对BT模式政府投资项目存在弊端的分析及几点审计建议
阮春波（湖北省鄂州市政府投资审计局）
随着我国城市化进程的加速推进，政府对基础设施建设投入也越来越大，因此各地政府建设资金缺口日益增加，特别是国家实行稳健的货币政策后，地方政府的融资平台信贷控制进一步从紧，导致政府投资项目新增融资困难加大。在此背景下，利用民间资金进行市政基础设施建设的BT融资模式，便逐步成为了中国各地政府基础设施建设项目融资的主要方式之一。笔者近年来参与了对某一项大型BT模式政府投资项目的全过程跟踪审计，通过对审计情况的综合分析，发现其存在如下较为突出的问题：
一是融资建设成本相对较高。采用BT模式建设的项目，政府不仅要支付投资方的融资费用、投资回报收益，而且工程建设费用也不可能像其他项目一样大幅让利。
二是容易助长盲目投资势头。由于BT模式运作一般都有较长的建设过程，政府虽然在短期内可以缓冲资金压力，但一旦项目失控或者BT项目的回购期过于集中，将会直接增加政府今后的负担，形成大量的负债项目，甚至会出现政府信用危机。而且，政府会相对加大对非BT项目的资金投入，造成超前投资的现象。
三是“开口”合同条款导致投资规模无法有效控制。一般BT建设模式下，回购方为有利于控制项目总造价和转移投资风险，合同价款一般采用固定总价。笔者跟踪审计的项目合同结算价款为暂定价，且工程价款结算方式为按现行定额“据实结算”，总价按比例下浮。这等同于合同价款不受控制，可以被无限放大，回购方要承担计划外筹措巨额回购资金的投资风险。
四是工程分包无法控制。在BT模式下，政府代表方只与投资建设方签订BT合同，投资建设方与施工总承包人签订施工合同，政府代表方与总承包人不发生直接联系，对项目的具体组织实施则由总承包人负责落实、细化和分包。其分包行为只受其发包人（投资建设方）监管，只需发包方认可便属合法分包，政府派出的现场监管各方代表虽然对其分包持有异议，但却无权干涉。
五是缺乏相关的法律法规进行支撑。BT模式我国应用时间较短，目前各地处于摸索阶段，BT模式当前可谓“无法可依”，它从订立的相关合同文本，到招商、投资方权利和义务以及BT建设项目在特定期间内的权属，再到招标、融资、建设、移交、回购等环节，都没有专门的法律法规予以明确和规范，以至于在实际的操作过程中，不同地方、不同项目、不同招商、投资人都有自己的合同文本和操作方式。缺乏相关的法律环境和规范约束，不仅会造成招商方项目建设造价和成本的增加，而且会大大增大各个环节存在的风险。如建设项目在建设期内的产权，是归属招商方还是投资建设方没有明确答案，现实中投资方可能将项目在多家银行进行质押，增加了未来产生经济纠纷的风险；对投资方融资风险的约束，投资监理和施工监理的聘请与监管，回购价格的构成与确定，等等方面，都急需政策法规予以规范。
笔者认为，运用 BT模式进行基础设施建设，在一定程度上为政府拓展了融资渠道，缓解了短期资金压力，同时也为民间资金提供了新的投资渠道。但由于存在上述弊端，目前大范围推广条件尚不成熟。对此，提出如下审计建议：
一要注重选择BT项目。对质量要求高，技术标准高、专业化程度高的项目选择BT模式建设，如桥梁、体育场馆等项目，对一般市政基础设施建设项目，则不宜采取BT建设模式。同时对偿债能力进行可行性研究，必须进行政府财力动态平衡并有长期平衡的论证，防范地方财政风险。
二是注重合同关键条款的评审。合同关键条款的约定要充分体现责权利对等和风险共担的原则，要达到使投资建设和回购双方都有自觉控制工程造价、节省工程投资的意愿。合同关键条款包括：合同价款、投资回报率、工期和回购期、工程质量、安全和环保、风险分配、工程分包、工程价款结算方式、投资回报和回购款支付方式、违约责任与索赔、纠纷争议解决程序等。
三要注重建立和规范化运作BT模式监管机制。目前，我市BT投资建设处于先行先试阶段，为了规范后续BT建设项目的规范化管理和实施，急需组织制定BT项目投资建设管理办法，以利于建立、推进、创新和完善我市BT投资建设管理体制，使我市BT建设项目率先实现合法化、规范化、制度化管理。
四要引入竞争机制，有效锁定项目建设成本，提高建设效率。规范运用的BT项目模式则通过招标充分引入投资人竞争，政府和投资人事前在BT合同中约定投资总额和奖惩机制，可以有效锁定项目总投资和项目建设进度，实现良好的项目进度控制、投资控制和质量控制。投资人则凭借丰富的建设管理经验，以及先进的工程技术，不仅可能为地方政府节约财政投资，亦可提高项目建设效率。
五要增强现有融资能力。政府及相关部门要对现有的各融资平台公司进行整改和整合，注入相关资产，使融资平台公司逐步转化为一般类公司，增强公司直接融资能力，缓解建设资金压力，维护政府信用，推进社会诚信体系建设。（阮春波）
一是融资建设成本相对较高。采用BT模式建设的项目，政府不仅要支付投资方的融资费用、投资回报收益，而且工程建设费用也不可能像其他项目一样大幅让利。
二是容易助长盲目投资势头。由于BT模式运作一般都有较长的建设过程，政府虽然在短期内可以缓冲资金压力，但一旦项目失控或者BT项目的回购期过于集中，将会直接增加政府今后的负担，形成大量的负债项目，甚至会出现政府信用危机。而且，政府会相对加大对非BT项目的资金投入，造成超前投资的现象。
三是“开口”合同条款导致投资规模无法有效控制。一般BT建设模式下，回购方为有利于控制项目总造价和转移投资风险，合同价款一般采用固定总价。笔者跟踪审计的项目合同结算价款为暂定价，且工程价款结算方式为按现行定额“据实结算”，总价按比例下浮。这等同于合同价款不受控制，可以被无限放大，回购方要承担计划外筹措巨额回购资金的投资风险。
四是工程分包无法控制。在BT模式下，政府代表方只与投资建设方签订BT合同，投资建设方与施工总承包人签订施工合同，政府代表方与总承包人不发生直接联系，对项目的具体组织实施则由总承包人负责落实、细化和分包。其分包行为只受其发包人（投资建设方）监管，只需发包方认可便属合法分包，政府派出的现场监管各方代表虽然对其分包持有异议，但却无权干涉。
五是缺乏相关的法律法规进行支撑。BT模式我国应用时间较短，目前各地处于摸索阶段，BT模式当前可谓“无法可依”，它从订立的相关合同文本，到招商、投资方权利和义务以及BT建设项目在特定期间内的权属，再到招标、融资、建设、移交、回购等环节，都没有专门的法律法规予以明确和规范，以至于在实际的操作过程中，不同地方、不同项目、不同招商、投资人都有自己的合同文本和操作方式。缺乏相关的法律环境和规范约束，不仅会造成招商方项目建设造价和成本的增加，而且会大大增大各个环节存在的风险。如建设项目在建设期内的产权，是归属招商方还是投资建设方没有明确答案，现实中投资方可能将项目在多家银行进行质押，增加了未来产生经济纠纷的风险；对投资方融资风险的约束，投资监理和施工监理的聘请与监管，回购价格的构成与确定，等等方面，都急需政策法规予以规范。
笔者认为，运用 BT模式进行基础设施建设，在一定程度上为政府拓展了融资渠道，缓解了短期资金压力，同时也为民间资金提供了新的投资渠道。但由于存在上述弊端，目前大范围推广条件尚不成熟。对此，提出如下审计建议：
一要注重选择BT项目。对质量要求高，技术标准高、专业化程度高的项目选择BT模式建设，如桥梁、体育场馆等项目，对一般市政基础设施建设项目，则不宜采取BT建设模式。同时对偿债能力进行可行性研究，必须进行政府财力动态平衡并有长期平衡的论证，防范地方财政风险。
二是注重合同关键条款的评审。合同关键条款的约定要充分体现责权利对等和风险共担的原则，要达到使投资建设和回购双方都有自觉控制工程造价、节省工程投资的意愿。合同关键条款包括：合同价款、投资回报率、工期和回购期、工程质量、安全和环保、风险分配、工程分包、工程价款结算方式、投资回报和回购款支付方式、违约责任与索赔、纠纷争议解决程序等。
三要注重建立和规范化运作BT模式监管机制。目前，我市BT投资建设处于先行先试阶段，为了规范后续BT建设项目的规范化管理和实施，急需组织制定BT项目投资建设管理办法，以利于建立、推进、创新和完善我市BT投资建设管理体制，使我市BT建设项目率先实现合法化、规范化、制度化管理。
四要引入竞争机制，有效锁定项目建设成本，提高建设效率。规范运用的BT项目模式则通过招标充分引入投资人竞争，政府和投资人事前在BT合同中约定投资总额和奖惩机制，可以有效锁定项目总投资和项目建设进度，实现良好的项目进度控制、投资控制和质量控制。投资人则凭借丰富的建设管理经验，以及先进的工程技术，不仅可能为地方政府节约财政投资，亦可提高项目建设效率。
五要增强现有融资能力。政府及相关部门要对现有的各融资平台公司进行整改和整合，注入相关资产，使融资平台公司逐步转化为一般类公司，增强公司直接融资能力，缓解建设资金压力，维护政府信用，推进社会诚信体系建设。（阮春波）
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