浅谈对转移支付资金进行审计的几点认识
朱惠茹（审计署西安办）
一、转移支付资金的存在背景
从严格的意义上讲，我国的转移支付制度是在1994年分税制改革后建立的，1994年之前，虽然也存在一些上级财政对下级财政的补助行为，但从转移支付资金应起到的基本公共服务均等化和区域协调发展的作用来讲，作用非常有限，并不是真正意义上的转移支付。
1980-1993年，与当时的经济体制改革相配套，我国的财政体制经历了一个由高度集中到逐步开放再到相对分散的历程。到1993年，中央对于地方实行的包干体制形式多达6种，这个时期实行的财政包干体制过于强调调动地方组织收入的积极性，收入的增量部分向地方倾斜；同时，由于包干体制种类繁多，人为因素影响较大，容易造成地区间的不均衡发展。这种情况下，中央财政收入不能达到其宏观调控的能力，这种财政体制也不适应中国市场经济发展的要求。
实行分税制后，中央从财政收入的增量中能够多得一些，每年都有稳定的增长，在调整地区间收入分配、公共服务均等化方面起到了巨大的作用。我国是一个地域广阔、地理条件复杂的国家，在多种条件、原因的作用下，各地区的发展存在较大的差异。根据2009年江苏省、青海省统计年鉴显示，当年一般预算收入分别为3228.8亿元、87.74亿元，相差36.8倍；当年青海省一般预算支出为486.68亿元，是一般预算收入的5.55倍，青海省如果仅靠自身的财政收入，难以维持正常的政府运转、民生建设以及各项基本建设。这种情况下，中央根据分税制划分得到的财政收入，经测算通过转移支付的方式补助给经济发展较为不发达地区，用于平衡全国经济发展差异的作法，就显得尤为重要。
二、我国现行转移支付资金的内容及结构
转移支付的具体形式有很多种，但一般可以归结为一般性转移支付和专项转移支付两大类。一般性转移支付，是不规定具体用途，可由地方作为财力统筹安排使用，旨在促进各地方政府提供基本公共服务均等化和保障国家出台的重大政策实施；专项转移转移支付，是上级政府为实现特定的宏观政策目标，以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助，要求专款专用，目前专项转移支付项目多、规模大、资金量大，几乎涵盖了所有的支出项目。
基于一般性转移支付和专项转移支付的性质，近年来，每年的人代会上都会提出要不断加大一般性转移支付的占比，增强地方政府对资金的自主支配权，提高财政资金的使用效益。此外，一般性转移支付多按照因素法分配，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金规模等客观因素，按统一的公式计算确定，其测算体系较为规范、科学。而专项转移支付的分配多采用因素法与项目法结合，影响专项转移支付分配的因素较多，如地方政府的公关能力、与掌握资金分配权部委的关系等，这种情况下易造成权力寻租。因此，提高一般性转移支付，能减少权力寻租，使财政资金使用到真正需要的地方。
三、对转移支付资金进行审计的几点想法
由上述可知，转移支付具有非常重要的意义，如何更科学的分配、安全管理、高效使用转移支付资金，是各级政府、人民代表大会、社会各界都很关注的问题。因此，对转移支付资金的审计是财政审计中非常重要的组成部分。目前涉及到对转移支付资金进行的审计的项目有各级政府领导者经济责任审计、预算执行审计、财政收支决算审计、各类转移支付的专项审计及审计调查等。笔者认为审计中应从以下两个角度去关注：
（一）促进完善现行转移支付制度。财政审计是审计机关依照宪法和审计法对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督，是政府审计，在这个过程中，审计的职责不仅仅限于查错纠弊，还需要对现行的各类政策、制度中不合理或缺位的地方予以指出并提出建议。因此，在转移支付审计中，对转移支付制度的研究，指出其存在的不足和需要完善的地方，是一项重要的工作。
1、对一般性转移支付各项资金进行因素法计算的审核。目前，一般性转移支付有均衡性转移支付、民族地区转移支付、国家重点生态功能区转移支付、资源枯竭城市转移支付、县级基本财力保障机制、农村税费改革转移支付等，每一项的计算都是基于指标进行计算得出的，如均衡性转移支付资金的计算与艰苦边远、温度、海拔、人口密度等多项指标有关。审计人员在审计中，需要取得财政补助测算的资料，核实其是否按照科学的方法进行计算，分配是否具有随意性。特别是均衡性转移支付，是用于弥补地区标准收支差的补助资金，该笔资金的正确核算、足额补助，是下级政府财力保障的关键。另外，近年来各级政府不断加大一般性转移支付的占比，但有的增加的一般性转移支付带有专项转移支付的性质，如教育转移支付、公共安全转移支付，这种做法虽然提高了一般性转移支付的占比，但由于资金的使用范围受到严格限制，并未从本质上提高受补助地方政府对资金的自主支配权。
2、专项转移支付设置方面存在的问题。中央专项转移支付种类繁多、政策内容交叉重复、参与分配的部门较多，是多年来审计一直关注的重点。中央多个部门有审核项目、批复计划、下拨专项转移支付资金的权力，在各部门之间缺乏信息沟通的情况下，易造成下达资金的项目内容交叉重复。资金在下达过程中，在省、市、县各级又会出现同样的问题。由于专项转移支付项目设置上的不科学，管理部门出现的问题又会直接导致资金具体使用单位在申请资金时多头申请，资金使用过程中逃避相关的监督，甚至出现挤占、挪用专项资金的问题，财政资金的安全性难以得到保障。对该类问题的审计，一方面要对财政部门下达的各项目之间进行比对，分析其内容之间是否重复，并抽查是否存在资金使用单位是否存在一个项目多项补助资金的情况；二是对农业、林业、水利等部委不通过财政部门，直接下达对口厅局的专项资金进行了解，比对是否与财政部门的专项存在交叉重复。
3、政府间财权与事权不匹配。从现阶段分税制财政管理体制看，财权的划分相对比较明确，但存在支出范围不清晰，支出责任不明确，导致实际执行中出现政府的“越位”和“缺位”状况。主要表现为政府承担了应该由市场去完成的事情，在基础教育、公共卫生、社会保障、环境保护、农林水事务等方面的政府投入还不足；许多应由下级政府承担的支出责任，上级财政却“越位”承担，而理应由上级财政承担的支出责任，下级财政却以不同形式承担。对该部分的审计，需要从产品的溢出效益上进行分析，地方政府能否在既有的财力基础下保障各项事务的支出，对于缺乏财权而承担较多事权的地方，上级转移支付的力度应予倾斜。
（二）揭示转移支付资金分配、管理、使用过程中存在的问题。1、转移支付资金的分配是否科学。专项转移支付项目仅少部分使用因素法，大部分的资金仍根据下级上报情况分配资金，分配的随意性较大。对该内容的审计不仅要关注财政资金分配的依据，还需要自下而上的了解地方政府对具有相同或相似专项的整合情况，分析整合资金的使用效益，及时反馈上级相关部门可以整合的专项内容，提高资金使用效益。
2、资金管理是否有行之有效的目标管理和考核机制。笔者曾审计过的某省2010年，中央对该省专项转移支付多达300多项，而其中下达了目标考核和管理制度，提出应达到的具体目标的项目还不到10%。由于上级下达的专项转移支付，绝大部分只写明资金分配结果和使用方向，未提出具体目标和考核要求，同时，项目批复和资金拨付分别由不同的部门负责，相关部门对后续监管易造成缺位的现象，即使资金使用单位在使用过程中能够严格专款专用，不存在任何违规的行为，但资金的效益性难以得到保证。因此分析财政资金使用效益性，督促相关部门出台目标管理和考核机制是审计人员的一项重要工作。
3、资金使用中存在的违规使用资金的问题。未按规定使用专项转移支付资金，挤占、挪用、套取专项资金的问题几乎在每次审计中都会发现。剔除掉恶意违规的情况，很多问题存在的根源在于制度上的缺陷。如笔者曾在对几个财力困难的县的审计中发现，上级部门在下达专项转移支付资金时，由于未全面了解当地实际情况或资金下达不及时实际情况发生变化等原因，资金下达后无可使用的地方，造成资金长期闲置，这就为挤占、挪用创造了条件。因此，面对审计查出的问题，笔者建议深入分析其产生的原因，从完善制度的角度出发，彻底杜绝违规使用资金的问题的发生。（朱惠茹）
从严格的意义上讲，我国的转移支付制度是在1994年分税制改革后建立的，1994年之前，虽然也存在一些上级财政对下级财政的补助行为，但从转移支付资金应起到的基本公共服务均等化和区域协调发展的作用来讲，作用非常有限，并不是真正意义上的转移支付。
1980-1993年，与当时的经济体制改革相配套，我国的财政体制经历了一个由高度集中到逐步开放再到相对分散的历程。到1993年，中央对于地方实行的包干体制形式多达6种，这个时期实行的财政包干体制过于强调调动地方组织收入的积极性，收入的增量部分向地方倾斜；同时，由于包干体制种类繁多，人为因素影响较大，容易造成地区间的不均衡发展。这种情况下，中央财政收入不能达到其宏观调控的能力，这种财政体制也不适应中国市场经济发展的要求。
实行分税制后，中央从财政收入的增量中能够多得一些，每年都有稳定的增长，在调整地区间收入分配、公共服务均等化方面起到了巨大的作用。我国是一个地域广阔、地理条件复杂的国家，在多种条件、原因的作用下，各地区的发展存在较大的差异。根据2009年江苏省、青海省统计年鉴显示，当年一般预算收入分别为3228.8亿元、87.74亿元，相差36.8倍；当年青海省一般预算支出为486.68亿元，是一般预算收入的5.55倍，青海省如果仅靠自身的财政收入，难以维持正常的政府运转、民生建设以及各项基本建设。这种情况下，中央根据分税制划分得到的财政收入，经测算通过转移支付的方式补助给经济发展较为不发达地区，用于平衡全国经济发展差异的作法，就显得尤为重要。
二、我国现行转移支付资金的内容及结构
转移支付的具体形式有很多种，但一般可以归结为一般性转移支付和专项转移支付两大类。一般性转移支付，是不规定具体用途，可由地方作为财力统筹安排使用，旨在促进各地方政府提供基本公共服务均等化和保障国家出台的重大政策实施；专项转移转移支付，是上级政府为实现特定的宏观政策目标，以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助，要求专款专用，目前专项转移支付项目多、规模大、资金量大，几乎涵盖了所有的支出项目。
基于一般性转移支付和专项转移支付的性质，近年来，每年的人代会上都会提出要不断加大一般性转移支付的占比，增强地方政府对资金的自主支配权，提高财政资金的使用效益。此外，一般性转移支付多按照因素法分配，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金规模等客观因素，按统一的公式计算确定，其测算体系较为规范、科学。而专项转移支付的分配多采用因素法与项目法结合，影响专项转移支付分配的因素较多，如地方政府的公关能力、与掌握资金分配权部委的关系等，这种情况下易造成权力寻租。因此，提高一般性转移支付，能减少权力寻租，使财政资金使用到真正需要的地方。
三、对转移支付资金进行审计的几点想法
由上述可知，转移支付具有非常重要的意义，如何更科学的分配、安全管理、高效使用转移支付资金，是各级政府、人民代表大会、社会各界都很关注的问题。因此，对转移支付资金的审计是财政审计中非常重要的组成部分。目前涉及到对转移支付资金进行的审计的项目有各级政府领导者经济责任审计、预算执行审计、财政收支决算审计、各类转移支付的专项审计及审计调查等。笔者认为审计中应从以下两个角度去关注：
（一）促进完善现行转移支付制度。财政审计是审计机关依照宪法和审计法对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督，是政府审计，在这个过程中，审计的职责不仅仅限于查错纠弊，还需要对现行的各类政策、制度中不合理或缺位的地方予以指出并提出建议。因此，在转移支付审计中，对转移支付制度的研究，指出其存在的不足和需要完善的地方，是一项重要的工作。
1、对一般性转移支付各项资金进行因素法计算的审核。目前，一般性转移支付有均衡性转移支付、民族地区转移支付、国家重点生态功能区转移支付、资源枯竭城市转移支付、县级基本财力保障机制、农村税费改革转移支付等，每一项的计算都是基于指标进行计算得出的，如均衡性转移支付资金的计算与艰苦边远、温度、海拔、人口密度等多项指标有关。审计人员在审计中，需要取得财政补助测算的资料，核实其是否按照科学的方法进行计算，分配是否具有随意性。特别是均衡性转移支付，是用于弥补地区标准收支差的补助资金，该笔资金的正确核算、足额补助，是下级政府财力保障的关键。另外，近年来各级政府不断加大一般性转移支付的占比，但有的增加的一般性转移支付带有专项转移支付的性质，如教育转移支付、公共安全转移支付，这种做法虽然提高了一般性转移支付的占比，但由于资金的使用范围受到严格限制，并未从本质上提高受补助地方政府对资金的自主支配权。
2、专项转移支付设置方面存在的问题。中央专项转移支付种类繁多、政策内容交叉重复、参与分配的部门较多，是多年来审计一直关注的重点。中央多个部门有审核项目、批复计划、下拨专项转移支付资金的权力，在各部门之间缺乏信息沟通的情况下，易造成下达资金的项目内容交叉重复。资金在下达过程中，在省、市、县各级又会出现同样的问题。由于专项转移支付项目设置上的不科学，管理部门出现的问题又会直接导致资金具体使用单位在申请资金时多头申请，资金使用过程中逃避相关的监督，甚至出现挤占、挪用专项资金的问题，财政资金的安全性难以得到保障。对该类问题的审计，一方面要对财政部门下达的各项目之间进行比对，分析其内容之间是否重复，并抽查是否存在资金使用单位是否存在一个项目多项补助资金的情况；二是对农业、林业、水利等部委不通过财政部门，直接下达对口厅局的专项资金进行了解，比对是否与财政部门的专项存在交叉重复。
3、政府间财权与事权不匹配。从现阶段分税制财政管理体制看，财权的划分相对比较明确，但存在支出范围不清晰，支出责任不明确，导致实际执行中出现政府的“越位”和“缺位”状况。主要表现为政府承担了应该由市场去完成的事情，在基础教育、公共卫生、社会保障、环境保护、农林水事务等方面的政府投入还不足；许多应由下级政府承担的支出责任，上级财政却“越位”承担，而理应由上级财政承担的支出责任，下级财政却以不同形式承担。对该部分的审计，需要从产品的溢出效益上进行分析，地方政府能否在既有的财力基础下保障各项事务的支出，对于缺乏财权而承担较多事权的地方，上级转移支付的力度应予倾斜。
（二）揭示转移支付资金分配、管理、使用过程中存在的问题。1、转移支付资金的分配是否科学。专项转移支付项目仅少部分使用因素法，大部分的资金仍根据下级上报情况分配资金，分配的随意性较大。对该内容的审计不仅要关注财政资金分配的依据，还需要自下而上的了解地方政府对具有相同或相似专项的整合情况，分析整合资金的使用效益，及时反馈上级相关部门可以整合的专项内容，提高资金使用效益。
2、资金管理是否有行之有效的目标管理和考核机制。笔者曾审计过的某省2010年，中央对该省专项转移支付多达300多项，而其中下达了目标考核和管理制度，提出应达到的具体目标的项目还不到10%。由于上级下达的专项转移支付，绝大部分只写明资金分配结果和使用方向，未提出具体目标和考核要求，同时，项目批复和资金拨付分别由不同的部门负责，相关部门对后续监管易造成缺位的现象，即使资金使用单位在使用过程中能够严格专款专用，不存在任何违规的行为，但资金的效益性难以得到保证。因此分析财政资金使用效益性，督促相关部门出台目标管理和考核机制是审计人员的一项重要工作。
3、资金使用中存在的违规使用资金的问题。未按规定使用专项转移支付资金，挤占、挪用、套取专项资金的问题几乎在每次审计中都会发现。剔除掉恶意违规的情况，很多问题存在的根源在于制度上的缺陷。如笔者曾在对几个财力困难的县的审计中发现，上级部门在下达专项转移支付资金时，由于未全面了解当地实际情况或资金下达不及时实际情况发生变化等原因，资金下达后无可使用的地方，造成资金长期闲置，这就为挤占、挪用创造了条件。因此，面对审计查出的问题，笔者建议深入分析其产生的原因，从完善制度的角度出发，彻底杜绝违规使用资金的问题的发生。（朱惠茹）
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