法制化
根据社会发展规律，国家应是公共管理和服务的提供者。政府行使行政权力须明白权力源于人民。公民权利是国家权力之本，行政权力之源；政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。国家审计应相应发展其权力制衡功能，从现在聚焦于经济活动层面的审查监督深入落实到人员层面。也就是说，国家审计不仅对各个政府部门和各项具体经济活动的真实、合法和有效性进行审计，查错防弊，还要对发现的问题进一步追溯到个人。这种追究制度，能使政府重视其在各项公共服务中对民众所承担的经济责任，并为解脱责任将任务细化层层分解落实到个人，形成责权对等的体制，实现责任政府的蜕变。
国家审计监督关注责任，既是推动民主建设的需要，又是维护法制尊严的需要。在法治社会里，政府、公司和个人都享受法律赋予的权利，也都要承担法律赋予的责任，任何不承担责任的权力，都必将对社会公正造成伤害，最终导致法治的扭曲。要“让应该进一步追究责任的事诉诸公众，让阳光和社会为问责导航”。
二、以效益审计促进政府行政高效化
我国目前政府及政府工作人员效率不高，主要是因为缺乏社会和市场中各种力量的参与。现实中，一些人对机构、权力的认识仍停留在直观层面上，即通过机构运用权力严格管理社会、控制社会，不信任社会自身作用，不断通过扩充机构、增强权力来管理社会，让社会一味按政府机构的意图、行政权力指向发展，忘记权力源于民众、服务于民众的本性。结果是机构越来越臃肿，人员越来越多，运转越来越不灵，负担越来越重，效率越来越低下。为促进政府效率的提高，国家审计应积极发展其效益审计职能。
因为效益审计往往强调很好地定义政府和项目目标，这就能促使政府为免遭“秋后算账”，认真权衡公共经济资源的投入、配置及由此带来的社会效益，“三思而后行"。结果应能大大降低政府行为的盲目性和利益的狭隘性，大大减少政绩工程、豆腐渣工程等公共资源的浪费行为。另外，若结合国情从战略层面开展效益审计，能有效缓解政府有限公共经济资源与日益扩大的无限的公众需求的矛盾。而这就要求国家审计在效益审计方面根据国家发展战略需要制定总体方向性计划，有目的有层次地开展审计工作，在重点领域挖掘、整合信息，辅助政府“开源节流”，在公共领域优化资源配置。
三、以公共财政审计促进政府行政廉洁化
公共财政既是政府施政蓝图，亦是政府治理的重要工具。近几年来，东西方各国的政府改革，莫不把预算与财务管理改革作为重点之一，制定了严格的法律制度对财政预决算的编制和执行进行规范、监督和制约，要求政府在财政管理中实行法治。而在政府预算以及财务管理当中，国家审计作为政府财政收支的独立经济监督，在监督政府依法履行所承担的公共经济责任方面发挥着重要作用。对政府公共财政的审计，重点应该放在公共支出上，实现由收支审计并重向以支出审计为主转变。
政府对经济的影响作用主要表现在公共支出上，政府干预、调节经济的职能也主要是通过公共支出来实现的。国家审计作为维护行政责任的重要环节，强化公共支出审计监督，能够促进政府正确履行法定职责，提高行政行为的科学性、有效性，维护法律的严肃性。通过审计这一监督和制约机制，实际形成了对公共支出规模的有效控制。
党风廉政建设和反腐败斗争是当前党和国家的一项重要工作，审计监督作为廉政建设的一个重要手段，应把对权力进行监督当作自己的一项重要职责。国家审计是对政府经济管理活动的监督，是监督和制约权力的重要机制，是从源头防止腐败、维护最广大人民根本利益的最有效途径。
四、以审计结果公告制度促进政府行政透明化
政府行政透明化是政府治理必不可少的一个环节，是一个国家民主程度的体现。著名会计学家杨时展教授曾精辟指出“民主，是现代审计的实质，审计，是民主政治的表现；民主，是现代审计的目的，审计，是现代民主的手段。没有现代审计这一手段，就很难达到现代民主这一目的，没有现代民主这个目的，现代审计也就失去意义。”2003年开始实行的审计结果公告制度表明国家审计的过程和结果已经公开。国家审计可以通过审计监督，将审计结果公布于众，使得人民作为国家权力的授予者，能够看到自己的代理者是否完成了其应负有的经济责任，使得人民作为国家的主人，能够真正起到监督的作用。通过审计结果公告，可以促进政府行政透明化，最终构建一个透明、规范、高效的政府。
五、以审计监督促进政府行政法治化
法律是社会全体成员公意的体现，在市场经济体制下进行政府治理的过程，在某种程度上就是建立法治政府的过程。法治政府是现代化市场经济和民主政治的重要保障之一，是向市场经济和民主政治过渡的国家必须尽快解决的重大现实课题。
国家审计是领导决策和民众的眼睛，审计监督要从立党为公、执政为民的高度，充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，真正把促进政府依法行政作为国家审计监督的基本准则，理顺政府与市场、政府与社会的关系，确保政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位，促进权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的建立。以期在国家审计监督逐步加强、社会公众对国家审计机关的审计期望值越来越高的时期，让国家审计能够有效地推进民主的进程，代表公众的意愿，让政府接受公众或纳税人的监督，从而促进政府依法执政。（谢瑞涛）
参考文献：
[1] 董大胜. 中国政府审计［M］. 北京:中国财政出版社
[2] 刘家义. 国家审计与国家治理[R]. 中国审计学会第三次理事论坛,2011.7
[3] 尹平，戚振东.国家治理视角下的中国政府审计特征研究 [J].审计与经济研究，2010，（3）：9-14.
[4] 张文祥，2007，《强化国家审计在宏观经济管理中作用的对策》，审计与经济研究
关键词：国家审计 国家治理 善治
20世纪90年代以来，为应对全球化带来的挑战，弥补“市场失灵”和“政府失灵”的不足，克服传统垂直型、单向度的官僚制的国家统治方式的不适应，顺应公民直接参与的民主需求，善治理论在世界民主浪潮中风起盛行。“治理”有好坏之分，良好的治理能够形成社会主体间的良性关系，达成社会发展的共赢和公共利益的最佳状态。
世界银行在其1994年的一份报告《治理：世界银行的经验》中提到，善治可概括为可预见性、开放和启发性的决策；充满着敬业精神的政府体制；对其行为完全负责的政府执行机器；参与公共事务的强大公民社会；以及所有法治下的行为。
联合国亚太经社理事会阐明，治理成为善治的必要条件是腐败被减为最小程度，在决策过程中考虑少数人的看法以及倾听弱势群体的声音。善治必须对现在和未来社会负责任。
人权高级委员会办公室认为，治理是一个过程，公共机构以此主持公共事务、管理公共资源以及确保人权的实现。善治是在治理的过程中，从根本上排除滥用职权和腐败，并且完全尊重法治原则。对“善治”的真正检验是在实现公民的文化、经济、政治和社会权利方面，为实现人权目标所做的努力程度如何。问题关键是：治理的各项制度是否有效地保障了在健康、足够的住房、充足的食品、素质教育、社会公正以及个人安全等方面的权利。
综上所述，善治的基本要素有10个：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、稳定、廉洁、公正等。这些要素的实现程度越高，善治就越有可能。
现代政府应是法治、高效、廉洁、服务型的政府，我国国家审计也应以此为方向，从实际出发调整其职责，为政府的公共管理服务，并随着政府职能的转变迈向法治化，完成对权力的制约和监督的使命。
随着国家政治经济体制改革的不断深入和完善，国家审计的地位获得巩固和提升，其在社会公众中的影响力日益增强，国家审计所承载的社会期望值愈来愈高。如何面对时代的挑战，抓住历史发展机遇，如何更好地发挥国家审计在我国国家治理中的职能作用，已经成为当前迫切需要研究的重大现实课题。现代国家治理与国家审计有着密切的相互关系，现代国家审计不但是国家治理机制形成的基础，而且可以促进国家治理的完善。
一、以经济责任审计促进政府责任法制化
根据社会发展规律，国家应是公共管理和服务的提供者。政府行使行政权力须明白权力源于人民。公民权利是国家权力之本，行政权力之源；政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。国家审计应相应发展其权力制衡功能，从现在聚焦于经济活动层面的审查监督深入落实到人员层面。也就是说，国家审计不仅对各个政府部门和各项具体经济活动的真实、合法和有效性进行审计，查错防弊，还要对发现的问题进一步追溯到个人。这种追究制度，能使政府重视其在各项公共服务中对民众所承担的经济责任，并为解脱责任将任务细化层层分解落实到个人，形成责权对等的体制，实现责任政府的蜕变。
国家审计监督关注责任，既是推动民主建设的需要，又是维护法制尊严的需要。在法治社会里，政府、公司和个人都享受法律赋予的权利，也都要承担法律赋予的责任，任何不承担责任的权力，都必将对社会公正造成伤害，最终导致法治的扭曲。要“让应该进一步追究责任的事诉诸公众，让阳光和社会为问责导航”。
二、以效益审计促进政府行政高效化
我国目前政府及政府工作人员效率不高，主要是因为缺乏社会和市场中各种力量的参与。现实中，一些人对机构、权力的认识仍停留在直观层面上，即通过机构运用权力严格管理社会、控制社会，不信任社会自身作用，不断通过扩充机构、增强权力来管理社会，让社会一味按政府机构的意图、行政权力指向发展，忘记权力源于民众、服务于民众的本性。结果是机构越来越臃肿，人员越来越多，运转越来越不灵，负担越来越重，效率越来越低下。为促进政府效率的提高，国家审计应积极发展其效益审计职能。
因为效益审计往往强调很好地定义政府和项目目标，这就能促使政府为免遭“秋后算账”，认真权衡公共经济资源的投入、配置及由此带来的社会效益，“三思而后行"。结果应能大大降低政府行为的盲目性和利益的狭隘性，大大减少政绩工程、豆腐渣工程等公共资源的浪费行为。另外，若结合国情从战略层面开展效益审计，能有效缓解政府有限公共经济资源与日益扩大的无限的公众需求的矛盾。而这就要求国家审计在效益审计方面根据国家发展战略需要制定总体方向性计划，有目的有层次地开展审计工作，在重点领域挖掘、整合信息，辅助政府“开源节流”，在公共领域优化资源配置。
三、以公共财政审计促进政府行政廉洁化
公共财政既是政府施政蓝图，亦是政府治理的重要工具。近几年来，东西方各国的政府改革，莫不把预算与财务管理改革作为重点之一，制定了严格的法律制度对财政预决算的编制和执行进行规范、监督和制约，要求政府在财政管理中实行法治。而在政府预算以及财务管理当中，国家审计作为政府财政收支的独立经济监督，在监督政府依法履行所承担的公共经济责任方面发挥着重要作用。对政府公共财政的审计，重点应该放在公共支出上，实现由收支审计并重向以支出审计为主转变。
政府对经济的影响作用主要表现在公共支出上，政府干预、调节经济的职能也主要是通过公共支出来实现的。国家审计作为维护行政责任的重要环节，强化公共支出审计监督，能够促进政府正确履行法定职责，提高行政行为的科学性、有效性，维护法律的严肃性。通过审计这一监督和制约机制，实际形成了对公共支出规模的有效控制。
党风廉政建设和反腐败斗争是当前党和国家的一项重要工作，审计监督作为廉政建设的一个重要手段，应把对权力进行监督当作自己的一项重要职责。国家审计是对政府经济管理活动的监督，是监督和制约权力的重要机制，是从源头防止腐败、维护最广大人民根本利益的最有效途径。
四、以审计结果公告制度促进政府行政透明化
政府行政透明化是政府治理必不可少的一个环节，是一个国家民主程度的体现。著名会计学家杨时展教授曾精辟指出“民主，是现代审计的实质，审计，是民主政治的表现；民主，是现代审计的目的，审计，是现代民主的手段。没有现代审计这一手段，就很难达到现代民主这一目的，没有现代民主这个目的，现代审计也就失去意义。”2003年开始实行的审计结果公告制度表明国家审计的过程和结果已经公开。国家审计可以通过审计监督，将审计结果公布于众，使得人民作为国家权力的授予者，能够看到自己的代理者是否完成了其应负有的经济责任，使得人民作为国家的主人，能够真正起到监督的作用。通过审计结果公告，可以促进政府行政透明化，最终构建一个透明、规范、高效的政府。
五、以审计监督促进政府行政法治化
法律是社会全体成员公意的体现，在市场经济体制下进行政府治理的过程，在某种程度上就是建立法治政府的过程。法治政府是现代化市场经济和民主政治的重要保障之一，是向市场经济和民主政治过渡的国家必须尽快解决的重大现实课题。
国家审计是领导决策和民众的眼睛，审计监督要从立党为公、执政为民的高度，充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，真正把促进政府依法行政作为国家审计监督的基本准则，理顺政府与市场、政府与社会的关系，确保政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位，促进权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的建立。以期在国家审计监督逐步加强、社会公众对国家审计机关的审计期望值越来越高的时期，让国家审计能够有效地推进民主的进程，代表公众的意愿，让政府接受公众或纳税人的监督，从而促进政府依法执政。（谢瑞涛）
参考文献：
[1] 董大胜. 中国政府审计［M］. 北京:中国财政出版社
[2] 刘家义. 国家审计与国家治理[R]. 中国审计学会第三次理事论坛,2011.7
[3] 尹平，戚振东.国家治理视角下的中国政府审计特征研究 [J].审计与经济研究，2010，（3）：9-14.
[4] 张文祥，2007，《强化国家审计在宏观经济管理中作用的对策》，审计与经济研究
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