积极探索地税联网全模块化审计模式 不断提升财政审计工作整体效能
张年德(湖北省武汉市审计局)
【发布时间:2012年06月07日】
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随着湖北省武汉市地税信息化水平不断提高,海量税收数据不断膨胀而且高度集中,原有计算机审计手段已难以适应地税审计的新变化、新要求。为解决这一问题,武汉市审计局从去年开始,积极探索创新,初步构建了“以智能化为目标、三网融合为通道、联网审计系统为平台、数据模块为核心、流程规范为保障”的地税联网全模块化审计新模式,实现了地税审计新突破。地税审计由过去市、区“各自为政”转变到全市“整体联动”,由过去监督对象范围限于抽查转变到“全覆盖”,由过去限于揭示“点”上的问题转变到揭示“面”上的问题,审计的智能化程度明显提高,审计质量和效率明显提升,审计的宏观效应明显放大。主要做法:

一、着眼智能化目标,积极构建地税联网全模块化审计作业体系

针对地税征管数据管理方式的变化,该局以实现审计智能化核查为目标,从2011年开始组织力量进行技术攻关,探索运用计算机语言编写审计应用模块,并利用集成的审计模块群对获取的原始数据进行关联分析、审计查证。经过一年的努力,初步形成了以“三网融合、三类模块、三项保障”为框架的全模块化审计作业体系。

(一)实现三网融合,构建地税联网全模块化审计应用中心。该局以省审计厅实现对地税联网为契机,充分运用国家审计交换中心湖北分中心和OA与AO系统平台,构建武汉市地税联网审计全模块化应用中心,为地税联网全模块化审计提供环境支撑。

一是打造数据处理平台。去年初,该局利用省审计厅刚建成的“湖北省动态审计监测系统”,对4个区的地税征管情况进行了试点运行、模型分析和测试验证,今年初又结合武汉市地税征管信息化实际,投资建成“武汉市地税联网审计系统”。通过该系统,市、区审计机关可实现对税收征管数据的远程访问,实现对税收征管数据的共享、规范和标准化,并运用系统自带模块和审计人员自编模块实施全模块化审计。

二是搭建三网连通体系。以“武汉市地税联网审计系统”为中心,上连省审计厅“湖北省动态审计监测系统”,并通过其与省地税局“湖北省地方税费征管核心系统”(省市区三级共用)相连,下连“武汉市地税联网审计系统”客户端。省审计厅“湖北省动态审计监测系统”从“湖北省地方税费征管核心系统”获取数据后,再分割传输到市审计局“武汉市地税联网审计系统”。武汉市、区审计部门通过“武汉市地税联网审计系统”客户端登录获取数据,还可访问市、区地税部门业务内网获取其他相关数据,从而形成一个跨越地税审计两个系统、贯通省市区三层网络的数据传输网络体系。

(武汉市地税联网全模块化审计网络连接图)
三是开放数据交互通道。将OA与AO交互系统,对接到地税数据处理平台上,并充分利用OA与AO交互功能,加强对全模块化审计的指导管理、信息交流、情况反馈,实现审计作业管理一体化、协同合作整体化、审计信息系统化。

(二)开发三类模块,实现地税联网审计智能核查全模块化。根据审计目标需求,该局按照三个类型,利用“武汉市地税联网审计系统”功能及SQL语句等计算机语言,将审计思路、经验和方法编写成固定的审计执行程序,实现地税联网审计智能核查全模块化。

第一类,数据比对核查模块。针对武汉地税数据近百G、最大单表记录3700万条以上,核查数据真实性和完整性任务繁重的实际情况,该局通过“武汉市地税联网审计系统”的多维分析等功能、SQLSERVER等数据库软件,开发创建数据比对核查模块。运行此模块,可以自动分地域、分税种、分年度查询武汉市税收入库总量、各区税收入库总量、各税种的入库总额,并与市地税局年度统计报表进行比对,从而核实获取的数据是否完整、准确,是否存在差异,差异是否可接受。

第二类,审计疑点筛查模块。针对过去地税审计发现的一些普遍性问题,该局组织攻关创建了4种共14个与现行税法相符合、与征收管理办法相适应、与征管数据相契合的地税审计疑点筛查模块。第一种,地税部门少征、未征税类审计模块,包括未加收滞纳金、计税依据不一致等7个审计事项模块。运行这些模块,可以自动对税款征收、申报等数据分行业、分税种进行表间关联和计算,从而筛查出是否存在少征、未征疑点问题。第二种,税源户管理类审计模块,包括正常户未办理纳税申报、非正常户纳税记录2个审计事项模块。运行这些模块,可以自动将有关信息表进行关联,从而筛查出税源户管理疑点问题。第三种,税收秩序类审计模块,包括注册地与纳税地不一致、各税种年内入库均衡性分析等4个审计事项模块。运行这些模块,可以自动将有关信息进行关联分析,从而筛查出争夺税源、调节税收收入等违规疑点行为。第四种,代征社保基金审计模块,运行此模块,可以自动查找某区某一年度纳税人未同时缴纳五险的所有记录,从而筛查出五险缴纳疑点问题。

第三类,税收征管分析模块。通过对地税法律法规的梳理和审计专家经验的研究,充分借鉴外地地税联网审计模型分析管理经验,以全市历年审计方案和审计报告中涉及的审计事项为基础,以武汉地税征管信息化方式、技术手段和政策措施为参考,向承建开发“武汉市地税联网审计系统”的企业提出审计数据分析系统建设思路,重点创建地税征收管理审计分析、地方规费管理审计分析等5种审计事项模块,并将其固化到数据处理平台上。运行这些模块,可以自动对税收征管、减免税退税等税收征管业务进行初步审计分析,从而实现快速发现、判断、甄别审计对象潜在的问题、疑点和异常情况,并得出初步意见。

(三)强化三项保障,实行地税联网模块审计一体化管理。该局以文件形式制定下发了全模块化审计工作方案,对审计流程、质量控制、审计管理等方面进行全面规范,为全模块化审计一体化管理提供保障。

一是优化全模块化审计管理流程。以“全程控制、资源整合、信息共享、整体联动”为核心,在全市实行“统一组织、集中分析、分散核查、分级处理、综合报告”的统一组织管理模式。统一组织,即由市审计局统一制定工作方案、统一组织管理、统一调度资源,各区局按照工作方案组织实施;集中分析,即由市审计局对征管数据进行集中关联分析、整合分析、模块筛查,分区形成疑点待核表;分散核查,即由各区审计局对本区疑点待核表进行延伸审计核实;分级处理,即按照审计项目归属不变、审计程序不变、审计处理权不变的原则和相关法规要求,由负责审计核实疑点的审计局对发现的问题进行处理;综合报告,即各区审计发现的问题,由各区在财政同级审报告反映,市局综合全市地税审计情况在市级财政同级审报告反映。

二是强化全模块化审计质量控制。重点在审计内容和审计方法上进行控制管理。审计内容方面,主要包括利用现有审计模块进行审计的内容和需要探索创建模块的审计内容。对运用现有审计模块进行审计的内容,我局实行“1+X”模式,“1”是在全市范围内统一实施的可能存在共性问题的审计内容,“X”是各区根据自身特殊审计需求确定的审计内容,是个变数。对需要探索创建模块的审计内容,今年选择东西湖区、黄陂区审计局对减免税、“三代”手续费等审计事项进行探索审计,待完善成熟后组织力量编写模块向全市推广。审计方法方面,着力做到“四个结合”,即数据处理平台固定模块与自编模块相结合,不断扩展分析角度;数据处理平台后台数据与区地税内网数据相结合,不断扩展审计延伸手段;数据处理平台分析结果与AO业务数据分析结果相结合,互为佐证提高精度;平台预处理与远程细分析相结合,突破地域限制,提高工作效率。

三是健全全模块化审计操作规程。该局制定了《武汉市地税联网全模块化审计操作规程》,在审计环节、操作程序、安全保障、职责分工等方面进行了明确规定,规范了联网全模块化审计文书的格式和签发流程,加强了联网审计数据的安全保障,明确了联网全模块化审计具体操作步骤,制定了相应管理制度和质量控制办法,规避了全模块化审计带来的审计风险,为审计人员开展联网全模块化审计提供了规范和指导。

(审计实施阶段审计组具体操作流程图)

二、着眼模块化效能,联网全模块化审计模式助推地税审计“三大转变”

联网全模块化审计模式的推出,推动了审计人员思维方式的转变,增强了审计人员的全局意识和宏观意识,实现了“审计组织、审计范围、审计作用”的三大转变,促进提高了审计效率和质量,有效提升了地税审计的整体效能。

(一)审计组织由“各自为政”向“整体联动”转变,审计整体效能进一步提升。实施联网全模块化审计管理模式后,一是审计组织全市一盘棋,由过去“各自为战”转变为现在“协同作战”,实现了审计目标、审计组织、审计内容、审计方法、审计处理五统一。今年实施地税联网全模块化审计时,他们将“小而散”个体性很强的审计工作方式通过联网全模块化审计统筹功能连接成为“大而集中”群体化的工作方式,使每一个审计小组的工作互相关联、互相协助,彻底改变了以前“各自为政”、“单打独斗”的局面。二是审计现场整体联动,由过去“单一独立小现场”转变为现在“整体联动大现场”,既可以通过各小现场进行模块核查,又可以通过大现场集中进行模型分析、远程实时指导,还可以采取“一拖N”形式与部门预算、财政决算等审计业务一起进行“一道联网、多道审查”,不但提高了工作效率和审计质量,而且避免了重复审计,降低了审计成本。三是审计资源整合共享,由过去“分散独享”转变为现在“集中共享”,无论是审计数据、审计方法,还是审计思路、经验成果,都能在网上进行实时传输、讨论、分享,从而实现“由点到面”的资源共享、由单体自助向团队化互动发展。

(二)审计范围由“抽查审计”向“全覆盖审计”转变,审计执法力度进一步加大。由于全市税收数据巨大,正常纳税户达36万户,且税种分布和入库地域广,受国家经济政策影响时效性强,为保证审计质量,必须尽可能多地对所涉及的审计事项数据进行全面审计。过去受计算机技术手段等因素的局限,对大部分审计事项只能采用抽查审计方法。实施联网全模块化审计后,审计范围由“部分抽查”向“全面覆盖”转变,能够快速地对全市所有数据信息进行筛查和分析,极大地提高了审计工作效率和质量。过去对地税部门的审计,主要局限于对营业税、土地增值税和企业所得税、契税等几个主要税种的审计,并且主要采取抽查纳税大户的方式,现在不仅对主要税种进行全面审计,而且对房产税、城镇土地使用税等小税种也能进行全方位的审计。如正常户上年征税本年未征等模块,几乎包括了地税部门征收的所有税种。2011年对地税部门进行模块化审计试点时,对101户房地产企业纳税数据进行了审计,较2010年增加84%;查出少征营业税和土地增值税12 419万元,较2010年增加148%;审计房产税、土地使用税、未加收滞纳金实现“全覆盖”,而2010年在原有计算机审计方式下,无法进行同类审计。2012年对全市所有2306户房地产企业进行摸底排查,对1269户房地产企业纳税数据进行了审计,审计户数是2011年的12.6倍。

(三)审计监督由“揭示点的问题”向“揭示面的问题”转变,审计的建设性作用进一步发挥。实施联网全模块化审计后,既能对税收征管等一般性问题进行全面、系统的审计,又能通过多种审计模块的集群运用、海量数据信息的综合分析,发现税收异动,把握税收结构,了解发展趋势,进而从整体上发现税收管理体制、税收政策执行中深层次的矛盾和问题,从宏观层面提出理顺体制、健全机制、完善制度的改进意见和建议,帮助地税部门推进依法治税、强化科学管理、优化纳税服务。如审计发现税务部门对主要税种征管比较重视,但对小税种征收管理不到位,个别区用违规退库的办法调节税收收入进度等问题,引起市地税局高度重视,先后出台加强个体税收管理意见和滞纳金管理办法。2011年审计部门对地税部门提出审计意见和建议20余条,促成地税局制定出台了《市地税局关于进一步加强重大工程建设项目营业税管理的通知》、《市地税局关于加强企业所得税分类管理的意见》、《武汉市土地增值税清算纳税评估与审核鉴证管理办法(试行)》等10余项管理制度和办法,从更高层次上、更加有效地发挥了审计的建设性作用。

三、着眼最大化效果,不断拓展地税联网全模块化审计功能

地税联网全模块化审计模式启动后,虽然取得了一定成效,但其功能和作用还有待进一步挖掘和发挥。下一步,该局将重点从三个方面进一步创新和完善。

一是进一步加强模块集群应用开发,着力增强模块审计综合效能。继续关注地税政策措施变化,注重总结联网全模块化审计经验,借鉴吸收外地联网审计经验方法,及时开发、补充、完善各类审计事项模块,保障联网全模块化审计能够应对地税信息系统的更新变化。继续深化拓展模块集群功能,加大对税收收入的产业结构、税种结构、级次结构、地域分布、征收成本等情况的综合分析力度,努力实现审计成果由一审一用向一审多用转变,为武汉调整产业结构、完善财税体制等宏观决策提供参考。

二是进一步强化模块实时审计功能,着力提升模块集群应用水平。征管数据的实时传输是进行实时审计的前提。由于省审计厅数据处理平台“湖北省动态审计监测系统”获取地税征管数据的频率为一年两次,市审计局数据处理平台“武汉市地税联网审计系统”虽然已经联网,但数据还是定期传送,联网全模块化审计还是事后审计,因而动态实时审计无法及时进行,全模块化审计功能也受到一定程度的影响。为此,该局一方面将建立健全严格的联网全模块化审计下的网络安全制度和风险防控体系,另一方面积极争取支持,切实解决地税征管数据实时传输问题,以实现对税收征管情况的全过程动态监控。

三是进一步加大市区联审统筹力度,着力拓宽模块审计运用范围。在实施地税联网全模块化审计的起步阶段,由于区级审计部门计算机技术力量较弱,市审计局需派专人现场指导才能完成模块审计任务。今后,随着地税业务的发展,区级地税审计需求会越来越大,该局将采取“以审代训”、“以会代培”等多种形式,进一步加大对“武汉市地税联网审计系统”多维分析等功能模块的应用培训力度,加快联网全模块化审计复合型人才的培养,指导区级审计部门积极适应新的审计方式,主动作为,共同丰富和完善地税联网全模块化审计功能,不断扩大运用范围。(张年德)
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