关于开展联合跟踪审计的几点思考
裴文华(审计署兰州办)
【发布时间:2012年05月16日】
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    一、联合审计——跟踪审计的一种新组织方式

    跟踪审计的概念在学术界还没有形成统一,各学者以不同的视角对跟踪审计进行界定,对跟踪审计的本质认识趋于一致。跟踪审计是对关系社会重大的建设项目、突发性和关系重大民生的社会经济活动,从开始至结束全过程介入的审计模式。重点关注制度的健全性、资金使用的安全性、管理的规范性和项目的绩效性,起到防止舞弊、提高投资项目效益的“免疫系统”功能。从审计性质和实践来看,跟踪审计项目有如下几个特点:一是社会关注度高;二是审计范围广;三是资金涉及量大;四是项目建设周期长;五是审计环境较差。跟踪审计的特点决定了跟踪审计,从开始至结束必须有科学的理念和合理的组织方式,而联合审计为这种审计模式提供了新的思路。

    联合审计是指两个以上的审计组织或审计组织机构联合进行的审计。这种审计方式,既可采用国家审计系统内部各特派办和地方审计部门的联合,也可采取政府审计组织与社会审计组织的联合等方式。这种组织方式在跟踪审计项目中有三大优势:一是给审计组带来新的思路。联合审计方式,可以借用其他审计力量,弥补审计人员及其专业知识的不足,在较短的时间内较快地组织一支审计队伍,审计人员结构广泛,人力资源充足,结合专业特长,集思广益,较易形成新的思路的方法,衡量错弊,发现问题。二是提高审计业务能力。国家审计机关可以发挥其政策理论水平高、信息渠道畅通、独立性强等方面的优势,带动地方审计机关业务能力的提高。地方审计机关可以发挥其地域优势,熟悉情况,较快地开展工作,同时引入联合审计人员可以相互监督,提供审计的透明度,审计人员各施其能,提高审计质量。三是便于促使审计问题的整改落实。地方审计机关与地方政府联系密切,便于加强沟通协调,在审计问题的整改落实方面发挥作用,坚持主要矛盾与次要矛盾相结合,突出审计整改落实的重点,增强审计效能。

    以玉树地震灾后重建跟踪审计为例,灾后重建资金总规模316.5亿元,截至2010年10月15日,青海省本级共收到资金183.1亿元,包括:中央财政资金81.5亿元(2010年中央财政资金到位率为100%)、青海省级财政资金14.01亿元、社会捐赠资金86.43亿元、特殊党费1.16亿元。青海省本级已拨付资金75.2亿元。已完成工程投资36.2亿元。已开工的298项重建项目 ,跟踪审计3-5年,平均海拔在4200米千米以上,审计环境非常严酷。传统的组织模式已经无法满足特殊的审计要求时,需要一种新的方式来实现跟踪审计的要求。为了完成这项艰巨的审计任务,由审计署投资司、兰州特派办、成都特派办、郑州特派办、北京市审计局、辽宁省审计厅与青海省审计厅7家单位组成的联合审计小组,对玉树灾后恢复重建的资金管理、使用和重建项目进行跟踪审计。通过各特派办和地方审计部门的联合,在较短的时间里解决解决了人员不足问题,保障了灾后恢复重建不出重大问题,促进灾后恢复重建顺利完成的工作目标实现。

    二、以联合审计方式开展跟踪审计中的现实问题

    以联合审计的方式开展重大项目的跟踪审计,有其独特的优势,但由于全过程跟踪审计处于探索阶段,系统的整体架构未建立,各项制度不完善,工作运行机制不健全,加之缺乏经验及工作预见性不足,在具体工作中 [1] ,制约了联合审计优势的发挥。

    (一)忽视联合审计组织设计。组织设计是组织的结构和活动进行创构、变革和再设计[2]。跟踪审计中成立的联合小组,成员根据业务需要在一定范围内调配审计人员,整合出新的审计队伍,基本保证审计人员知识结构合理、业务能力高超和综合素质过硬的优势审计资源。但重新整合的审计组成立后,虽然确定了审计小组和项目负责人们,制定了审计目标和方案,但科学组织人力资源的概念薄弱,忽视对审计人力资源进行合理组织架构和设计,对组织构架和设计的忽略和不重视,一方面影响了组织成员分工,人员分工不合理,领导授权不明确,组织损耗较高,降低了审计效率;另一方面审计组灵活性不足,环境适应性较差。

    (二)审前培训不足。联合跟踪审计中,为了节约时间,审计组成员按照实施方案,分阶段直接到审计现场开展审计,基本没有计划性、针对性的开展教育和培训,这导致联合审计小组思想不统一,目标不明确、步调不一致。联合审计在组建时虽考虑了人员的知识结构,但跟踪审计涉及内容广泛,建设项目跟踪审计有其特有的过程,不仅要在开工前审计设计、招投标,还要在施工过程和竣工结算两阶段审计。审前培训不足,导致审计人员难以掌握与审计工作有关的知识、技能和专业领域审计的方法,影响了审计效率。

    (三)内部管理不完善。在跟踪审计中,以联合审计方式形成的审计队伍,由多个单位和部门组成,联合审计小组,成立时间紧、审计任务重,内部管理存在的问题较多,一是领导控制能力削弱。牵头单位的主要负责人担任审计组长,其他单位审计人员协同参与,但审计组长权限的有限性,导致内部管理政令不畅的现象时有发生。每一位审计成员的工作方式和能力均不相同,相互之间不熟悉。这些因素的制约,导致审计组长的领导能力降低。二是审计人员职责划分。在审计之初,审计组也对审计项目和职责进行划分,但经过一段时间的工作,因审计人员因工作的轮换和各方面的差异,各自为政,互相依赖的现象也存在,单个审计人员在组织中没有发挥个人潜力,审计小组工作成本高、效率低。三是信息共享渠道不畅。受审计环境、人力资源等因素的限制,联合审计小组在灾后重建审计项目中,会分时段、分项目、分小组对重建资金管理使用的合法性、效益性进行审计,各审计小组,完成现场审计任务后,回到原来的单位部门,进行审计资料的整理和归类,各小组缺乏经常性的沟通,信息资料的共享还没有形成一个完整的渠道。审计信息上传下达不能迅速有效,导致一个项目同一问题审计人员会重复交叉审计,下一阶段和上一阶段审计间隔较长,信息资料难以共享,沟通渠道不畅。

    三、完善联合跟踪审计的几点思考

    (一)优化设计,创新联合审计组织方式。审计组织目标一经确立,实施方案一旦确定,保证目标与计划的有效实现,审计组长就必须设计合理的审计组织架构。首先,考虑联合审计的人力资源。人员的选择充分考虑跟踪审计项目的特点和审计组成员的知识结构,其次,在联合审计项目中坚持统一指挥原则。统一指挥在联合跟踪审计中,明确了上下级职权,更统一了不同单位领导多头领导和多头指挥等问题。赋予审计组长在特定联合审计环境中的职权,能更好的发挥联合审计的集体力量。最后,刚柔结合原则。跟踪审计持续时间长,审计项目会分阶段实施,审计组织设计的相对固定性,可以保持审计人员和审计分工相对的稳定性,连贯性,这样可以保持前后审计工作衔接。但联合审计小组要保持适当的柔性,根据审计环境的变化而进行灵活调整和变动,以达到审计管理的高效率。

    (二)注重培训 规范审计行为。审前培训有助于转变观念、统一思想。通过审前培训,达到统一思想、明确目标、增强信心的目的,促使大家心往一处想、劲往一处使,步调一致,齐心协力地搞好联合审计项目。跟踪审计涉及的知识广泛、部门多,审前培训让审计小组的每一个成员,掌握跟踪审计的知识,熟悉审计方案,明确审计目的和本次审计任务,调整自身工作思路,掌握跟踪审计的特点。针对方案,提出合理建议,修改审计实施方案,实现高度一致。通过集中培训使得联合审计小组人员相互熟悉,有利于下一步开展工作。另一方面,要规范审计行为。联合审计组要依法依规对援建项目进行全过程跟踪审计,按审计署确定的重点开展审计工作,并结合当地实际情况,对其他问题开展审计或审计调查。还要规范各种审计文书、取证材料,资料专人收集和保管资,保证资料的完整性和合规性,在玉树灾后恢复重建跟踪审计中,审计署投资司对查证、工作底稿等文书格式进行了统一的规范,保证审计组成员按规范的要求审计。在阶段性审计目标完成后,对审计查证材料和底稿核查,确保审计的可靠性和可控性。

    (三)加强领导,强化内部管理。联合跟踪审计小组,已经形成一个相对稳定组织,需要用科学的理念对组织进行管理,加强对联合审计各小组的领导,强化内部管理要从以下三个方面加强和改善。一是确定组织中的领导。二是合理分工,落实责任。明确审计组的领导关系和成员分工,可以优化审计组内部人力资源的配置,防止分工不明朗给工作带来管理摩擦和效率损失。三是建立通畅的信息渠道。加强日常工作交流。在日常审计中,各小组成员都要及时沟通,相互补充,遇到重大问题集体商量,形成定期会面汇报制度。联合审计组要和前方指挥部、当地审计部门加强协调沟通,密切配合,并按要求报送相关文件和资料以及审计工作开展情况。

    (四)完善制度,建立合理的考核机制。合理的考评和评价机制,可以激励联合审计人员的工作热情和积极性,肯定自我价值和个人成就感。联合跟踪审计成果的集体性,改变现有的成果考核和业绩评价机制,才能引导国家审计实践的健康发展,充分发挥灾后重建审计在保障国家经济社会健康运行中的“免疫系统”功能。

    (五)提高审计质量,防范审计风险。审计质量是审计业务工作的优劣程度,它具体表现为审计人员的质量和审计过程的质量,最终体现为审计报告的质量。在联合跟踪审计这种组织模式下,审计过程的动态性和审计人员组成的多样性,审计风险可能比普通财政财务收支审计的风险更高,因此,建立有效的风险防范机制非常必要。联合跟踪审计的公告制度应采取定期和不定期结合的方式,每阶段性审计目标完成后,采取统一、固定的公开信息与审计公告披露工作机制,在有突发事情、特殊任务的情况下因时而宜,召开组织审计新闻发布会,公布审计结果。(裴文华)
    
    参考文献:
    [1]王中信.重大突发性公共事件全过程跟踪审计方式探讨[J].审计研究.2009,(6):3-7
    [2]周三多.管理学[M].北京:高等教育出版社,2005:150
  
    
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