国家治理视角下如何深化国家审计
傅雯玉（审计署武汉办）
摘要：本文分析了国家审计在国家治理中的地位作用，基于国家治理的视角，阐述对国家审计发展的一些初步思考，以期探讨国家审计的发展方向，使国家审计更好地服务于国家治理。
关键词：国家治理；国家审计；深化发展
2011年7月8日，在中国审计学会第三次理事论坛上，刘家义审计长提出了“国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计应在国家治理中发挥重要作用”这一科学论断，“国家审计与国家治理”的课题开始被全国审计学术界和各业务部门高度重视，同时广泛讨论研究，以理论研讨促进审计工作发展进步。
国家治理是一个永恒的课题，美国著名政治学家、行政学家盖伊•彼得斯教授提出，国家治理可以理解为一个持续不断的过程，而且几乎可以肯定的是，只要国家存在，这一过程就永远不会停止。所以，从国家治理的视角下探讨国家审计的发展方向，对更好地开展审计工作具有十分重大的现实意义。
一、国家审计在国家治理中的作用
从世界各国社会经济发展的过程来看，国家审计是国家治理的有效工具，也是政府运用审计的一种有效手段，它在国家治理中发挥了不可替代的作用。目前，国家审计的功能已经从传统的审核监督逐渐发展成为国家治理控制系统的重要部分，并发挥着积极作用促进国家良治。
一直以来，我国审计机关在维护国家经济安全、反腐倡廉以及提高政府工作透明度等方面都发挥了重要作用，这些方面都是国家审计促进国家良治的重要途径。
一是国家审计有助于防治腐败。我国审计机关每年都开展了各级别的地方政府及国有企业领导干部经济责任审计项目，通过对领导干部的审计监督，加强了党风廉政建设，对推进民主政治改革产生了积极的影响。
二是国家审计有助于维护国家经济安全。2008年金融危机爆发后，各级审计机关，都紧紧围绕应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展这条主线开展审计工作。审计署组织了国际金融危机对我国商业银行和实体经济影响的审计调查、金融危机对地方财政收入状况的影响、中小企业扶持政策落实情况等审计调查，并针对审计中发现的问题，提出相关切合实际的建议，切实履行了审计的职责，对国家经济健康稳定快速发展提供了有力的保障。
三是国家审计有助于提高政府工作透明度。审计署继续大力推行审计公告制度，进一步扩大审计结果公告范围，满足社会对审计的知情权。通过一系列的措施，一方面让社会对审计工作有了更多的了解，另一方面提高了政府工作的透明度，增强了政府的公信力。
二、国家治理视角下如何有效深化国家审计
在国家治理的视角下，国家审计必须与时俱进，取得进一步的拓展和深化。我国的国家审计应该树立立足于民生、着眼于国计；立足于审计、着眼于治理的理念。应重视研究和解决创新国家审计的方式方法、强化预算执行情况审计，深化经济责任审计和政府绩效审计，加强国家审计的事前监督和过程监督等问题。
（一）创新国家审计的方式、方法与类型，以更好地服务于国家治理。在国家审计中，可以努力开展治理导向审计、权力监控审计和“三公经费”审计。治理导向审计是以治理评价为核心，在技术方法上既传承现有审计模式的基本理念，也融合当前组织治理评价的方法程序，国家审计应将立足点定位于国家治理评价上。权力监控审计可以作为一种经济权力监控机制或制度安排，其对经济权力的控制既可以是一种内部监控，也可以是一种外部监控。2011 年，中央部委相继公布“三公经费”，这是我国积极推行“透明政府”的一大重要举措。但“三公经费”审计不能只停留在“晒账单”的阶段，国家审计必须对其进行审计，分析高消费的原因、判断是否有浪费或违规的行为等，进而更好地发挥审计监督作用，服务国家治理。
（二）进一步强化预算执行情况审计，强化事关国家经济安全的项目审计力度。通过加大对中央部门预算执行的审计力度，可以加强预算管理、规范预算执行、提高财政资金使用效益，从而规范财政资金使用程序，提高资金使用效益，推动财政体制改革进一步深化。国家审计因其宏观性、独立性及权威性，是国家经济安全保障体系中的重要组成部分，对维护国家经济安全具有重要的作用。对于事关国家经济安全的重大项目，审计一定要充分发挥监督检查作用，强化重点项目的审计力度，从而更好地实现维护国家经济安全的战略目标，提升国家的治理水平。
（三）深化经济责任审计和政府绩效审计。经济责任审计是现代审计理论与方法结合中国特色审计实践而产生的一种制度创新，对完善领导干部监管机制、加强党风廉政建设、促进民主政治具有重要的现实意义。因此，应进一步深化经济责任审计，尤其是地方政府及国有企业的党政领导干部经济责任审计。国家审计应树立绩效审计广义化的理念，积极探讨绩效的基本内容与计量，构建绩效与责任履行报告体系，建立绩效审计报告与绩效审计结果公告制度，健全绩效管理制度，全面推进政府绩效审计的开展。
（四）加强国家审计的事前监督和过程监督。一般说来，监督包括事前监督、过程监督和事后监督。加强国家审计的事前监督，可以防患于未然。在国家机关均已建立和实施内部控制的环境下，国家审计的重点放在内部控制的评价与审核方面可以提高审计效率，并发挥提前预防的作用。传统意义上的审计监督大多是事后监督，国家审计要想在国家治理中更有效地发挥作用，必须要考虑和实施过程监督，参与监督战略、安全政策的制定以及民主法治改革与建设的过程。一般说来，过程监督能够较容易地获得审计证据和相关资料，从而有利于降低事后审计的难度，为国家社会预防和减少不必要的损失。近年来，国家审计所实施的全过程监督的跟踪审计就是一种有益的实践创新与探索。
（五）善于抓住工作重点，明确最主要的审计范围和关键的审计领域。为了利用有限的审计资源，使国家审计在国家治理中发挥更好的作用，国家审计需要明确最主要的审计范围和最关键的审计领域。2008 年3 月，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上指出: “按照审计目标的要求，审计工作的首要任务就是维护国家安全，保障国家利益，推进民主法治，促进全面协调可持续发展。”在成本控制和预算约束的条件下，国家审计应当将关系国计民生等重要领域的公共性社会资金和问题作为重点审计对象，如能源领域、金融领域、粮食储备、环境问题、产业安全问题、失业问题、政府公职人员的贪污腐败问题等，按照重要程度的不同合理安排调配国家审计资源，将审计人力、时间及经费集中安排于高风险的领域，并进行严密而深入的查核，提纲挈领，保证审计监督的效果。
(六) 大力加强国家审计的宣传和信息沟通。在现代政府公共管理中，国家审计机关扮演着更加重要的角色，它不仅要履行传统的财政审计职责，还有职责来增强政府工作的透明度，从而提升政府的社会公信力。现代国家审计机关对政府的行为及其结果进行监督和控制，不仅有利于政府自身治理和风险管理，而且也有利于建立廉洁高效的政府。国家审计工作的开展需要进行充分而有效的沟通以取得相关部门的理解与配合，进而提高审计效率并节约审计资源，同时也需要公众的积极参与和密切关注，公众的参与和关注有利于增强审计建议的执行力，提高相关问题解决的效率。在法律许可的范围内，国家审计应采取各种有效的方式及方法，扩大宣传沟通渠道，通过与网络、媒体建立良好的互动关系，以增强审计的透明度，从而推动审计工作顺利开展，促进审计参与国家良治功能的正常发挥，以进一步推进国家的民主法治进程，保障国家利益与人民权益。（傅雯玉）
参考文献:
［1］宋常．审计学［M］．北京: 中国人民大学出版社，2011．
［2］俞可平．治理和善治: 一种新的政治分析框架［J］．南京社会科学，2001( 9)
［3］秦荣生．国家审计职责的界定: 责任关系分析［J］．审计与经济研究，2011( 1)
［4］宋常．探索跟踪审计［J］.首席财务官，2011( 1)
［5］宋常.“免疫系统”理论视野下的国家审计［J］．审计与经济研究，2009( 1)
关键词：国家治理；国家审计；深化发展
2011年7月8日，在中国审计学会第三次理事论坛上，刘家义审计长提出了“国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计应在国家治理中发挥重要作用”这一科学论断，“国家审计与国家治理”的课题开始被全国审计学术界和各业务部门高度重视，同时广泛讨论研究，以理论研讨促进审计工作发展进步。
国家治理是一个永恒的课题，美国著名政治学家、行政学家盖伊•彼得斯教授提出，国家治理可以理解为一个持续不断的过程，而且几乎可以肯定的是，只要国家存在，这一过程就永远不会停止。所以，从国家治理的视角下探讨国家审计的发展方向，对更好地开展审计工作具有十分重大的现实意义。
一、国家审计在国家治理中的作用
从世界各国社会经济发展的过程来看，国家审计是国家治理的有效工具，也是政府运用审计的一种有效手段，它在国家治理中发挥了不可替代的作用。目前，国家审计的功能已经从传统的审核监督逐渐发展成为国家治理控制系统的重要部分，并发挥着积极作用促进国家良治。
一直以来，我国审计机关在维护国家经济安全、反腐倡廉以及提高政府工作透明度等方面都发挥了重要作用，这些方面都是国家审计促进国家良治的重要途径。
一是国家审计有助于防治腐败。我国审计机关每年都开展了各级别的地方政府及国有企业领导干部经济责任审计项目，通过对领导干部的审计监督，加强了党风廉政建设，对推进民主政治改革产生了积极的影响。
二是国家审计有助于维护国家经济安全。2008年金融危机爆发后，各级审计机关，都紧紧围绕应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展这条主线开展审计工作。审计署组织了国际金融危机对我国商业银行和实体经济影响的审计调查、金融危机对地方财政收入状况的影响、中小企业扶持政策落实情况等审计调查，并针对审计中发现的问题，提出相关切合实际的建议，切实履行了审计的职责，对国家经济健康稳定快速发展提供了有力的保障。
三是国家审计有助于提高政府工作透明度。审计署继续大力推行审计公告制度，进一步扩大审计结果公告范围，满足社会对审计的知情权。通过一系列的措施，一方面让社会对审计工作有了更多的了解，另一方面提高了政府工作的透明度，增强了政府的公信力。
二、国家治理视角下如何有效深化国家审计
在国家治理的视角下，国家审计必须与时俱进，取得进一步的拓展和深化。我国的国家审计应该树立立足于民生、着眼于国计；立足于审计、着眼于治理的理念。应重视研究和解决创新国家审计的方式方法、强化预算执行情况审计，深化经济责任审计和政府绩效审计，加强国家审计的事前监督和过程监督等问题。
（一）创新国家审计的方式、方法与类型，以更好地服务于国家治理。在国家审计中，可以努力开展治理导向审计、权力监控审计和“三公经费”审计。治理导向审计是以治理评价为核心，在技术方法上既传承现有审计模式的基本理念，也融合当前组织治理评价的方法程序，国家审计应将立足点定位于国家治理评价上。权力监控审计可以作为一种经济权力监控机制或制度安排，其对经济权力的控制既可以是一种内部监控，也可以是一种外部监控。2011 年，中央部委相继公布“三公经费”，这是我国积极推行“透明政府”的一大重要举措。但“三公经费”审计不能只停留在“晒账单”的阶段，国家审计必须对其进行审计，分析高消费的原因、判断是否有浪费或违规的行为等，进而更好地发挥审计监督作用，服务国家治理。
（二）进一步强化预算执行情况审计，强化事关国家经济安全的项目审计力度。通过加大对中央部门预算执行的审计力度，可以加强预算管理、规范预算执行、提高财政资金使用效益，从而规范财政资金使用程序，提高资金使用效益，推动财政体制改革进一步深化。国家审计因其宏观性、独立性及权威性，是国家经济安全保障体系中的重要组成部分，对维护国家经济安全具有重要的作用。对于事关国家经济安全的重大项目，审计一定要充分发挥监督检查作用，强化重点项目的审计力度，从而更好地实现维护国家经济安全的战略目标，提升国家的治理水平。
（三）深化经济责任审计和政府绩效审计。经济责任审计是现代审计理论与方法结合中国特色审计实践而产生的一种制度创新，对完善领导干部监管机制、加强党风廉政建设、促进民主政治具有重要的现实意义。因此，应进一步深化经济责任审计，尤其是地方政府及国有企业的党政领导干部经济责任审计。国家审计应树立绩效审计广义化的理念，积极探讨绩效的基本内容与计量，构建绩效与责任履行报告体系，建立绩效审计报告与绩效审计结果公告制度，健全绩效管理制度，全面推进政府绩效审计的开展。
（四）加强国家审计的事前监督和过程监督。一般说来，监督包括事前监督、过程监督和事后监督。加强国家审计的事前监督，可以防患于未然。在国家机关均已建立和实施内部控制的环境下，国家审计的重点放在内部控制的评价与审核方面可以提高审计效率，并发挥提前预防的作用。传统意义上的审计监督大多是事后监督，国家审计要想在国家治理中更有效地发挥作用，必须要考虑和实施过程监督，参与监督战略、安全政策的制定以及民主法治改革与建设的过程。一般说来，过程监督能够较容易地获得审计证据和相关资料，从而有利于降低事后审计的难度，为国家社会预防和减少不必要的损失。近年来，国家审计所实施的全过程监督的跟踪审计就是一种有益的实践创新与探索。
（五）善于抓住工作重点，明确最主要的审计范围和关键的审计领域。为了利用有限的审计资源，使国家审计在国家治理中发挥更好的作用，国家审计需要明确最主要的审计范围和最关键的审计领域。2008 年3 月，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上指出: “按照审计目标的要求，审计工作的首要任务就是维护国家安全，保障国家利益，推进民主法治，促进全面协调可持续发展。”在成本控制和预算约束的条件下，国家审计应当将关系国计民生等重要领域的公共性社会资金和问题作为重点审计对象，如能源领域、金融领域、粮食储备、环境问题、产业安全问题、失业问题、政府公职人员的贪污腐败问题等，按照重要程度的不同合理安排调配国家审计资源，将审计人力、时间及经费集中安排于高风险的领域，并进行严密而深入的查核，提纲挈领，保证审计监督的效果。
(六) 大力加强国家审计的宣传和信息沟通。在现代政府公共管理中，国家审计机关扮演着更加重要的角色，它不仅要履行传统的财政审计职责，还有职责来增强政府工作的透明度，从而提升政府的社会公信力。现代国家审计机关对政府的行为及其结果进行监督和控制，不仅有利于政府自身治理和风险管理，而且也有利于建立廉洁高效的政府。国家审计工作的开展需要进行充分而有效的沟通以取得相关部门的理解与配合，进而提高审计效率并节约审计资源，同时也需要公众的积极参与和密切关注，公众的参与和关注有利于增强审计建议的执行力，提高相关问题解决的效率。在法律许可的范围内，国家审计应采取各种有效的方式及方法，扩大宣传沟通渠道，通过与网络、媒体建立良好的互动关系，以增强审计的透明度，从而推动审计工作顺利开展，促进审计参与国家良治功能的正常发挥，以进一步推进国家的民主法治进程，保障国家利益与人民权益。（傅雯玉）
参考文献:
［1］宋常．审计学［M］．北京: 中国人民大学出版社，2011．
［2］俞可平．治理和善治: 一种新的政治分析框架［J］．南京社会科学，2001( 9)
［3］秦荣生．国家审计职责的界定: 责任关系分析［J］．审计与经济研究，2011( 1)
［4］宋常．探索跟踪审计［J］.首席财务官，2011( 1)
［5］宋常.“免疫系统”理论视野下的国家审计［J］．审计与经济研究，2009( 1)
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