略论跟踪审计的制约因素及路径选择
王子攀（山东省胶南市审计局）
跟踪审计，是审计思路的一大转变，也是审计规划的一大亮点。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。政府重点建设项目跟踪审计是适应我国经济发展和基本建设规模增大的背景下而采用的新型审计模式，也是审计理论的发展和创新。但是不可回避地是，在跟踪审计开展过程中还存在一些无法超越的“瓶颈”，只有突破这些瓶颈，审计“免疫系统”功能才能更好地发挥。从而更好地为国家治理服务。
一、跟踪审计概述
（一）跟踪审计的概念。跟踪审计是指审计机关依据有关法律、法规、规章等的规定，按照规定程序和现代审计方法，对项目的前期准备阶段、建设实施阶段、竣工决算及验收移交阶段实施的全过程参与的审计监督活动。目的是规范项目建设程序，提高财政资金使用效益，维护国家经济秩序。跟踪审计发挥了审计的“免疫系统”作用，是审计机关落实科学发展观的重要举措。
（二）跟踪审计的特点： （1）全面性。跟踪审计是对工程建设项目全过程，全方位的审计。是决策、审批、设计、施工、竣工验收、竣工决算全过程的审计，是建设单位、设计单位、施工单位、监理单位、质量监督单位职责履行情况的审计。（2）持续性。跟踪审计是对同一项目在不同时点介入的多次审计，通过对开工前，建设实施过程中和竣工验收后三个阶段的审计，实现事前、事中和事后的控制。（3）预防性。重点建设项目投资大，跟踪审计突出对建设中的问题及时发现和纠正的事前、事中控制，来达到顺利完成建设项目，确保投资效益的目的。
（三）跟踪审计的作用。跟踪审计围绕“提前跟进、全程跟踪，立足服务、着眼防范”的思路，将审计的关口前移。其优势在于及时发现资金和项目管理中的漏洞以及存在的苗头性、倾向性的违纪违规问题，并有针对性地提出建议，促进被审计单位完善相关制度，堵塞管理漏洞，防止铺张浪费和投资损失，起到“边审计、边整改、边规范、边提高”的目的。
审计机关对政府投资项目要实行全过程跟踪审计。全过程跟踪审计比事后监督更重要，要把问题发现在前面，查出的问题越少，损失也就越小。通过对工程项目事前和事中的监督和控制，实现纠错和预防的效果，达到规范工程建设投资的行为，有效控制和防范政府投资项目的风险，保证政府投资的效益，实现政府投资项目的预期目标，并防止腐败。
二、跟踪审计的制约因素
（一）跟踪审计角色偏离定位，造成与建设项目其它管理方工作上的重复。伴随着2004年投资体制改革，政府投资审计对象、内容、方式都发生了重要变化，政府投资审计定位上升至服务国家治理层面。在政府投资领域，跟踪审计的对象通常为大规模的基础设施建设，这些项目参与方比较完整，包括建设单位、监理单位、项目管理方、监理单位、承包单位；采用项目代建、BT融资模式的，又会增加项目代建方、BT项目指挥部等。跟踪审计旨在通过监督关口前移，发现资金和项目管理中的漏洞以及存在的苗头性、倾向性的违纪违规问题，并有针对性地提出建议，促进被审计单位完善相关制度，堵塞管理漏洞，防止铺张浪费和投资损失。简而言之，跟踪审计要“抓大放小”。然而，因跟踪审计的相关制度与规范尚不健全，因此审计单位与建设各方责、权、利关系不很明晰。同时，跟踪审计这一审计模式又因为时间长、审计环节多、审计关系复杂，所以很容易使审计人员偏离正确的定位而侵入项目管理者的职责范围，导致在跟踪审计中不是从第三方独立的角度来实施审计，而是从建设部门的角度来参与和评价审计事项，甚至与建设主管部门、监理等职责交叉、重复，从而造成审计工作不应有的越位与缺位，使监督的作用弱化，失去了审计监督的意义。
（二）尚未形成跟踪审计考核体系，跟踪审计评价缺乏公信力。由于跟踪审计在我国尚处在初级阶段，各级审计机关也逐步在探索，并形成了诸多成功的跟踪案例，取得了较大的审计成果，审计署相继公布了对西气东输工程、京沪高速铁路等特大型投资项目跟踪审计报告，引起了很大的社会反响足可见一斑。然而，这些跟踪审计案例各具特色，经验成果也无法同样复制。各级审计机关还是根据自身实际，吸收借鉴别的审计机关的先进经验，出台了跟踪审计指导文件。以胶南市审计局为例，在2009年跟踪审计试点基础上，该局研究出台了《关于城中村改造项目跟踪审计的实施意见》、《政府投资项目跟踪审计操作规程》等一系列文件，主要用于指导该市的村居改造项目跟踪审计工作，取得了很好成效。
从某种意义上讲，跟踪审计的预防性和建设性，使审计发挥的功能从“显性”变成了“隐性”。而目前审计系统内部仍然以审计要情要目数量和查处违法违规金额作为业绩考核的主要指标，对审计组和审计人员在跟踪审计项目中发挥的作用在业绩考核上还缺少制度性安排，跟踪审计的成果不好量化。跟踪审计成果还是以发现问题数目及性质、节约财政资金数额为主要考核指标。尤其是对参审中介人员执业质量并无具体考核指标，对参审中介的考核找不到依据，从而使得跟踪审计费用“拿的容易”，另一方面：干的好坏一个样，都和审计费用没有直接挂钩，难免影响审计人员的积极性，影响跟踪审计工作的开展。
（三）跟踪质量过分依赖协审机构人员素质，审计风险较大。近些年来，中央立足扩内需、保增长的要求，政府投资规模不断扩大，类型趋于多样，需要跟踪的重大型项目日益增多，然而，现有审计机关人力资源有限，远远满足不了日益增加的审计任务需求，于是各地审计部门相继沿用常规项目方式，即引入社会中介机构协助审计，通过社会审计力量的协助完成跟踪审计任务。跟踪审计需要审计人员通晓有关法律法规、兼有工程与财务知识。同时，聘请社会中介机构参与跟踪审计，存在着对人员的知识机构、职业道德、跟踪程度等方面难以把握的问题，跟踪审计质量取决于社会中介人员的职业素养及个人能力，这种依赖无疑会给建设项目跟踪审计带来审计风险；目前国家对委托审计执业行为缺乏完善的制度规范和跟踪审计质量评估体系，使得很难实现预期的跟踪审计目标。
（四）审计整改督促无力，尚未形成有效的审计整改问责机制。审计整改是审计过程的重要一环，通过审计发现问题的整改，才能真正发挥监督效力，其重要性不言而喻；发现问题能够及时整改，最大限度避免、减低财政资金的损失浪费，也是实施跟踪审计、监督关口迁移的作用所在。在跟踪审计过程中，审计组针对项目建设过程中的质量隐患、损失浪费问题，及时出具审计整改意见书，要求建设方及时整改、反馈。出于自身利益考虑，建设方拒不整改、敷衍了事的现象时有发生。这种现象多集中在使用量较大的建筑材料的选定、承包单位的指定、违反基本建设程序等方面，往往会涉及财政资金数额较大、设计事项性质较为恶劣等，往往会造成较为严重的后果，带来恶劣的社会影响。
三、跟踪审计优化路径选择
（一）明确目标，理清定位，降低跟踪审计风险。针对跟踪审计角色容易偏离的问题，审计组长应当编制审计实施方案，并报局领导经过批准后，作为实施具体跟踪审计项目的作业依据。其次，应该积极争取以市级政府的名义，出台跟踪审计监督条例，将跟踪审计的目标、效力以法规的形式公示，这样既能为跟踪审计开展监督、督促整改提供支持，也能为审计人员降低不必要的审计风险。再者，审计组长应加强对参审中介人员的培训，及时告知跟踪审计的关注内容、方式、手段等，防止参审中介的不知情造成审计偏离定位，使审计方处在被动的局面。
（二）尽快出台跟踪审计考核细则，订立跟踪审计目标责任制。
现行审计业绩考核办法与跟踪审计的特点不相适应，审计机关应尽快研究和完善跟踪审计考核指标，建立跟踪审计综合考核体系。因为普遍采用“审计组长+参审中介人员辅助审计”的形式，因此，本着相辅相成、一脉相承的原则，分别制定审计组长、参审中介人员的考核体系指标，考核指标要贴合实际、奖惩分明。以项目为单位，签订审计责任书，通过激励机制，促使跟踪审计将通过审计促进相关政策和制度出台或完善的数量、通过审计建议减少的损失浪费金额、核减的工程投资额等内容也纳入跟踪审计考核指标，建立既有直接指标、又有间接指标的跟踪审计综合考核体系。
（三）加强审计队伍建设，优化利用社会审计资源。跟踪审计的持续性、复杂性、多变性特点，要求审计人员具备多方面素质、综合处理能力。这就要求审计机关从政治素质、职业素质、管理能力、沟通协调等方面加强对审计人员的培养，提高审计人员素质，推进跟踪审计工作的良性发展。同时，在委托审计情况下，要实现优质的跟踪审计需求，审计机关要做好两方面的工作：一是有效选择优质社会中介机构，引进市场竞争机制，在公开、公平、公正的原则下择优选用；二是要加强协调和管理，对一些关键环节要把好关。这样才能合理有效地利用社会审计资源，作为国家审计力量强有力的补充。
（四）畅通重大问题报告渠道，强化审计监督改效力。整改难不单是体现在跟踪审计中，也是常规项目审计面临的重要问题，只有突破这个瓶颈，才能真正发挥审计监督的免疫系统功能。结合实际，笔者认为：审计人员本着求真务实态度，跟踪审计发现问题务必督促整改，做到“有问题必整改、不整改留存”，最大程度降低审计风险；畅通跟踪审计问题报告渠道。跟踪审计对象一般为政府投资重大项目，项目领导小组会包括当地党委、政府首长，通过合适途径，以项目领导小组名义，明确跟踪审计问题报告制度，可以起到威慑与督促的双重作用。（王子攀）
参考文献：
[1] 胶南市审计局：《政府投资项目跟踪审计操作规程》（南审字[2009]27号），2009年4月8日。
[2] 裴艳（审计署太原特派办）：《由灾后恢复重建谈对跟踪审计的几点体会》，审计署网站，2010年7月。
[3] 吴芳（审计署驻广州特派员办事处）：《建设项目跟踪审计理论研究》，审计署网站，2009年10月。
一、跟踪审计概述
（一）跟踪审计的概念。跟踪审计是指审计机关依据有关法律、法规、规章等的规定，按照规定程序和现代审计方法，对项目的前期准备阶段、建设实施阶段、竣工决算及验收移交阶段实施的全过程参与的审计监督活动。目的是规范项目建设程序，提高财政资金使用效益，维护国家经济秩序。跟踪审计发挥了审计的“免疫系统”作用，是审计机关落实科学发展观的重要举措。
（二）跟踪审计的特点： （1）全面性。跟踪审计是对工程建设项目全过程，全方位的审计。是决策、审批、设计、施工、竣工验收、竣工决算全过程的审计，是建设单位、设计单位、施工单位、监理单位、质量监督单位职责履行情况的审计。（2）持续性。跟踪审计是对同一项目在不同时点介入的多次审计，通过对开工前，建设实施过程中和竣工验收后三个阶段的审计，实现事前、事中和事后的控制。（3）预防性。重点建设项目投资大，跟踪审计突出对建设中的问题及时发现和纠正的事前、事中控制，来达到顺利完成建设项目，确保投资效益的目的。
（三）跟踪审计的作用。跟踪审计围绕“提前跟进、全程跟踪，立足服务、着眼防范”的思路，将审计的关口前移。其优势在于及时发现资金和项目管理中的漏洞以及存在的苗头性、倾向性的违纪违规问题，并有针对性地提出建议，促进被审计单位完善相关制度，堵塞管理漏洞，防止铺张浪费和投资损失，起到“边审计、边整改、边规范、边提高”的目的。
审计机关对政府投资项目要实行全过程跟踪审计。全过程跟踪审计比事后监督更重要，要把问题发现在前面，查出的问题越少，损失也就越小。通过对工程项目事前和事中的监督和控制，实现纠错和预防的效果，达到规范工程建设投资的行为，有效控制和防范政府投资项目的风险，保证政府投资的效益，实现政府投资项目的预期目标，并防止腐败。
二、跟踪审计的制约因素
（一）跟踪审计角色偏离定位，造成与建设项目其它管理方工作上的重复。伴随着2004年投资体制改革，政府投资审计对象、内容、方式都发生了重要变化，政府投资审计定位上升至服务国家治理层面。在政府投资领域，跟踪审计的对象通常为大规模的基础设施建设，这些项目参与方比较完整，包括建设单位、监理单位、项目管理方、监理单位、承包单位；采用项目代建、BT融资模式的，又会增加项目代建方、BT项目指挥部等。跟踪审计旨在通过监督关口前移，发现资金和项目管理中的漏洞以及存在的苗头性、倾向性的违纪违规问题，并有针对性地提出建议，促进被审计单位完善相关制度，堵塞管理漏洞，防止铺张浪费和投资损失。简而言之，跟踪审计要“抓大放小”。然而，因跟踪审计的相关制度与规范尚不健全，因此审计单位与建设各方责、权、利关系不很明晰。同时，跟踪审计这一审计模式又因为时间长、审计环节多、审计关系复杂，所以很容易使审计人员偏离正确的定位而侵入项目管理者的职责范围，导致在跟踪审计中不是从第三方独立的角度来实施审计，而是从建设部门的角度来参与和评价审计事项，甚至与建设主管部门、监理等职责交叉、重复，从而造成审计工作不应有的越位与缺位，使监督的作用弱化，失去了审计监督的意义。
（二）尚未形成跟踪审计考核体系，跟踪审计评价缺乏公信力。由于跟踪审计在我国尚处在初级阶段，各级审计机关也逐步在探索，并形成了诸多成功的跟踪案例，取得了较大的审计成果，审计署相继公布了对西气东输工程、京沪高速铁路等特大型投资项目跟踪审计报告，引起了很大的社会反响足可见一斑。然而，这些跟踪审计案例各具特色，经验成果也无法同样复制。各级审计机关还是根据自身实际，吸收借鉴别的审计机关的先进经验，出台了跟踪审计指导文件。以胶南市审计局为例，在2009年跟踪审计试点基础上，该局研究出台了《关于城中村改造项目跟踪审计的实施意见》、《政府投资项目跟踪审计操作规程》等一系列文件，主要用于指导该市的村居改造项目跟踪审计工作，取得了很好成效。
从某种意义上讲，跟踪审计的预防性和建设性，使审计发挥的功能从“显性”变成了“隐性”。而目前审计系统内部仍然以审计要情要目数量和查处违法违规金额作为业绩考核的主要指标，对审计组和审计人员在跟踪审计项目中发挥的作用在业绩考核上还缺少制度性安排，跟踪审计的成果不好量化。跟踪审计成果还是以发现问题数目及性质、节约财政资金数额为主要考核指标。尤其是对参审中介人员执业质量并无具体考核指标，对参审中介的考核找不到依据，从而使得跟踪审计费用“拿的容易”，另一方面：干的好坏一个样，都和审计费用没有直接挂钩，难免影响审计人员的积极性，影响跟踪审计工作的开展。
（三）跟踪质量过分依赖协审机构人员素质，审计风险较大。近些年来，中央立足扩内需、保增长的要求，政府投资规模不断扩大，类型趋于多样，需要跟踪的重大型项目日益增多，然而，现有审计机关人力资源有限，远远满足不了日益增加的审计任务需求，于是各地审计部门相继沿用常规项目方式，即引入社会中介机构协助审计，通过社会审计力量的协助完成跟踪审计任务。跟踪审计需要审计人员通晓有关法律法规、兼有工程与财务知识。同时，聘请社会中介机构参与跟踪审计，存在着对人员的知识机构、职业道德、跟踪程度等方面难以把握的问题，跟踪审计质量取决于社会中介人员的职业素养及个人能力，这种依赖无疑会给建设项目跟踪审计带来审计风险；目前国家对委托审计执业行为缺乏完善的制度规范和跟踪审计质量评估体系，使得很难实现预期的跟踪审计目标。
（四）审计整改督促无力，尚未形成有效的审计整改问责机制。审计整改是审计过程的重要一环，通过审计发现问题的整改，才能真正发挥监督效力，其重要性不言而喻；发现问题能够及时整改，最大限度避免、减低财政资金的损失浪费，也是实施跟踪审计、监督关口迁移的作用所在。在跟踪审计过程中，审计组针对项目建设过程中的质量隐患、损失浪费问题，及时出具审计整改意见书，要求建设方及时整改、反馈。出于自身利益考虑，建设方拒不整改、敷衍了事的现象时有发生。这种现象多集中在使用量较大的建筑材料的选定、承包单位的指定、违反基本建设程序等方面，往往会涉及财政资金数额较大、设计事项性质较为恶劣等，往往会造成较为严重的后果，带来恶劣的社会影响。
三、跟踪审计优化路径选择
（一）明确目标，理清定位，降低跟踪审计风险。针对跟踪审计角色容易偏离的问题，审计组长应当编制审计实施方案，并报局领导经过批准后，作为实施具体跟踪审计项目的作业依据。其次，应该积极争取以市级政府的名义，出台跟踪审计监督条例，将跟踪审计的目标、效力以法规的形式公示，这样既能为跟踪审计开展监督、督促整改提供支持，也能为审计人员降低不必要的审计风险。再者，审计组长应加强对参审中介人员的培训，及时告知跟踪审计的关注内容、方式、手段等，防止参审中介的不知情造成审计偏离定位，使审计方处在被动的局面。
（二）尽快出台跟踪审计考核细则，订立跟踪审计目标责任制。
现行审计业绩考核办法与跟踪审计的特点不相适应，审计机关应尽快研究和完善跟踪审计考核指标，建立跟踪审计综合考核体系。因为普遍采用“审计组长+参审中介人员辅助审计”的形式，因此，本着相辅相成、一脉相承的原则，分别制定审计组长、参审中介人员的考核体系指标，考核指标要贴合实际、奖惩分明。以项目为单位，签订审计责任书，通过激励机制，促使跟踪审计将通过审计促进相关政策和制度出台或完善的数量、通过审计建议减少的损失浪费金额、核减的工程投资额等内容也纳入跟踪审计考核指标，建立既有直接指标、又有间接指标的跟踪审计综合考核体系。
（三）加强审计队伍建设，优化利用社会审计资源。跟踪审计的持续性、复杂性、多变性特点，要求审计人员具备多方面素质、综合处理能力。这就要求审计机关从政治素质、职业素质、管理能力、沟通协调等方面加强对审计人员的培养，提高审计人员素质，推进跟踪审计工作的良性发展。同时，在委托审计情况下，要实现优质的跟踪审计需求，审计机关要做好两方面的工作：一是有效选择优质社会中介机构，引进市场竞争机制，在公开、公平、公正的原则下择优选用；二是要加强协调和管理，对一些关键环节要把好关。这样才能合理有效地利用社会审计资源，作为国家审计力量强有力的补充。
（四）畅通重大问题报告渠道，强化审计监督改效力。整改难不单是体现在跟踪审计中，也是常规项目审计面临的重要问题，只有突破这个瓶颈，才能真正发挥审计监督的免疫系统功能。结合实际，笔者认为：审计人员本着求真务实态度，跟踪审计发现问题务必督促整改，做到“有问题必整改、不整改留存”，最大程度降低审计风险；畅通跟踪审计问题报告渠道。跟踪审计对象一般为政府投资重大项目，项目领导小组会包括当地党委、政府首长，通过合适途径，以项目领导小组名义，明确跟踪审计问题报告制度，可以起到威慑与督促的双重作用。（王子攀）
参考文献：
[1] 胶南市审计局：《政府投资项目跟踪审计操作规程》（南审字[2009]27号），2009年4月8日。
[2] 裴艳（审计署太原特派办）：《由灾后恢复重建谈对跟踪审计的几点体会》，审计署网站，2010年7月。
[3] 吴芳（审计署驻广州特派员办事处）：《建设项目跟踪审计理论研究》，审计署网站，2009年10月。
| 【关闭】 【打印】 |
