浅析我国社会保障审计发展趋势
胡奕（审计署长沙办）
一、我国社会保障的历史、现状和问题
（一）我国社会保障的发展历史
新中国成立60多年来，我国社会保障（以下简称社保）的发展可以分成三个阶段：第一阶段是以劳动保险为主的社保形成阶段（1951—1983年）。主要是适应计划经济体制的要求，城镇职工就业、住房、养老、医疗、子女入托、上学等福利都由国家和单位一包到底。农民主要靠土地保障和家庭养老，“五保户”的生活保障则由农村集体负责。第二阶段是以社会保险为重点的社保改革探索阶段（1984—2002年）。党的十二届三中全会决定开始以城市为中心、以国有企业改革为重点的经济体制改革，社保制度改革与之相配套，建立了国家、企业、个人共同负担费用和社会统筹互济制度。第三阶段是以全面覆盖、统筹城乡、健全体系、完善机制为目标的全面发展和制度创新阶段（2003年以后）。党的十六大以后，我国社保已经从国有企业扩展到各类企业和用人单位，从单位职工扩展到灵活就业人员和城乡居民，从城镇扩展到农村。
（二）当前我国社保体系的现状
经过六十年的改革和创新，我国已基本建立了社保体系框架：以“两个确保”（确保企业离退休人员基本养老金和国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放）、“三条社保线”（下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障）政策和基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障、社会优抚安置、社会救助、社会福利和社区扶持等制度为主要内容的城镇社保体系；建立了以农村五保户供养、农村最低生活保障、新型农村合作医疗、农村养老保险、特困户救助和灾害救助等制度为主体的农村社保体系；建立了以慈善事业、商业保险以及其他多种形式为补充保险的慈善和商业性保险体系，如：城市的企业年金制度、补充医疗保险制度等。形成政策性和商业性并举的多元化保障体系。
（三）我国社保体系存在的主要问题及制度缺陷
主要问题和制度缺陷是：1、统筹层次低，覆盖面窄，共济性差，抗风险能力低；2、筹资能力低，可持续性较弱的现象仍然十分突出。3、城乡差别、区域差别较大。4、管理水平低，管理部门多头化，管理体制不顺畅；不适应快速发展的社保事业的现实要求。5、法律体系不完善；6、未建立单独的社保预算体系，筹资无保障；保值增值难。7、信息化程度低，特别是农村信息化建设落后；政府各部门之间的信息不共享，导致社保信息不对称，工作效率和社会效益不高。一方面造成对个人信息掌握不全面、不可靠，另一方形成成社会经济资源的浪费和社保效益最大化的障碍。
二、我国社保体系的发展走向
我国社保发展目标是：到2020年基本建立覆盖城乡居民的社保体系；至2050年，建立城乡一体化的多层次的社保体系，并随着经济发展，保障水平逐步提高，实现保障对象全民化，保障方式多样化，筹资渠道多元化，管理服务社会化，为全面实现小康社会提供和谐、稳定的保障网。
要建立城乡一体化的多层次的社保体系，我国需主要完成以下八个方面工作：一是建立和完善全覆盖的农村社保体系。二是建立和完善全覆盖的城镇社保体系。三是建立和完善城乡住房保障体系。四是提高城镇和农村社保统筹层次，提高基金抗风险能力，实现社会保险关系的转移接续；加大农村和贫困地区的转移支付力度，缩小城乡和地区间社保的差别。五是探索实行城乡统筹的社保体系的办法，逐步建立城乡一体化的社保体系。六是完善我国社保的法律法规体系。七是建立和完善社保的预算体系，保障社保资金的筹集。八是提高农村和贫困地区的社保信息化建设，建立政府各部门信息共享机制和信息共享平台，建立面向社会的劳动和社保信息化公共服务体系。
三、我国社保审计的发展走向
为顺应社保体系这一发展走向的需求，我国的社保审计要从社保体系的构建、完善和服务中寻找出自身的出路。具体为：
（一）促进完善我国社保的法律法规体系，丰富社保法律法规层次是社保审计的发展趋势。
我国社保体系法律体系不健全。我国虽然出台一部专门调整社保关系的基本法律（《社会保险法》）和其他行政法规和部门规章，如：《中华人民共和国劳动保险条例》、《失定保险条例》、《工伤保险条例》和《城市居民最低生活保障条例》等；而对于社会救济、社会福利等方面的规定大多数是通过各种行政性文件或部门规章发布的，这些行政性文件和部门规章缺乏法律权威和制度刚性，具有较大随意性和多变性，导致影响社保制度的稳定性、可靠性和连续性，也造成社保审计因缺少法律依据而失去参照系。同时，中央有关部门和部分省市出台的社保方面的法规标准也不统一，有些适用范围也不一致。以上法律规范方面的缺失，无法体现社保的社会性和强制性。
另外，社保审计工作常处于“无法可依、有法难依”的境地。尤其在社保资金效益审计方面，很难明确给出可以对比参照用以衡量的具体统一标准，致使审计人员对社保部门及其工作人员履行职责的情况进行评价的“度”难以准确把握，并且许多社会保险政策法规都是程序法，而不是实体法，对违反法规的处理没有明确规定，对问题的定性依据不充分。
因此，社保审计将重点关注社保法律法规体系的建立和完善。如：社保审计要督促我国政府尽快出台《社会救济法》等。《社会救济法》也是社会主义市场经济的支架性法律。以此为主干，要逐步健全有关社会求救济的社保法规和规章，丰富并形成社保法规体系。
在社保法律制度体系的建立和不断完善的过程中，审计主要是监督社保经办机构、管理机构、企事业单位和个人严格执行社保的法律和法规，同时揭示法律法规在执行中存在的与客观实际情况不相符合的地方，提出可行的、便于操作、符合实际发展的意见和建议，不断完善社保法律法规体系；并在时机成熟时，建议征收社保税，实现社保费向社保税的转变，从而提高征缴力度和规范性，实现社保资金筹集的法制化，实现地区之间企业和个人负担均衡，促进统一市场经济的发展，这也是当今世界的潮流和经验。目前已有140个国家征收社保税或者工薪税。
（二）促进我国社保预算体系的建立，保障资金的筹集，打造社保审计平台是社保审计的发展趋势
目前，我国来源于财政一般性税收收入安排的社会救助、社会福利和社会优抚资金列入政府经常性预算管理；从社会上征缴、筹集的基本养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险基金,实行财政专户管理,尚未纳入预算内管理,只是在政府预算编制上增设了“财政对社保补助支出”科目。因此，我国列入预算的社保资金不能反映全国社保资金总体规模和支出结构。
我国在社保方面的投入很大，而社保资金的安排却缺乏合理性和科学性。主要体现在：一是预算安排和资金拨付随意性较大，预算编制缺乏合理依据，有很大的主观性；二是各级财政对社保资金拨付的标准不一致，套用的公式缺乏科学、合理性的论证。三是预算外最大项的社保基金却一直未全部纳入到预算管理之中，大量追加的预算资金无法纳入有效的监督中。四是社保涉及部门众多，多头管理极易造成信息不对称、信息不共享和信息不沟通。加之各管理部门管理手段和人员素质的差异、相互沟通不畅、核算不规范等问题，造成对社保资金总体掌握难度很大，也大大增加了社保审计的难度和工作量。
社保预算是一种全面反映社保收支活动的预算形式，是对社保全部收支进行细化管理，能全面反映全国社保资金总体规模和支出结构，使政府及公民对社保收支情况有全面和完整的了解。建立社保预算制度和体系，编制社保预算对于规范政府行为，加强社会保资金的管理，强化相关单位的责任，发挥国家财政宏观调控的能力具有重要作用。只有建立了规范的社保预算制度，社保资金筹资机制才能真正实现法制化、科学化、规范化。如：去年开始试编全国和各地城镇5项社会保险基金预算，增强收支的预见性和规范性。通过社保预算收入、支出及结余的变化，可以对比分析不同年份社保收支增加或减少的情况，进一步分析引起变化原因，以利于加强社保资金的管理。
社保预算体系的建立，还有助于构筑一个完整的社保审计平台。因为，审计监督的依据一是法律法规，二是预算。预算是国家控制公共财政资金最根本的一种手段，有了预算，才能把资金置于一种科学、透明的管理下。社保审计要对社保资金整体和对社保资金在预算、编制、审批、执行、监督、决算、批复的全过程进行监督，必须以社保预算为依据。没有社保预算，无法从总体上和全过程对社保资金进行跟踪监督。审计监督既不全面，力度也不够，不能全面反映社保基金的总体、全过程控制和结余和情况，也不能正确计算社保基金的增值情况等等。尽管我国的《预算法实施条例》和党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》都已经提出要建立健全社保预算，但至今仍未实现。
对此，社保审计将开展两个方面的工作：一是加大对未纳入社保预算资金的审计监督，从宏观政策和体制缺陷方面分析社保资金未纳入预算的原因，提出改进建议。二是密切关注社保资金纳入预算的过程和纳入预算后的编制、审批、执行、监督、决算、批复的全过程中存在的问题，建立社保基金纳入预算内管理，筹集、管理、支付相分离的管理机制，并着手研究相关改革对社保审计可能产生的影响及社保审计的应对思路。
（三）促进农村和贫困地区的社保信息化建设水平的提高，构建政府各部门信息共享机制和信息共享平台，建立面向全社会的劳动和社保信息化公共服务体系是社保审计的发展趋势。
社保覆盖人员越来越多，而且要“记录一生，服务一生，保障一生”，手工管理绝难适应，根本出路在于信息化。目前我国农村社保信息化建设相对落后，信息化建设程度和信息化管理水平低，有的贫困地区还未实现信息化管理。要实现城乡统筹，城乡一体化的目标，首先要着力加强农村和贫困地区进行信息化建设，对此审计重点是：
一是审计促进各级财政将劳动保障信息系统建设纳入财政预算，并按照分级负担的原则和相关要求提供经费保障，确保信息化建设资金和运行维护费用。对部分中西部欠发达地区，由中央财政给予适当补贴，或通过其他渠道，多方筹集信息化建设和维护资金。促进加强农村和贫困地区社保信息化建设的步伐，逐步在农村建立全面的农民个人信用系统，以身份证为基础构建全国唯一的个人社保账户。
二是审计促进建设城乡统一的社保信息化体系。该体系既可覆盖城乡社会保险等各项业务；又可覆盖城乡各类参保人员、城镇从业人员以及转移就业农村劳动力等人群；还可覆盖社会保险经办机构、社保监督机构等各类经办机构和服务机构，并延伸到街道社区和农村乡镇村组。在该体系中可进行统计分析、监测预警、预测分析、风险分析等多层次的宏观决策和基金监督，增加该体系的管理和服务功能。
三是构建政府各部门信息共享机制和信息共享平台，提高社保部门的工作效率。将政府各部门的信息资源通过网络对接，信息共享。搭建一个政府统一的信息共享平台，建立信息共享机制，有效建立规范社保工作的长效机制，实现社会资源利用的最大化。如：长沙市政府借鉴城市低保审计信息比对的成功经验，2010年7月着手建立居民家庭经济状况核对信息系统，采集公安（户籍和车辆管理）、劳动保障（社会保险）、房产、住房公积金、民政、金融、证券、工商、税务等职能部门和机构的数据，实现网络对接、信息共享，进行数据信息即时比对，确保救助家庭认定的高效、准确。届时，社保部门将所有城乡低保对象通过这一系统随时核查其家庭的收入状况，做到收入核定全面、准确、适时、科学，确保每一分社会救助资金都用在最需要救助的困难群众身上。这一平台的建立，不仅提高社保工作的效率，还有助于提高社保审计效率。
四是以现代信息网络技术为基础，进一步完善社保服务和管理体系，强化社会保险经办机构的管理和服务职能。尽快建立覆盖全国的社保信息网络系统，并以统一的社保号码为基础，统一管理缴费、记录、核算、支付以及查询服务等信息，逐步实现全国联网。加快实行社会保险金委托银行、邮局等金融机构发放、实行财政集中支付的步伐，社会保险经办机构切实转变职能，重点做好政策咨询、核定发放资格和标准、预防和惩治欺诈等服务和管理工作，依法科学管理，提供周到的服务。
（四）开展远程联网计算机审计是社保审计的发展趋势
社保资金的涉及面广，财务和业务数据量大，传统的审计技术方法已无法满足要求；随着社保事业的信息化程度越来越高，社保信息系统实现了征收网络化、发放社会化，这也给计算机辅助审计和联网审计创造了条件。借助于计算机辅助审计和远程联网审计可以提高工作效率，减少工作时间，节约人力资源。
社保远程联网审计是利用计算机网络技术，采用一定的传输接受方式将社保单位数据和由财政、税务、公安、卫生、房产、国土、统计、教育、金融和其他政府各部门组成的信息共享平台的数据、其他数据管理方的计算机网络与审计机关计算机相连接，通过审计业务操作平台及配套的审计应用软件系统对采集的共享资源进行数据转换，开展异地远程实时的联网核查、分析、排疑、预警，更高效地为社保资金的安全高效运转服务。
远程联网审计将实现审计实务的五个转变：一是从事后审计向事中、事后审计相结合的转变，随需随取地采集数据，审计数据涵盖的周期大幅缩短。二是从静态审计向静态和动态审计相结合转变，被审计对象是网络上的实时数据，可有效益挥审计预警功能。三是从现场审计向现场和远程审计相结合转变，原始数据经过审计软件系统处理后，再经分析比对，寻找出异常点，为审计提供重点和线索，针对性地开展现场审计，能够有效提高跟踪核查和现场取证的审计效率。四是从财务审计更多地向财务和业务审计相结合转变，大量业务数据纳入审计视野后，有利于掌握整体情况，将更加有效地防范审计风险。五是从对社保信息化建设进行审计向信息化的建设、维护、安全运行进行审计的转变。因为劳动保障信息系统管理着数以万亿计的资金和数以亿的人员信息，牵涉到每一个劳动者和参保人员的切身利益，出不得半点问题。未来，数据集中管理和各系统的整合将成为信息系统建设的主要趋势，系统能否安全稳定运行就变得愈发重要。与此同时，随着公共服务系统的建设和应用，系统的用户范围将急剧扩大，通过互联网的访问和信息传递将逐步增多，系统面临的风险逐步增大。要主动应对信息安全的挑战，在信息化建设审计中同步进行信息安全审计。
由此可知，远程联网计算机审计成为未来社保审计的发展方向，将推动社保审计再上一个新的层次。
（五）开展效益审计是社保审计未来的发展趋势。
随着社经济的发展和法治意识的增强，社会各界对社保的关注度日益提高，社保的法规制度逐步健全，内控制度和相关管理逐步加强，社保领域的各种违规违纪问题正逐步减少。社保审计如果仍然把工作重心放在查处各类违规违纪问题方面，就可能被边缘化。社保审计必须跳出违纪违纪审计的工作思路。
从社保基金自身运行的情况来看，一是社保基金结余大且不断膨胀，增加了大量的管理成本和运营风险。从2009年召开的全国社保局长座谈会证实，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等五项社会保险去年累计结余资金总额高达1.52万亿元。而根据审计署在中国社保论坛第三届年会上透露的信息，目前五项社保基金的年平均收益率不到2%，社保基金的安全与贬值风险逐渐加大。二是养老保险的个人空账数进一步扩大，财政需承担的“托底”风险逐渐增大。至2008年底个人空账规模已达惊人的1.4万亿，支付风险在进一步加大。对此，审计应发挥第三方经济监督的特长，在对社保基金进行有效监督的基础上，对上述方面发表意见，做出独立评价，提出宏观性和可行性意见。
对社保进行效益审计无论是从社保基金自身运行的情况，还是从审计的发展来看，都是必然的选择。这要求社保审计需拓宽审计领域，由财务收支领域延伸至社保业务领域，即从真实合法性审计转变为效益审计。在更广阔的社保空间，对社保的体制、机制、制度设立、政策执行效应、主管部门履行职责情况、管理效果、资金安全和效益等方面开展全方位的审计。目的是全方位检查社保制度体系和运行机制的缺陷，促进社保体系不断完善，提高社保的社会效益和保障工作效益，保证社保制度体系更加科学、合理、有效运行，维护社保的公平性、公正性、安全性。
社保效益审计需在财务收支审计基础上进行，其重点包括：一是关注社保预算体系、政策、制度、管理控制和管理模式的科学、合理和有效性。检查其是否与现行的社保体制、经济状况和国情相适应，是否有效对社保制度和体系的形成、发展与完善起到促进作用。对不适应、不科学的体系、政策和管理模式，提出相关的改进建议和意见。二是关注社保宏观政策和制度执行的效果。对未能达到预期效果的政策和制度等，分析情况，找出原因，提出解决问题的办法和可行性建议。三是关注社保主管部门、执行部门履行职责情况和管理效果情况。检查社保相关管理工作和保障工作是否有达到预计的成效和取得预计的效益，对无成效和成效不佳的管理工作和保障工作，分析其存在的不足，提出改进的意见和建议。四是关注社保基金的保值、增值和投融资方式和投资效益等。检查社保基金是否安全、是否保值和增值；检查社保基金的投融资方式的拓展及产生的经济效益情况；检查基金是否存在重大基金风险，同时，重点关注在未来相当长的一段时期内，如何保障基金在收入、支付、节余和运转中一直处在良性的循环中，以防基金的断流。
总之，社保审计必须通过效益审计，掌握社保资金的总体状况，着力从制度和管理上揭露分析问题，维护社保资金的安全完整，合法效益。促进具有中国特色的城乡一体化的社保制度和体系的建立和完善，最终实现全国公民生有所靠、学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居的美好愿望。（胡奕）
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（一）我国社会保障的发展历史
新中国成立60多年来，我国社会保障（以下简称社保）的发展可以分成三个阶段：第一阶段是以劳动保险为主的社保形成阶段（1951—1983年）。主要是适应计划经济体制的要求，城镇职工就业、住房、养老、医疗、子女入托、上学等福利都由国家和单位一包到底。农民主要靠土地保障和家庭养老，“五保户”的生活保障则由农村集体负责。第二阶段是以社会保险为重点的社保改革探索阶段（1984—2002年）。党的十二届三中全会决定开始以城市为中心、以国有企业改革为重点的经济体制改革，社保制度改革与之相配套，建立了国家、企业、个人共同负担费用和社会统筹互济制度。第三阶段是以全面覆盖、统筹城乡、健全体系、完善机制为目标的全面发展和制度创新阶段（2003年以后）。党的十六大以后，我国社保已经从国有企业扩展到各类企业和用人单位，从单位职工扩展到灵活就业人员和城乡居民，从城镇扩展到农村。
（二）当前我国社保体系的现状
经过六十年的改革和创新，我国已基本建立了社保体系框架：以“两个确保”（确保企业离退休人员基本养老金和国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放）、“三条社保线”（下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障）政策和基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障、社会优抚安置、社会救助、社会福利和社区扶持等制度为主要内容的城镇社保体系；建立了以农村五保户供养、农村最低生活保障、新型农村合作医疗、农村养老保险、特困户救助和灾害救助等制度为主体的农村社保体系；建立了以慈善事业、商业保险以及其他多种形式为补充保险的慈善和商业性保险体系，如：城市的企业年金制度、补充医疗保险制度等。形成政策性和商业性并举的多元化保障体系。
（三）我国社保体系存在的主要问题及制度缺陷
主要问题和制度缺陷是：1、统筹层次低，覆盖面窄，共济性差，抗风险能力低；2、筹资能力低，可持续性较弱的现象仍然十分突出。3、城乡差别、区域差别较大。4、管理水平低，管理部门多头化，管理体制不顺畅；不适应快速发展的社保事业的现实要求。5、法律体系不完善；6、未建立单独的社保预算体系，筹资无保障；保值增值难。7、信息化程度低，特别是农村信息化建设落后；政府各部门之间的信息不共享，导致社保信息不对称，工作效率和社会效益不高。一方面造成对个人信息掌握不全面、不可靠，另一方形成成社会经济资源的浪费和社保效益最大化的障碍。
二、我国社保体系的发展走向
我国社保发展目标是：到2020年基本建立覆盖城乡居民的社保体系；至2050年，建立城乡一体化的多层次的社保体系，并随着经济发展，保障水平逐步提高，实现保障对象全民化，保障方式多样化，筹资渠道多元化，管理服务社会化，为全面实现小康社会提供和谐、稳定的保障网。
要建立城乡一体化的多层次的社保体系，我国需主要完成以下八个方面工作：一是建立和完善全覆盖的农村社保体系。二是建立和完善全覆盖的城镇社保体系。三是建立和完善城乡住房保障体系。四是提高城镇和农村社保统筹层次，提高基金抗风险能力，实现社会保险关系的转移接续；加大农村和贫困地区的转移支付力度，缩小城乡和地区间社保的差别。五是探索实行城乡统筹的社保体系的办法，逐步建立城乡一体化的社保体系。六是完善我国社保的法律法规体系。七是建立和完善社保的预算体系，保障社保资金的筹集。八是提高农村和贫困地区的社保信息化建设，建立政府各部门信息共享机制和信息共享平台，建立面向社会的劳动和社保信息化公共服务体系。
三、我国社保审计的发展走向
为顺应社保体系这一发展走向的需求，我国的社保审计要从社保体系的构建、完善和服务中寻找出自身的出路。具体为：
（一）促进完善我国社保的法律法规体系，丰富社保法律法规层次是社保审计的发展趋势。
我国社保体系法律体系不健全。我国虽然出台一部专门调整社保关系的基本法律（《社会保险法》）和其他行政法规和部门规章，如：《中华人民共和国劳动保险条例》、《失定保险条例》、《工伤保险条例》和《城市居民最低生活保障条例》等；而对于社会救济、社会福利等方面的规定大多数是通过各种行政性文件或部门规章发布的，这些行政性文件和部门规章缺乏法律权威和制度刚性，具有较大随意性和多变性，导致影响社保制度的稳定性、可靠性和连续性，也造成社保审计因缺少法律依据而失去参照系。同时，中央有关部门和部分省市出台的社保方面的法规标准也不统一，有些适用范围也不一致。以上法律规范方面的缺失，无法体现社保的社会性和强制性。
另外，社保审计工作常处于“无法可依、有法难依”的境地。尤其在社保资金效益审计方面，很难明确给出可以对比参照用以衡量的具体统一标准，致使审计人员对社保部门及其工作人员履行职责的情况进行评价的“度”难以准确把握，并且许多社会保险政策法规都是程序法，而不是实体法，对违反法规的处理没有明确规定，对问题的定性依据不充分。
因此，社保审计将重点关注社保法律法规体系的建立和完善。如：社保审计要督促我国政府尽快出台《社会救济法》等。《社会救济法》也是社会主义市场经济的支架性法律。以此为主干，要逐步健全有关社会求救济的社保法规和规章，丰富并形成社保法规体系。
在社保法律制度体系的建立和不断完善的过程中，审计主要是监督社保经办机构、管理机构、企事业单位和个人严格执行社保的法律和法规，同时揭示法律法规在执行中存在的与客观实际情况不相符合的地方，提出可行的、便于操作、符合实际发展的意见和建议，不断完善社保法律法规体系；并在时机成熟时，建议征收社保税，实现社保费向社保税的转变，从而提高征缴力度和规范性，实现社保资金筹集的法制化，实现地区之间企业和个人负担均衡，促进统一市场经济的发展，这也是当今世界的潮流和经验。目前已有140个国家征收社保税或者工薪税。
（二）促进我国社保预算体系的建立，保障资金的筹集，打造社保审计平台是社保审计的发展趋势
目前，我国来源于财政一般性税收收入安排的社会救助、社会福利和社会优抚资金列入政府经常性预算管理；从社会上征缴、筹集的基本养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险基金,实行财政专户管理,尚未纳入预算内管理,只是在政府预算编制上增设了“财政对社保补助支出”科目。因此，我国列入预算的社保资金不能反映全国社保资金总体规模和支出结构。
我国在社保方面的投入很大，而社保资金的安排却缺乏合理性和科学性。主要体现在：一是预算安排和资金拨付随意性较大，预算编制缺乏合理依据，有很大的主观性；二是各级财政对社保资金拨付的标准不一致，套用的公式缺乏科学、合理性的论证。三是预算外最大项的社保基金却一直未全部纳入到预算管理之中，大量追加的预算资金无法纳入有效的监督中。四是社保涉及部门众多，多头管理极易造成信息不对称、信息不共享和信息不沟通。加之各管理部门管理手段和人员素质的差异、相互沟通不畅、核算不规范等问题，造成对社保资金总体掌握难度很大，也大大增加了社保审计的难度和工作量。
社保预算是一种全面反映社保收支活动的预算形式，是对社保全部收支进行细化管理，能全面反映全国社保资金总体规模和支出结构，使政府及公民对社保收支情况有全面和完整的了解。建立社保预算制度和体系，编制社保预算对于规范政府行为，加强社会保资金的管理，强化相关单位的责任，发挥国家财政宏观调控的能力具有重要作用。只有建立了规范的社保预算制度，社保资金筹资机制才能真正实现法制化、科学化、规范化。如：去年开始试编全国和各地城镇5项社会保险基金预算，增强收支的预见性和规范性。通过社保预算收入、支出及结余的变化，可以对比分析不同年份社保收支增加或减少的情况，进一步分析引起变化原因，以利于加强社保资金的管理。
社保预算体系的建立，还有助于构筑一个完整的社保审计平台。因为，审计监督的依据一是法律法规，二是预算。预算是国家控制公共财政资金最根本的一种手段，有了预算，才能把资金置于一种科学、透明的管理下。社保审计要对社保资金整体和对社保资金在预算、编制、审批、执行、监督、决算、批复的全过程进行监督，必须以社保预算为依据。没有社保预算，无法从总体上和全过程对社保资金进行跟踪监督。审计监督既不全面，力度也不够，不能全面反映社保基金的总体、全过程控制和结余和情况，也不能正确计算社保基金的增值情况等等。尽管我国的《预算法实施条例》和党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》都已经提出要建立健全社保预算，但至今仍未实现。
对此，社保审计将开展两个方面的工作：一是加大对未纳入社保预算资金的审计监督，从宏观政策和体制缺陷方面分析社保资金未纳入预算的原因，提出改进建议。二是密切关注社保资金纳入预算的过程和纳入预算后的编制、审批、执行、监督、决算、批复的全过程中存在的问题，建立社保基金纳入预算内管理，筹集、管理、支付相分离的管理机制，并着手研究相关改革对社保审计可能产生的影响及社保审计的应对思路。
（三）促进农村和贫困地区的社保信息化建设水平的提高，构建政府各部门信息共享机制和信息共享平台，建立面向全社会的劳动和社保信息化公共服务体系是社保审计的发展趋势。
社保覆盖人员越来越多，而且要“记录一生，服务一生，保障一生”，手工管理绝难适应，根本出路在于信息化。目前我国农村社保信息化建设相对落后，信息化建设程度和信息化管理水平低，有的贫困地区还未实现信息化管理。要实现城乡统筹，城乡一体化的目标，首先要着力加强农村和贫困地区进行信息化建设，对此审计重点是：
一是审计促进各级财政将劳动保障信息系统建设纳入财政预算，并按照分级负担的原则和相关要求提供经费保障，确保信息化建设资金和运行维护费用。对部分中西部欠发达地区，由中央财政给予适当补贴，或通过其他渠道，多方筹集信息化建设和维护资金。促进加强农村和贫困地区社保信息化建设的步伐，逐步在农村建立全面的农民个人信用系统，以身份证为基础构建全国唯一的个人社保账户。
二是审计促进建设城乡统一的社保信息化体系。该体系既可覆盖城乡社会保险等各项业务；又可覆盖城乡各类参保人员、城镇从业人员以及转移就业农村劳动力等人群；还可覆盖社会保险经办机构、社保监督机构等各类经办机构和服务机构，并延伸到街道社区和农村乡镇村组。在该体系中可进行统计分析、监测预警、预测分析、风险分析等多层次的宏观决策和基金监督，增加该体系的管理和服务功能。
三是构建政府各部门信息共享机制和信息共享平台，提高社保部门的工作效率。将政府各部门的信息资源通过网络对接，信息共享。搭建一个政府统一的信息共享平台，建立信息共享机制，有效建立规范社保工作的长效机制，实现社会资源利用的最大化。如：长沙市政府借鉴城市低保审计信息比对的成功经验，2010年7月着手建立居民家庭经济状况核对信息系统，采集公安（户籍和车辆管理）、劳动保障（社会保险）、房产、住房公积金、民政、金融、证券、工商、税务等职能部门和机构的数据，实现网络对接、信息共享，进行数据信息即时比对，确保救助家庭认定的高效、准确。届时，社保部门将所有城乡低保对象通过这一系统随时核查其家庭的收入状况，做到收入核定全面、准确、适时、科学，确保每一分社会救助资金都用在最需要救助的困难群众身上。这一平台的建立，不仅提高社保工作的效率，还有助于提高社保审计效率。
四是以现代信息网络技术为基础，进一步完善社保服务和管理体系，强化社会保险经办机构的管理和服务职能。尽快建立覆盖全国的社保信息网络系统，并以统一的社保号码为基础，统一管理缴费、记录、核算、支付以及查询服务等信息，逐步实现全国联网。加快实行社会保险金委托银行、邮局等金融机构发放、实行财政集中支付的步伐，社会保险经办机构切实转变职能，重点做好政策咨询、核定发放资格和标准、预防和惩治欺诈等服务和管理工作，依法科学管理，提供周到的服务。
（四）开展远程联网计算机审计是社保审计的发展趋势
社保资金的涉及面广，财务和业务数据量大，传统的审计技术方法已无法满足要求；随着社保事业的信息化程度越来越高，社保信息系统实现了征收网络化、发放社会化，这也给计算机辅助审计和联网审计创造了条件。借助于计算机辅助审计和远程联网审计可以提高工作效率，减少工作时间，节约人力资源。
社保远程联网审计是利用计算机网络技术，采用一定的传输接受方式将社保单位数据和由财政、税务、公安、卫生、房产、国土、统计、教育、金融和其他政府各部门组成的信息共享平台的数据、其他数据管理方的计算机网络与审计机关计算机相连接，通过审计业务操作平台及配套的审计应用软件系统对采集的共享资源进行数据转换，开展异地远程实时的联网核查、分析、排疑、预警，更高效地为社保资金的安全高效运转服务。
远程联网审计将实现审计实务的五个转变：一是从事后审计向事中、事后审计相结合的转变，随需随取地采集数据，审计数据涵盖的周期大幅缩短。二是从静态审计向静态和动态审计相结合转变，被审计对象是网络上的实时数据，可有效益挥审计预警功能。三是从现场审计向现场和远程审计相结合转变，原始数据经过审计软件系统处理后，再经分析比对，寻找出异常点，为审计提供重点和线索，针对性地开展现场审计，能够有效提高跟踪核查和现场取证的审计效率。四是从财务审计更多地向财务和业务审计相结合转变，大量业务数据纳入审计视野后，有利于掌握整体情况，将更加有效地防范审计风险。五是从对社保信息化建设进行审计向信息化的建设、维护、安全运行进行审计的转变。因为劳动保障信息系统管理着数以万亿计的资金和数以亿的人员信息，牵涉到每一个劳动者和参保人员的切身利益，出不得半点问题。未来，数据集中管理和各系统的整合将成为信息系统建设的主要趋势，系统能否安全稳定运行就变得愈发重要。与此同时，随着公共服务系统的建设和应用，系统的用户范围将急剧扩大，通过互联网的访问和信息传递将逐步增多，系统面临的风险逐步增大。要主动应对信息安全的挑战，在信息化建设审计中同步进行信息安全审计。
由此可知，远程联网计算机审计成为未来社保审计的发展方向，将推动社保审计再上一个新的层次。
（五）开展效益审计是社保审计未来的发展趋势。
随着社经济的发展和法治意识的增强，社会各界对社保的关注度日益提高，社保的法规制度逐步健全，内控制度和相关管理逐步加强，社保领域的各种违规违纪问题正逐步减少。社保审计如果仍然把工作重心放在查处各类违规违纪问题方面，就可能被边缘化。社保审计必须跳出违纪违纪审计的工作思路。
从社保基金自身运行的情况来看，一是社保基金结余大且不断膨胀，增加了大量的管理成本和运营风险。从2009年召开的全国社保局长座谈会证实，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等五项社会保险去年累计结余资金总额高达1.52万亿元。而根据审计署在中国社保论坛第三届年会上透露的信息，目前五项社保基金的年平均收益率不到2%，社保基金的安全与贬值风险逐渐加大。二是养老保险的个人空账数进一步扩大，财政需承担的“托底”风险逐渐增大。至2008年底个人空账规模已达惊人的1.4万亿，支付风险在进一步加大。对此，审计应发挥第三方经济监督的特长，在对社保基金进行有效监督的基础上，对上述方面发表意见，做出独立评价，提出宏观性和可行性意见。
对社保进行效益审计无论是从社保基金自身运行的情况，还是从审计的发展来看，都是必然的选择。这要求社保审计需拓宽审计领域，由财务收支领域延伸至社保业务领域，即从真实合法性审计转变为效益审计。在更广阔的社保空间，对社保的体制、机制、制度设立、政策执行效应、主管部门履行职责情况、管理效果、资金安全和效益等方面开展全方位的审计。目的是全方位检查社保制度体系和运行机制的缺陷，促进社保体系不断完善，提高社保的社会效益和保障工作效益，保证社保制度体系更加科学、合理、有效运行，维护社保的公平性、公正性、安全性。
社保效益审计需在财务收支审计基础上进行，其重点包括：一是关注社保预算体系、政策、制度、管理控制和管理模式的科学、合理和有效性。检查其是否与现行的社保体制、经济状况和国情相适应，是否有效对社保制度和体系的形成、发展与完善起到促进作用。对不适应、不科学的体系、政策和管理模式，提出相关的改进建议和意见。二是关注社保宏观政策和制度执行的效果。对未能达到预期效果的政策和制度等，分析情况，找出原因，提出解决问题的办法和可行性建议。三是关注社保主管部门、执行部门履行职责情况和管理效果情况。检查社保相关管理工作和保障工作是否有达到预计的成效和取得预计的效益，对无成效和成效不佳的管理工作和保障工作，分析其存在的不足，提出改进的意见和建议。四是关注社保基金的保值、增值和投融资方式和投资效益等。检查社保基金是否安全、是否保值和增值；检查社保基金的投融资方式的拓展及产生的经济效益情况；检查基金是否存在重大基金风险，同时，重点关注在未来相当长的一段时期内，如何保障基金在收入、支付、节余和运转中一直处在良性的循环中，以防基金的断流。
总之，社保审计必须通过效益审计，掌握社保资金的总体状况，着力从制度和管理上揭露分析问题，维护社保资金的安全完整，合法效益。促进具有中国特色的城乡一体化的社保制度和体系的建立和完善，最终实现全国公民生有所靠、学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居的美好愿望。（胡奕）
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