浅议财政大格局审计项目目标选择应关注的几个方面
俞文源(审计署兰州办)
一、当前经济体制、经济形势主要特点
（一）经济增长速度快与经济结构矛盾并存。
1.国内生产总值增长速度快，总量大，但人均水平较低。中国国内生产总值（GDP）从1993年的35333.9亿元增长到2011年的471564亿元（国家统计局2012年1月17日公布），增长了13倍。根据世界银行公布的资料，2010年，中国GDP总量超过日本，跃居世界第二。GDP总量大但人均值依然较低，世界银行2009年的数据显示，全球213个国家和地区，中国的人均GDP排名在124位。此前，国家统计局局长马建堂表示，按人均计算，中国仍然是世界上较贫穷的国家之一；商务部新闻发言人姚坚表示，中国的人均GDP为3800美元，在全球排105位左右。
2.财政收入增长速度快，占GDP总量不断上升,财政增收主要依靠固定资产投资、进出口、价格上涨等因素。总体看，全国财政收入从1993年的4349亿元增加至2011年的103740亿元（来源于财政部《2011年公共财政收支情况》），增长了23倍，占GDP的比重从12.3%提高到22%，财政收入增长速度惊人。具体来看，财政增收主要依靠固定资产投资、进出口、价格上涨等因素，以2011年财政收入增长数据为例， 2011年财政收入103740亿元，比上年增加20639亿元，增长24.8%，根据财政部公布的2011年公共财政收支情况分析，增收主要因素为：一是工业投资增长13.9%、固定资产投资增长23.8%、社会消费品零售总额增长17.1%、进出口总额增长22.5%，相应带动增值税、营业税、进口环节税收较快增长。二是价格上涨带动相关税收增长；全年居民消费价格同比上涨5.4%，工业生产者出厂价格同比上涨6%，工业生产者购进价格同比上涨9.1%，国内生产总值如按现价计算增长17.4%，带动以现价计算的相关税收相应增加。
（二）财政收入总量大，中央财政集中财力比例高，地方政府财政调控能力弱。
中央财政占全国财政收入的比重不断提高，从1993年的22%提高到2011年的49.46%，达到51306亿元，同地方财政平分天下，中央财政调控能力不断增强，更好地保障了宏观调控政策的贯彻落实，但另一方面也限制了地方政府实施财政决策的自主性。中央财政将集中的财政收入通过转移支付的形式分配到地方，2011年中央财政支出56414亿元，对地方税收返还和转移支付39900亿元，占中央财政支出的70.73%，转移支付增加了地方财政总量，但由于专项转移支付以及部分有专项用途的一般性转移支付比例较高，实际上并未增加地方财政可用财力，地方财政调控能力并未增加。中央财政为了宏观调控需要，对下达的专项转移支付及一部分一般性转移支付规定了具体投向，导致部分地方政府想干的项目没钱，有钱的项目不想干。
（三）中央同地方、地方各级政府之间事权责权划分不明确。
清晰、合理地界定清楚各级政府职能范围，使政府既不能越位，也不能缺位，做好自己该做的事情，实现这种比较合理的职能界定，需要制度上有一个稳定的事权界定（贾康《财政改革指向“事权划分”》）。从发达国家的经验来看，除涉及国家安全、外交等特别事权外，大部分支出责任都由地方政府负担。地方政府可以根据各自地区、人口、经济发达水平等情况因地制宜制定适当的公共政策，既体现了公平原则，又可以提高效率水平。而目前中国在教育、医疗卫生、社会保障、农林水事务等方面中央政府同地方政府事权交叉，中央政府制定了统一的政策意图，通过转移支付下达资金到地方，并要求地方配套资金，这种模式本意是既能体现中央政府调控措施，又能带动地方在该事项的投入积极性，但实际上地方政府由于财力困难、施政方向等因素，导致资金使用效率低下、违纪问题频发。而且这种方式容易引起地方政府的反感，反而挫伤了积极性，因为中央转移支付实际是地方财政收入，资金下拨时附加了使用条件，限制了地方政府自主能力，加上中央政策存在的不完善、不合理，导致了地方政府使用转移支付资金效率低下等问题。
二、财政大格局审计项目目标选择应关注的方面
财政大格局审计项目是审计工作发挥经济运行“免疫系统”功能的前线战役，开展好财政大格局审计工作能更好地发挥国家审计经济卫士职能，在审计项目目标选择时应针对上述特点关注如下方面：
（一）审计工作要着力于促进政府责任回归，即引导政府专注于提供公共产品、公共服务，调节市场失灵，推动政府退出竞争性投资领域，减少不必要的市场行为，使审计工作从本质上为国家治理服务。
1998年全国财政工作会议第一次提出了建设公共财政的要求，此后，逐步明确提出促进地方政府把政府职能转向主要提供公共服务和公共产品，但具体实践中，地方政府的行为和政策，往往还是更多地倾斜于生产经营性等投资活动。为了促进政府责任回归，充分发挥财政大格局审计工作作用，财政审计关注财政资金支出投向，公共财政要求财政资金投入到民生领域，如教育、医疗卫生、社会保障、就业等，审计中重点关注财政资金用于民生领域的效果，关注用于非民生领域投入规模，检查是否投入到政绩工程项目、行政事业单位修建豪华办公楼、培训中心、三公消费等方面；社保审计关注保障房建设、城市低保、新农保、新农合等制度设计的合理性，投入资金规模是否得当，评价效率效果；资环审计关注饮用水安全、污染物排放、河流治理、建设用地占用耕地林地等情况，统计各级政府每年环保支出总量及增长变化情况，评价环保支出效果；农业审计关注财政资金支持农业产业化、农作物增产增收、农业科技研究、农业基础设施建设、节水灌溉等；行政事业审计关注教育资源合理分配情况、医疗机构等部门公益职能发挥情况。
（二）关注财政收入分配方式、方法，促进政府收入分配公平、合理。
1.关注中央转移支付分配情况。
关注中央转移支付分配情况，通过审计推动中央财政明确一般性转移支付分配方式，制定明确的分配公式，并向全社会公布，这样可以提高资金分配的科学性、合理性、效率性，推动分配政策透明可行，既有利于地方财政制定预算的准确性和可操作性，也可避免地方财政“跑部钱进”情况。对专项转移支付的审计要从项目入手，检查项目实施的必要性，资金分配的合理性，通过发现项目实施过程中存在的套取资金、损失浪费等问题分析专项转移支付资金使用效率，提出合理化建议。
2.关注省对市、直管县转移支付分配情况。
从目前的审计结果看，省级财政为了增强调控手段、拥有更多话语权，在对市、直管县转移支付资金分配中倾向于减少一般性转移支付，甚至将中央下达的一般性转移支付改变为专项转移支付下达，省本级财力充裕，而市、县财力相对紧张。如2010年，某省省本级一般预算结余结转资金69.96亿元，占全省一般预算结余结转资金的96.42%。这种做法降低了市、直管县政府财政调控力度，进一步加剧了各级政府之间事权与财权不匹配情况。
（三）关注地方财政自身收入能力，推动建立地方主体税种。
目前地方政府独享税种数量多，但每个税种税收规模较小，起主导作用的税种仅有营业税。无主体税种导致地方财政收入规模较小且来源不稳定，某种程度上逼迫地方政府采取卖地等不可持续性方式增加财源。通过审计，发现体制因素导致的违纪违规、损失浪费、效率低下等问题，反映目前这种体制阻碍地方经济发展，推动建立地方主体税种，稳定地方财政收入来源，引导地方政府科学发展。（俞文源）
（一）经济增长速度快与经济结构矛盾并存。
1.国内生产总值增长速度快，总量大，但人均水平较低。中国国内生产总值（GDP）从1993年的35333.9亿元增长到2011年的471564亿元（国家统计局2012年1月17日公布），增长了13倍。根据世界银行公布的资料，2010年，中国GDP总量超过日本，跃居世界第二。GDP总量大但人均值依然较低，世界银行2009年的数据显示，全球213个国家和地区，中国的人均GDP排名在124位。此前，国家统计局局长马建堂表示，按人均计算，中国仍然是世界上较贫穷的国家之一；商务部新闻发言人姚坚表示，中国的人均GDP为3800美元，在全球排105位左右。
2.财政收入增长速度快，占GDP总量不断上升,财政增收主要依靠固定资产投资、进出口、价格上涨等因素。总体看，全国财政收入从1993年的4349亿元增加至2011年的103740亿元（来源于财政部《2011年公共财政收支情况》），增长了23倍，占GDP的比重从12.3%提高到22%，财政收入增长速度惊人。具体来看，财政增收主要依靠固定资产投资、进出口、价格上涨等因素，以2011年财政收入增长数据为例， 2011年财政收入103740亿元，比上年增加20639亿元，增长24.8%，根据财政部公布的2011年公共财政收支情况分析，增收主要因素为：一是工业投资增长13.9%、固定资产投资增长23.8%、社会消费品零售总额增长17.1%、进出口总额增长22.5%，相应带动增值税、营业税、进口环节税收较快增长。二是价格上涨带动相关税收增长；全年居民消费价格同比上涨5.4%，工业生产者出厂价格同比上涨6%，工业生产者购进价格同比上涨9.1%，国内生产总值如按现价计算增长17.4%，带动以现价计算的相关税收相应增加。
（二）财政收入总量大，中央财政集中财力比例高，地方政府财政调控能力弱。
中央财政占全国财政收入的比重不断提高，从1993年的22%提高到2011年的49.46%，达到51306亿元，同地方财政平分天下，中央财政调控能力不断增强，更好地保障了宏观调控政策的贯彻落实，但另一方面也限制了地方政府实施财政决策的自主性。中央财政将集中的财政收入通过转移支付的形式分配到地方，2011年中央财政支出56414亿元，对地方税收返还和转移支付39900亿元，占中央财政支出的70.73%，转移支付增加了地方财政总量，但由于专项转移支付以及部分有专项用途的一般性转移支付比例较高，实际上并未增加地方财政可用财力，地方财政调控能力并未增加。中央财政为了宏观调控需要，对下达的专项转移支付及一部分一般性转移支付规定了具体投向，导致部分地方政府想干的项目没钱，有钱的项目不想干。
（三）中央同地方、地方各级政府之间事权责权划分不明确。
清晰、合理地界定清楚各级政府职能范围，使政府既不能越位，也不能缺位，做好自己该做的事情，实现这种比较合理的职能界定，需要制度上有一个稳定的事权界定（贾康《财政改革指向“事权划分”》）。从发达国家的经验来看，除涉及国家安全、外交等特别事权外，大部分支出责任都由地方政府负担。地方政府可以根据各自地区、人口、经济发达水平等情况因地制宜制定适当的公共政策，既体现了公平原则，又可以提高效率水平。而目前中国在教育、医疗卫生、社会保障、农林水事务等方面中央政府同地方政府事权交叉，中央政府制定了统一的政策意图，通过转移支付下达资金到地方，并要求地方配套资金，这种模式本意是既能体现中央政府调控措施，又能带动地方在该事项的投入积极性，但实际上地方政府由于财力困难、施政方向等因素，导致资金使用效率低下、违纪问题频发。而且这种方式容易引起地方政府的反感，反而挫伤了积极性，因为中央转移支付实际是地方财政收入，资金下拨时附加了使用条件，限制了地方政府自主能力，加上中央政策存在的不完善、不合理，导致了地方政府使用转移支付资金效率低下等问题。
二、财政大格局审计项目目标选择应关注的方面
财政大格局审计项目是审计工作发挥经济运行“免疫系统”功能的前线战役，开展好财政大格局审计工作能更好地发挥国家审计经济卫士职能，在审计项目目标选择时应针对上述特点关注如下方面：
（一）审计工作要着力于促进政府责任回归，即引导政府专注于提供公共产品、公共服务，调节市场失灵，推动政府退出竞争性投资领域，减少不必要的市场行为，使审计工作从本质上为国家治理服务。
1998年全国财政工作会议第一次提出了建设公共财政的要求，此后，逐步明确提出促进地方政府把政府职能转向主要提供公共服务和公共产品，但具体实践中，地方政府的行为和政策，往往还是更多地倾斜于生产经营性等投资活动。为了促进政府责任回归，充分发挥财政大格局审计工作作用，财政审计关注财政资金支出投向，公共财政要求财政资金投入到民生领域，如教育、医疗卫生、社会保障、就业等，审计中重点关注财政资金用于民生领域的效果，关注用于非民生领域投入规模，检查是否投入到政绩工程项目、行政事业单位修建豪华办公楼、培训中心、三公消费等方面；社保审计关注保障房建设、城市低保、新农保、新农合等制度设计的合理性，投入资金规模是否得当，评价效率效果；资环审计关注饮用水安全、污染物排放、河流治理、建设用地占用耕地林地等情况，统计各级政府每年环保支出总量及增长变化情况，评价环保支出效果；农业审计关注财政资金支持农业产业化、农作物增产增收、农业科技研究、农业基础设施建设、节水灌溉等；行政事业审计关注教育资源合理分配情况、医疗机构等部门公益职能发挥情况。
（二）关注财政收入分配方式、方法，促进政府收入分配公平、合理。
1.关注中央转移支付分配情况。
关注中央转移支付分配情况，通过审计推动中央财政明确一般性转移支付分配方式，制定明确的分配公式，并向全社会公布，这样可以提高资金分配的科学性、合理性、效率性，推动分配政策透明可行，既有利于地方财政制定预算的准确性和可操作性，也可避免地方财政“跑部钱进”情况。对专项转移支付的审计要从项目入手，检查项目实施的必要性，资金分配的合理性，通过发现项目实施过程中存在的套取资金、损失浪费等问题分析专项转移支付资金使用效率，提出合理化建议。
2.关注省对市、直管县转移支付分配情况。
从目前的审计结果看，省级财政为了增强调控手段、拥有更多话语权，在对市、直管县转移支付资金分配中倾向于减少一般性转移支付，甚至将中央下达的一般性转移支付改变为专项转移支付下达，省本级财力充裕，而市、县财力相对紧张。如2010年，某省省本级一般预算结余结转资金69.96亿元，占全省一般预算结余结转资金的96.42%。这种做法降低了市、直管县政府财政调控力度，进一步加剧了各级政府之间事权与财权不匹配情况。
（三）关注地方财政自身收入能力，推动建立地方主体税种。
目前地方政府独享税种数量多，但每个税种税收规模较小，起主导作用的税种仅有营业税。无主体税种导致地方财政收入规模较小且来源不稳定，某种程度上逼迫地方政府采取卖地等不可持续性方式增加财源。通过审计，发现体制因素导致的违纪违规、损失浪费、效率低下等问题，反映目前这种体制阻碍地方经济发展，推动建立地方主体税种，稳定地方财政收入来源，引导地方政府科学发展。（俞文源）
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