试谈对制度、体制和机制的几点认识
张磊（审计署上海办）
刘家义审计长在向全国人大报告审计工作时曾经表示，审计工作将“注重从体制、机制和制度层面揭示问题、分析原因、提出建议，促进深化改革和规范管理”，同时，这将会成为“十二五”期间审计工作的重点。在审计工作中，不少审计人员对体制、机制和制度之间的联系和区别认识不够，影响了审计工作的效果和应发挥的作用。
一、制度、体制和机制的联系与区别
从广义上讲，制度、体制和机制都属于制度范畴，既相互区别，又密不可分。制度，通常是指社会制度，是指建立在一定社会生产力发展水平基础上，反映该社会的价值判断和价值取向，由行为主体（国家或国家机关)所建立的调整交往活动主体之间以及社会关系的具有正式形式和强制性的规范体系。制度按照性质和范围总体可分为根本制度、基本制度与具体规章制度三个基本层次。根本制度是同生产力发展的一定阶段相适应的经济基础和上层建筑的统一体，如政治、经济、文化制度等；基本制度是社会的具体组织机构，如外交、金融、税收、教育、科技、社会保障制度等。例如2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。2003年，我国着手建立由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，即新型农村合作医疗制度；具体规章制度是各种社会组织和具体工作部门规定的行为模式和办事程序规则，如公务员考试制度、学位管理制度、劳动工资制度等。审计工作更多的关注于基本制度和具体制度的建立完善。
体制是确保各项制度得以实施的组织架构，是制度形之于外的具体表现和实施形式，是管理经济、政治、文化等社会生活各个方面事务的规范体系。制度具有相对稳定性和单一性，而体制则具有多样性和灵活性。制度决定体制内容并由体制表现出来，体制的形成和发展要受制度的制约。一种制度可以通过不同的体制表现出来。例如，社会主义经济制度既可以采取计划经济体制的做法，也可以采取市场经济体制的做法。又如我国的财政体制从建国初期的高度统收统支体制逐渐发展到1994年的分税制财政体制。
机制，通常指制度机制，机制是从属于制度的。机制通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。首先，机制是经过实践检验证明有效的、较为固定的方法。如党建的工作机制，不因党组织负责人的变动而随意变动，而单纯的工作方式、方法是可以根据个人主观随意改变的。其次，机制本身含有制度的因素，并且要求所有相关人员遵守，而单纯的工作方式、方法往往体现为个人做事的一种偏好或经验。例如监督机制，不仅指人人必须遵守的制度，而且应该包括各种监督的手段和方法。只有二者结合起来才能发挥作用。第三，机制一般是依靠多种方式、方法来起作用的，而方式、方法可以是单一起作用的。例如，建立起各种工作机制的同时，还应有相应的激励机制和监督机制来保证工作的落实、推动、纠错、评价等。比如 《国务院办公厅关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》，制定这一补偿机制对推进基本药物制度改革，改变“以药养医”机制，调动基层医疗卫生机构和医务工作者的积极性有重大意义。
二、如何在审计中从体制、机制和制度层面揭示问题、分析原因、提出建议
（一）完善基本制度，发现具体制度的缺失、缺陷及不足。基本制度一般都是由国家制定及颁布的，适用于全国范围，但随着时间的推移及地域的差异，在实际执行过程中，可能会出现与现实状况不适用的情况，这时审计的重点是要深入了解制度制定的背景，作用以及在执行中出现的新情况，多听取对方单位的意见，结合审计结果提出完善修改意见。
审计更多的关注点是具体制度，一是具体制度是否与根本制度及基本制度相符。二是具体制度在执行时有无与基本制度冲突的可能。三是具体制度是否存在缺失，制度设计上是否存在重大缺陷及不足的情况。这是审计需要关注和发挥审计作用的重要环节。如2009年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改结果表明，有关单位和部门根据审计意见和建议，制定和完善规章制度1773项。
（二）提出合理建议，推进体制改革。通过审计，指出现有体制中的弊端，使各种体制适应社会主义现代化建设的需要。重点是经济体制改革、财政体制、金融体制改革等。如1994年我国实行的分税制财政体制改革虽然基本建立了比较规范的中央政府与地方政府间的财政分配关系，但地方各级政府间的财政关系并未理顺，由此成为导致省以下地方财政困难的重要原因。因此，通过审计工作，创新我国财政体制，在中央、省、市(县)三级财政管理级次下明确界定和合理划分各级政府的事权和财权以及相应的财政收支范围，建立规范化的转移支付制度，最终保障各级政府行使职能的资金需要，这些都具有重要的理论和现实意义。2009年，审计署提出了“进一步加快推进财政体制改革，健全事权与财力相匹配的财政体制”的意见。财政部采取了继续研究政府间事权和支出责任划分，配合主体功能区规划，进一步加大中央对地方均衡性转移支付规模；逐步完善省以下财政体制，中央财政在继续保留缓解县乡财政困难奖励和补助资金的基础上，建立和完善县级基本财力保障机制；进一步完善基本支出定员定额标准体系，加强部门综合预算管理，推动预算编制和执行、预算管理和资产管理的有效衔接等一系列措施，进一步推进了财政体制改革的步伐。
（三）健全机制，保证法规、制度、规定的执行。好的制度如果没有有效的机制加以保证，有时也难以发挥作用。如国家建立的保障性安居工程制度，通过审计发现在重点调查的32个城市中，有18个城市向2132户不符合条件的家庭发放廉租住房租赁补贴413.12万元、分配廉租住房533套。主要原因之一是对保障对象的审核和监管机制不够健全，人口变动、收入财产等信息尚未实现共享，相关部门未准确及时掌握相关信息。由此可见，审计的重点要紧紧围绕制度执行中出现的新情况，加以分析，挖掘造成问题的原因，督促主管部门健全工作机制，保证制度的有效执行。
刘审计长提出的“注重从体制、机制和制度层面揭示问题、分析原因、提出建议，促进深化改革和规范管理”切实体现了国家审计是国家治理的重要组成部分，对完善国家治理起着重要的作用。我们审计人员只有不断加强学习，提高自身素质，才能更好的发挥审计服务于国家的作用。（张磊）
一、制度、体制和机制的联系与区别
从广义上讲，制度、体制和机制都属于制度范畴，既相互区别，又密不可分。制度，通常是指社会制度，是指建立在一定社会生产力发展水平基础上，反映该社会的价值判断和价值取向，由行为主体（国家或国家机关)所建立的调整交往活动主体之间以及社会关系的具有正式形式和强制性的规范体系。制度按照性质和范围总体可分为根本制度、基本制度与具体规章制度三个基本层次。根本制度是同生产力发展的一定阶段相适应的经济基础和上层建筑的统一体，如政治、经济、文化制度等；基本制度是社会的具体组织机构，如外交、金融、税收、教育、科技、社会保障制度等。例如2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。2003年，我国着手建立由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，即新型农村合作医疗制度；具体规章制度是各种社会组织和具体工作部门规定的行为模式和办事程序规则，如公务员考试制度、学位管理制度、劳动工资制度等。审计工作更多的关注于基本制度和具体制度的建立完善。
体制是确保各项制度得以实施的组织架构，是制度形之于外的具体表现和实施形式，是管理经济、政治、文化等社会生活各个方面事务的规范体系。制度具有相对稳定性和单一性，而体制则具有多样性和灵活性。制度决定体制内容并由体制表现出来，体制的形成和发展要受制度的制约。一种制度可以通过不同的体制表现出来。例如，社会主义经济制度既可以采取计划经济体制的做法，也可以采取市场经济体制的做法。又如我国的财政体制从建国初期的高度统收统支体制逐渐发展到1994年的分税制财政体制。
机制，通常指制度机制，机制是从属于制度的。机制通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。首先，机制是经过实践检验证明有效的、较为固定的方法。如党建的工作机制，不因党组织负责人的变动而随意变动，而单纯的工作方式、方法是可以根据个人主观随意改变的。其次，机制本身含有制度的因素，并且要求所有相关人员遵守，而单纯的工作方式、方法往往体现为个人做事的一种偏好或经验。例如监督机制，不仅指人人必须遵守的制度，而且应该包括各种监督的手段和方法。只有二者结合起来才能发挥作用。第三，机制一般是依靠多种方式、方法来起作用的，而方式、方法可以是单一起作用的。例如，建立起各种工作机制的同时，还应有相应的激励机制和监督机制来保证工作的落实、推动、纠错、评价等。比如 《国务院办公厅关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》，制定这一补偿机制对推进基本药物制度改革，改变“以药养医”机制，调动基层医疗卫生机构和医务工作者的积极性有重大意义。
二、如何在审计中从体制、机制和制度层面揭示问题、分析原因、提出建议
（一）完善基本制度，发现具体制度的缺失、缺陷及不足。基本制度一般都是由国家制定及颁布的，适用于全国范围，但随着时间的推移及地域的差异，在实际执行过程中，可能会出现与现实状况不适用的情况，这时审计的重点是要深入了解制度制定的背景，作用以及在执行中出现的新情况，多听取对方单位的意见，结合审计结果提出完善修改意见。
审计更多的关注点是具体制度，一是具体制度是否与根本制度及基本制度相符。二是具体制度在执行时有无与基本制度冲突的可能。三是具体制度是否存在缺失，制度设计上是否存在重大缺陷及不足的情况。这是审计需要关注和发挥审计作用的重要环节。如2009年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改结果表明，有关单位和部门根据审计意见和建议，制定和完善规章制度1773项。
（二）提出合理建议，推进体制改革。通过审计，指出现有体制中的弊端，使各种体制适应社会主义现代化建设的需要。重点是经济体制改革、财政体制、金融体制改革等。如1994年我国实行的分税制财政体制改革虽然基本建立了比较规范的中央政府与地方政府间的财政分配关系，但地方各级政府间的财政关系并未理顺，由此成为导致省以下地方财政困难的重要原因。因此，通过审计工作，创新我国财政体制，在中央、省、市(县)三级财政管理级次下明确界定和合理划分各级政府的事权和财权以及相应的财政收支范围，建立规范化的转移支付制度，最终保障各级政府行使职能的资金需要，这些都具有重要的理论和现实意义。2009年，审计署提出了“进一步加快推进财政体制改革，健全事权与财力相匹配的财政体制”的意见。财政部采取了继续研究政府间事权和支出责任划分，配合主体功能区规划，进一步加大中央对地方均衡性转移支付规模；逐步完善省以下财政体制，中央财政在继续保留缓解县乡财政困难奖励和补助资金的基础上，建立和完善县级基本财力保障机制；进一步完善基本支出定员定额标准体系，加强部门综合预算管理，推动预算编制和执行、预算管理和资产管理的有效衔接等一系列措施，进一步推进了财政体制改革的步伐。
（三）健全机制，保证法规、制度、规定的执行。好的制度如果没有有效的机制加以保证，有时也难以发挥作用。如国家建立的保障性安居工程制度，通过审计发现在重点调查的32个城市中，有18个城市向2132户不符合条件的家庭发放廉租住房租赁补贴413.12万元、分配廉租住房533套。主要原因之一是对保障对象的审核和监管机制不够健全，人口变动、收入财产等信息尚未实现共享，相关部门未准确及时掌握相关信息。由此可见，审计的重点要紧紧围绕制度执行中出现的新情况，加以分析，挖掘造成问题的原因，督促主管部门健全工作机制，保证制度的有效执行。
刘审计长提出的“注重从体制、机制和制度层面揭示问题、分析原因、提出建议，促进深化改革和规范管理”切实体现了国家审计是国家治理的重要组成部分，对完善国家治理起着重要的作用。我们审计人员只有不断加强学习，提高自身素质，才能更好的发挥审计服务于国家的作用。（张磊）
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